论袁世凱的财政金融思想与实践

　　袁世凯是近代中国一个争议颇大的重要历史人物。随着我国改革开放的不断深化，近年来国内史学界对他的评价开始活跃，争论的问題涉及方方面面。本文拟从经济近代化的角度对袁世凯的财政金融思想与实践重新认识，敬祈指正。袁世凯的財政政策及活动主要包括筹公债、整頓税收等方面。

 

　　袁氏发展近代经济的一项重要政策是发行公偾。我国公偾发行始于1894年，该年8月，清廷“从户部奏请，命各省息借商款，以充军需。北京、直隶、江苏、山西等合计得一千一百余万两。是为我国内偾之嚆氏。旋以弊端百出，停止募集。”①1905年1月，袁世凯因陆军五、六两镇杂款无着，奏请试办公偾，此次发行公偾，袁世凯接受了以往失败的教训，他说:“东西各国，国用不敷，向民称贷，名曰国偾，动辄千万，无不随时立应，故其财无K乏，驯致富强……中国国偾，始于息借商款，继以昭信股票，此后则阒寂无闻焉，其故何哉?行不践言，斯后难为继也。”②“今欲开募债票，宜自公家严守信实，俾民间便利通行。”如何严守信实呢?袁世凯认为“示信之道，非可空言，又宜预筹的款，备偿本息，无论何项，不得挪用。又.准其交纳本省库款、关税各项，随处皆可兑用。“③袁氏为取信于民，说到做到。他“于创办之初，即筹还款之法”。④就直隶本省筹款，岁可得银120万两，计可贷公偾银480万两，第一年按七厘付息，逐年递加一厘，分六年还清。以所筹之款，备付本息，有盈无绌。这120万两进项是：1、直隶藩库提集中饱等项，每年银30万两。2、长芦运库新增盐利，每年银35万两。3、永平七属盐利，每年银15万两。4、直隶银元局余利，每年银40万两。至于筹集公偾，共分四期，即光绪31年(1905年)二月初一、四月初一、六月初一、八月初一•各收银120万两。⑤由于准备充分，此次直隶公债发行成功，并产生了很大经济效益与影响。如1907年发行“国偾票办法，闻度支部业已议定，与直隶前办章魏佩周程，大致相同”，⑥即采取袁氏办法。

 

　　'民国初年，公偾发行量很大且次数亦多。1913年2月袁世凯北洋政府制订民国元年六厘公债条例，定额二万万元。其用途拨充中国银行资本，并作整理借款及各省纸币之用。“旋以大借款成立，遂未正式发行”。1914年8月，袁世凯任命梁士诒为内国公偾局总理，办理民国三年内国公偾。⑦此次公债发行极为顺利，《民国三年内国公偾条例》⑧中规定分期募集，但“不意发行甫及二月，已逾一千六百万元之额,”其后遂由财政部呈准公布扩充偾额条例，扩充偾额八百万元，以为收纳地步。合计共募2543万4880元，比原定债额及扩充债额溢143万4480元，为我国内债史上之最好成绩。⑨1915年，梁士诒又受袁世凯之命办理民国四年六厘公债，2月制订《四年内国公债条例》，⑩偾额2400万元。“自四月一日起,截止九月底止”，共募总额约2557万7480元，业已超过原额。⑪1916年,袁世凯又颁布《五年公债条例》,⑫预定额2千万元，结果只募到700余万元，这与护国战争影响有关。从上可知，袁世凯及其政府发行几次公债，大多成功，这对当时国家财政和近代化建设大有裨益，也为以后发行内偾积累了经验。

 

　　除筹公债外，袁世凯在财政方面的主要措施是大力整頓税收。袁世凯在东抚任上因致力于新政，需款孔亟，如何解决呢?他主要靠整顿税收。袁世凯整顿税收的一大特点和措施是不增添新税种，专对旧税中的漏洞加以挖掘，划分税项，统一税权,并对各种旧税率的比例加以调节。1901年，袁世凯奏设山东筹款局筹办烟酒各税，以备新政之用。为应付山东每年摊还赔款的90万两，他致力于整顿盐务、漕费及地丁，三项共110万两。⑬对于所余部分，袁世凯“留以备灾荒措赔之需，并协部十万，甚觉从容。此处下手早，故不甚拮据也。今年所筹大半用不着，而自强各要政，现已凑有的款，比初到东时司库如洗者，可谓甚富省分也。”⑭上列袁世凯所筹地丁贏余50万两，是由于他奏准将地丁银一律改征钱，每年连耗银1钱4分，共收大.钱2千4百个，由州县易银解兑，恰银价不久减落，故有大量赢余。⑮袁世凯厘订税目、更新税制，将厘金、土药税、契税等大加整顿，取得了很大成绩。⑬以上袁世凯整顿税收的几项措施均在其1899年1月12日的上奏中有反映。⑫

 

　　应该指出，这一时期袁世凯较为注意避免因整顿税收而产生扰民的弊端，他主张应“尤须力戒烦苛，下ft?间阎生计”。⑬袁世凯对西方国家财政上“重取于民而民不怨，多为之名而民不扰”十分羡慕，他认为这是由于“其教民、卫民并为民代谋生计，实属无微不至”所致。因此，他得出结论:改善财政状况”大要在采矿产、造铁路、兴商务、通货币及一切生财之道”。换言之，即只有靠发展农工商业以提供最多的税源，而非竭泽而渔，才能从根本上彻底改善财政收支，⑬以追求最大收益。

 

　　袁世凯由东抚升任直督，权力、地位发生很大变化，而经济人项亦随之增多，但他仍然继续其在山东时的整顿税收的方法，如重征烟酒税。1902年他在上奏中说:“其烟、酒二项为民间嗜好所需，无关养生本计，诚如部议，重征尚无妨碍。除烟捐另办外,査有烧酒一项，出产最多，向无落地税捐，商利颇厚，若酌加捐数，责成烧锅代收，既无扰累之虞，亦少偷漏之弊。”“臣査就烧锅加抽酒捐，与部议重证酒厘之意相合，于筹款不无禆益。而酒价略增，亦可隐示节制之意。”

 

　　民国成立后的袁世凯北洋政府，面临着巨大的财政危机各省均自顾不遑，举凡从前京饷、协饷、洋款、赔款，均已停解。”㉑更有多数省分，要求协济,致政费、军费及其他急需概行无着。财政困乏，达于极点。如何解决呢?袁世凯提出增加进口税及借款二法。借款即后来1913年的善后大借款，从财政角度看“为我国财政來一大痛事”，@但亦为迫于财政形势无奈之事,正如舆论所说:“欲救目前之急，以借款为第一。”⑳袁世凯饬令各省进一步整理财政，“凡关于财政部国税统一之法令，官民务协力赞成，勿因己见而生畛域”。又通令各省都督民政长国税厅规复旧税，对于财政部新颁各项税则如印花税法验契条例贩卖烟酒特许牌照税条例所得税条例，“务望实力奉行，以纾国家之难，不可沽名钓誉，亦不可畏难偷安。”㉔袁世凯所采取的这些措施，有些负面影响较大，有些为权宜之计，这与当时形势有关。

 

　　以上我们谈了袁世凯财政活动的内容:公偾与税收。当然，袁世凯还有许多努力，如制订预、决算，行会计检査等，@在此就不赘言了。袁世凯金活动的内容主要包括开办银行、进行币制改革。

 

　　袁世凯把金融事业提高到国家之根本大计、国民经济命脉的髙度来认识，故对银行十分重视，他说:“窃维国之本计，财政为先，财之管枢，银行为要。臣统观西洋各国，莫不设立国家银行，有行钞铸币之权，上则利益公家，下以扶植商业，内足运输国计，外足驰逐诸邦，洵善制也。”“惟银行之举，国家财政大计所关”，银行是经济近代化进程第一推动力，“近来财政纷纭，翰旋之机，首争此著，其重要情形，非寻常局所可比。”在此认识基础上，袁世凯锐意擘画，整顿币制，主张设国家银行，整顿金融机构，保护产业，作为改善财政收支的一项措施。他上奏说:“今中国计学未精,官号则资本不充，商号则群情涣散，欲操纵中外盈虚，非设国家银行以统摄之不可。臣前日人都，晤管理户部事务大学士臣荣禄、户部尚书臣鹿传霖咸以此为急务，商由臣先在天津代设户部银行，为行钞铸币之本，清廷下旨:“著照所请。”

 

　　袁世凯一方面要建设中央银行，控制全国金融;另一方面鼓励地方建设银行;同时，他又熟知清政府财用匮乏，对中外合资开办银行也表示赞成。1904年道员髙尔嘉禀请与法商沙札郎合资集银400万两筹设华兴银行资本平均，权利相等”，袁世凯照准。㉗而对于官商合办银行，袁世凯亦予首肯，并身体力行。1903年6月他上奏清廷:“拟由绅商合力集股开设银行，以冀疏通，并设立商务公所藉资联络。”任杨俊元为银行总董，万士元、卞煜光、王文郁、李士铭等充董事，“议定该绅等招集商股，协以官力”，“一切章程责成该绅等妥慎厘订，由官为之稽査维持”，“天津府知府凌福彭会拟章程督率经理，以冀随时随事审察利弊，相机兴革。随后“该绅等承允集股银百万两”，袁世凯“亦允集百万。

 

　　袁世凯在直隶创办的最主要的银行是天津官银号。该号初名平市官银号，系1902年8月在天津开办，其时有资本110万两，在北京、上海、汉口、保定、张家口、唐山等地设有分号。⑳1903年4月，平市官银号改为天津官银号，1910年9月为直隶省银行替代。天津官银号在其存在期间，一面吸收官、私存款，一面放贷，实力发展迅速，到1910年为直隶省银行取代时，已拥有]〇2万以42元资本,185万5千余元存款,312万5300余元放款，23万余元现金，8万3300余元财产，7〇万6400余元有价证券。⑪直隶振兴工艺的资金，多“取给于官银号”，®而天津实成为中国北方的金融中心，从其吸收社会资金且大量贷款给农工商业来看，已具有近代资本银行的某些职能，初步奠定了经济近代化建设的基础。值得注意的是，袁世凯创办银行是在当时社会舆论对清政府官方创办银行持怀疑态度的情况下进行的，舆论认为：由清政府创办银行，“为筹款之新法也”,•“夫官商合办之前辙，商人已视为畏途矣。”1904年“户部因开设国家银行，传各票号及金店执事人至部，谕以银行既设，官商应联络一气,并令公举总董襄办银行之事，诸执事人唯唯而退在这种情况下，袁世凯成功地创设银行，实属难能可贵，因为银行“是资本主义生产方式的最精巧和最发达的产物。”

 

　　民国成立后，袁又指导创建中国银行、交通银行、民国实业银行、盐业银行，其中交行为袁世凯的幕僚亲信梁士诒所创，与袁关系更为密切。

 

　　筹建银行的同时,袁世凯并致力于币制改革，进一步理顺金融体制。

 

　　清末民初我国币制十分混乱。旧中国所用的货币，有黄铜币、紫铜币和未铸成任何形式的白银，未曾根据复本位制或辅币制将铜银两种币制统一,可说是“并种”本位的币制，有时也用金为货币。“中国各地货币的不同，犹如各地风俗的不同一样。”㉞除了中国币种外，近代流入的外币亦复不少清朝末叶，外国货币涌进，”币制更为紊乱。⑮这极不利于中国统一市场的形成与商业的发展，并增大了金融市场的风险。如19〇7年上海由于金贵银贱而发生的买空卖空风潮即为例证。

 

　　袁世凯对币制混乱问题高度重视，采取许多有力措施进行改革。如行用纸币、铸铜元、统一铸币，民国后进一步整理各省地方币制，且拟订了《国币条例》等等。

 

　　袁世凯在东抚任上就曾拟开制纸币，以补金属货币之不足。1902年“济南传来消息，该处到有由日本运来的有限数量之十两钞券。系由袁世凯任巡抚时命令印制者。”直督任上，袁世凯继续推行纸币。他选择殷实上中等钱商四十家,令各写整零钱帐，借资周转，所出钱票须盖有该公所戳记，以示限制，而杜虚架。为防滥发，袁世凯还令天津商务公所“将已选定四十家钱商字号，造具清册，分别呈送本大臣及府县备査,并禀由府县出示晓谕，除此四十家外，非由该公所议允，禀明遵照盖戳章程,不准揸自出票，违者严究不贷。”从而使币制改革得以有秩序地进行。

 

　　清末，由于外人偷运制钱出口，@奸商化官钱铸私钱®等弊端，以致铜价飞涨，市面制钱短缺，沙钱满市，找零甚有用竹片、纸条的。为解决这一问题，清政府开始注意铸铜元。“铸造铜元之举，发端于两广总督李鸿章。”⑪1902年8月15日，袁世凯接收天津后，即令周学熙总办北洋银元局，以铸铜元。他临赴保定直督府前夕语周道：“我月余归来，冀见鼓铸之成功。”周学熙不负重托，铸币费省工速，®且有贏利。据“铸铜元本利简明分析表”所示，每铸一个盈银二厘四毫三丝一。⑬关于银元局铸铜币数，1903年,20文的共128万8725个，10文的有5110万9757个,5文的259万4020个。⑭此后更多。受直隶铸币的影响，自1902年8月-—1910年7月，湘、鄂、浙、翰、鲁、奉天、苏、川、贵、桂、滇、豫、闽、新、藏先后开铸。在1905年，全国就有12省自铸铜元，共15局，铸币机器846具，从1904——]908年共铸铜元120万万文以上。⑮但由于铸币过多，又导致了市场铜币饱和、铜元积压问题。为此，袁世凯于1907年上奏清廷说:“臣维经济之定理，以供求适当为目的。供不给求固穷，共过于求，亦适以致困难。”为今之计，惟有暂行停铸铜元，一面亟行设法”整顿。@经调整，使铜元滥铸局面得以收束。

 

　　由于外洋银元充斥市面，故清政府对铸银元十分注意。清末各省曾铸龙元，系仿墨西哥银元。1905年，清廷上谕说:“整齐園法为当今财政要图，着户部造币总厂按照所拟章程行知直隶、江苏湖北、广东各分厂赶紧铸造。”户部章程规定:拟造“库平一两银币，定为本位，更铸五钱、二钱、一钱三种银币，与现铸之铜元、旧有之制钱相辅而行⑫此令下达后，引起地方各省不同反映，赞成者、反对者均有。度支部尚书载泽等反对，袁世凯、张之洞等赞成。@1907年5月，载泽等上奏《先行试铸通用七钱二分银元以利推行》折，获准。⑬袁世凯在1899年就提出银元“通按库平一两制造，小者递减。”@1907年8月，他与张之洞等联合上奏清廷，主张铸造一两重十足成色银币，在该折中，他对七钱二分银币说予以驳斥，还列出了七钱二分说的“四害”。关于一两重银币的成色，袁世凯主张“尤必以十足为准。”袁世凯的以上主张,从长远角度看，不失为一种较有见地的见解。1908年1月，政务处两度致电督抚分别征询关于银元重量与成色的意见，结果分歧极大。®到了1910年4月，清廷“颁布《币制则例》,定中国国币之单位曰圆。暂以银为本位。以一圆为主币,重库平七钱二分。®至此，袁世凯的一两银元主张被否定，这与当时清廷无力实行有关。当然，清廷虽定制七钱二分银元亦未能行使。

 

　　民国年间，币制改革继续进行。1912年秋，袁世凯北洋政府成立币制委员会，次年春又组织第二次币制委员会,1914年熊希龄组阁，将币制委员会撤销，另于国务院内组织币制会议，经过讨论，终于1914年2月8日制订并公布了《国币条例》，@关于国币的单位、种类、重量、成色、铸发权及流通办法，均有明确规定:规定银币四种，镍币一种，铜币五种,均以十进计算，而以一元银币为主币，其余为辅币。@新规定在当时有较大的影响，因为除少数省份外，已消除了各省军人滥铸劣质银币的行为。新一元主币(即袁大头)在流通领域中，起了主导作用。这有利于币制的整齐划一、政府的监督与管理;便于推行袁氏货币政策，以调节和控制货币量;维持币值的稳定;加强中央银行宏观控制地位和实力;从而控制商业的信货活动。所以，素持反对态度的上海英商联合会，在1919年亦不得不表示赞许。事实上，据1922年统计，当时全国流通新、旧及外币数额，共计7亿8456万元，而新主币(袁大头)流通额达5亿9234万元，即占85%以上，对国民经济向近代化发展起了重要作用。“自《国币条例》颁布，单位问題也算暂时解决了。”除中央进行币改外,袁世凯还指示地方整顿币制，其中湖南、广东等省就成效卓著。总之，民国初年的币改工作虽距根本解决尚有一段距离，但已取得了很大进步。

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