金融支农资金与财政支农资金整合研究

　　近年来，我国政府高度重视“三农”问题，不断加大强农惠农富农的财政和金融支持力度，中央和地方政府的新增财力逐渐向“三农”倾斜，银行业涉农贷款大幅增长，强农惠农富农资金投人规模扩大。然而，我们的下乡人户调查表明，“三农”投人特别是强农惠农富农资金投人依然存在多头管理、分散使用、资金叠加、效率低下等诸多问题。已有研究也表明，强农惠农富农资金在运行过程中存在专项设置多、管理部门多、重复交叉投人多、惠农补贴项目多而杂、部分资金不到位等问题。在农业信贷上，存在贷款项目雷同，资金使用错位等问题，尤其是农业财政资金和金融资金重复交叉投人、缺乏有效对接，财政支农与金融支农严重脱节，影响了强农惠农富农资金的实际效果。如何整合金融支农与财政支农资金，构建强农惠农富农资金整合的长效机制是迫切需要研究的问题。

 

　　财政与金融是两种性质不同的资金配置方式，具有较强的互补性和互动性。财政与金融支农的效率直接决定了农业发展的速度和质量。目前，关于财政支农与金融支农的研究文献较多，针对财政支农资金多头管理，部门分割，难以形成合力和发挥资金整体效益的现实状况，学术界和实际部门提出了整合财政资金，优化支出结构，提高使用效益的思路;针对农村金融供求失衡加剧，众多学者提出了加大金融支农力度，构建新型农村金融体系的政策建议。但是，已有研究大多局限于单方面的财政支农或金融支农，从金融支农与财政支农整合的角度研究两者关系及实施效率较为单薄。

 

　　温涛、王煜宇等(2005)研究指出，我国的农业贷款和财政支农资金在向农业的转化过程中存在效率不高的问题。财政支农资金的增加并没有增加农民的收人，反而起到抑制作用;农业贷款也没有成为促进农业经济增长和农民增收的资源要素。吴永兴、袁天昂(2011)利用协整理论建立了云南省农业贷款、乡镇企业贷款以及财政支农资金与农民收人间的长短期模型。研究表明，无论从长期还是短期看，财政支农资金以及乡镇企业贷款的增加都能够增加农民的收人，而农业贷款的增加反而减少了农民的收人。研究认为主要原因是作为支农贷款的主力军农信社的贷款利率较高，增加了农民的负担，没有产生应有的效果。

 

　　文献研究表明，国内学者从不同的角度对财政与金融支农规模、支农结构和支农政策等内容进行了广泛研究和探索，研究领域不断拓展，研究成果日趋丰富。然而有关金融支农资金与财政支农资金整合的研究较少，从模式构建与机制设计视角对资金整合的研究尚处于空白状态。基于此，本文拟从整合目标和整合模式两个层面对金融与财政支农资金整合进行深人研究，试图提出强农惠农富农的金融资金与财政资金有效整合的实现路径，构建二者良性互动机制。

 

　　金融支农资金与财政支农资金整合的战略意义

 

　　(一)实现农村金融市场调节与政府干预有效结合的重要途径

 

　　财政与金融是两种性质截然不同的资金配置方式。财政在本质上是政府的一种经济行为，是政府为提供公共产品而进行的一种经济收支活动。财政既是一种经济现象，受一般经济原则支配，同时作为一种公共物品，又具有自身独特的性质和功能。这意味着财政活动不仅以成本收益的经济分析为依据，还必须考虑伦理、社会和政治等因素，往往追求公平、正义、人权保障等社会诉求。金融则是一种连接资金供求以实现资金融通的经济活动。趋利性是资本的基本特征。由于农业的双重风险和农村借贷者分散、贷款金额小、缺乏合格担保等特点，导致对农村的金融供给严重不足，在一定时期和范围内，金融甚至充当了农村资金的“抽水机”角色：来自农村企业、农户的部分存款通过金融机构购买国债、拆借、上存资金和转存人民银行等方式外流到城市。因此，发挥财政对金融支农的激励，借助财政的诱导和杠杆作用，促使资金回流农村，是在农村资金配置领域实现市场调节与政府干预有效结合的重要途径。

 

　　(二)破解农村金融机构改革难题的重要方法

 

　　相对而言，农村金融机构的经营绩效较低、盈利能力不高，这不利于自身的长久发展，为了缓解经营困境，农村金融机构普遍将吸取的农村资金部分投向非农项目，导致原本就供不应求的农村资金外流，从而使农村金融机构服务“三农”的职能遭到削弱。在此背景下，农村金融机构的改革被日益关注，同时实现增强农村金融机构的支农能力与提高自身盈利水平成为改革的关键。改革方向被定位为在保证支农责任的前提下，对自身进行市场化改制，扩展业务类型、激活经营机制，如农业银行的股份制改革是以“面向‘三农’、整体改制、商业运作、择机上市”为基本原则，农业发展银行经获准可以从事除传统的农副产品收购贷款之外的农业综合开发业务，借此开始涉足商业性业务的新领域，农信社的改革思路总体上包括完善现有的合作制金融与建立新的股份制金融两种方案。诚然，各类农村金融机构都在一定程度上面临服务“三农”与市场化运营的普遍性矛盾，如果缺乏激励，农村金融机构将难以实现在政策性职能与商业化运作之间的平衡。要破解这一难题，关键是对农村金融支农建立有效的财政激励与支持。

 

　　金融支农资金与财政支农资金整合的基本框架

 

　　(一)财政支农资金金融化运作：整合的基本理念

 

　　长期以来，财政支农资金的性质是“单向的”、“无偿的”、“自上而下的”，而“三农”发展的资金需求巨大，财政支农资金的现有规模远不能满足现实需要。因此，必须改变当前的财政支农资金的运用方式，借用金融化运作模式来使用财政支农资金发挥其杠杆和引导作用。所谓财政支农资金的金融化运作，就是将政府支农投人由财政性资金转化为金融性资金安排使用的过程。与传统的“财政式”直接投人模式相比，金融化运作模式的最大特征就是资金的循环有偿使用。

 

　　第一，关于财政支农资金投放的金融化运作。金融化运作模式下的财政支农资金投放采取的形式主要是人股农村经济合作组织，这种人股一般采取两种形式：一是将财政支农资金直接投向农村经济合作组织，形成股份;二是通过招投标的办法，利用竞争机制，让有效率的农村经济合作组织先发展起来。在人股的具体操作和管理上，可由国家财政支农基金来统一实施与管理，其人股资金并人国有资产进行管理。

 

　　第二，财政支农资金金融化运作的管理。有三个层次：一是国家财政支农基金管理委员会的管理;二是财政部门的管理;三是农发行的管理。其中，农发行的管理是一线业务监督与管理，负责对相应的农村经济合作组织的经营状况实施动态监督，定期向基金管理委员会和财政部门提供相关信息和建议报告。

 

　　第三，财政支农资金金融化运作的退出。有偿和循环使用是资金金融化运作的主要特征，为贯彻这一原则，当农村经济合作组织独立自主经营能力形成后，财政支农资金完成了对农村经济合作组织支持的使命，这时，政府应将相应股份退出，以实现农村经济合作组织的自主经营，自主管理，同时，使支农资金进人下一个循环。

 

　　(二)以支农项目为依托：整合的基本平台

 

　　由于项目资金使用目标明确，便于成本收益的核算，形成一种提高效率的激励，以及金融机构在贷款项目管理方面的优势，财政、金融支农资金的整合须以具体的支农项目为平台。以支农项目为平台，引人市场竞争机制，通过招投标方式产生支农贷款的机构、规模、期限和利率的组合，可以充分发挥市场机制在支农资金配置中的作用，提高支农资金使用效率。

 

　　目前，农田水利建设是财政支农资金的主体部分之一，其主要以财政投人为主，银行等金融机构尚未深度介人，支农资金的放大效应有限。虽然农田水利设施项目公益性强，直接经济效益不高，在缺乏经济激励的条件下，金融机构缺乏参与的积极性。可以试行将大型农田水利设施建设采取商业化运作，吸引金融信贷资金参与建设。对于中小型农田水利设施与欠发达农村地区基础设施，则仍以财政资金无偿投人为主，通过“以奖代补”方式，争取金融机构信贷资金支持。对于列人国家大型投资建设的重点涉农项目及配套设施项目，若财政投资资金不能及时到位，金融机构可以先行垫资，加以重点投人支持。待财政投资资金全部到位后，再偿还本息。此种财政与金融整合的过渡性融资方式，可以有效弥补财政资金的投人缺口，提高支农项目的实施效应。

 

　　(三)多层次的协同整合体系：整合的基本内容

 

　　首先，是财政与政策性金融支农的协同。农业的外部性和双重风险的特征使得农业成为弱质性产业，因此，为农业的发展提供补充资金成为公共部门的责任，也是农村政策性金融的主要职能。农村政策性金融是财政支农，虽然在资金的运作方式上有差异，但是支农的根本目标相同，因此，有必要也有可能进行整合。现阶段，财政支农与农村政策性金融的协同在财政支农与农村金融的有效衔接中起着决定性作用，它是财政与金融支农系统的核心。财政支农与政策性金融支农协同的关键在于完善农村政策性金融体系，构建集政策性信贷、政策性担保、政策性保险为一体的农村政策性金融支撑平台。

 

　　其次，财政与合作性金融支农的协同。我国农村经济是典型的小农经济，其低收益率、高风险性的特征使之很难达到正规金融信贷的高门槛。在正规金融供给匮乏的情况下，合作性金融通过在其成员之间建立利益同享、风险共担、互助互利的金融合作关系，缓解了农村资金的供求压力。当前我国农村合作金融的主要形式是农村信用合作社，但由于资金具有天然的趋利性，农村信用合作社具有偏离合作金融功能的不利倾向。因此，通过适当的财政手段对农信社进行引导和扶持，促进财政支农与合作性金融支农的有效衔接和协同共进，是财政支农与金融支农整合的关键内容。

 

　　再次，财政与商业性金融支农的协同。政策性金融具有导向性和直接性的支农优势，合作金融有直接面向农户的优势，而商业性金融则有产品多样、机制灵活、资金丰富的特征，对于支农，商业性金融具有独特的优势。由于农业经营的高风险性和微利性，商业性金融的趋利性促使我国商业银行在农村的业务大幅收缩。为充分发挥商业性金融的支农优势，必须由政府调节商业性金融在农村资金配置中的市场失灵，建立商业性金融支农的激励机制。具体来说，要使财政支农资金形成对商业性金融供给的激励，并且引导和培育新型农村商业性金融机构的建立和发展，使其成为当前农村金融体系的生力军。

 

　　(四)多元化的工具组合：整合的基本途径

 

　　财政支农与金融支农资金的有效整合最终取决于政策工具的有效性，财政支农与金融支农整合的工具复杂多样，重要的是实施好以下几种工具措施。首先，实施好财政奖励、财政奖补与金融支农资金的整合。财政部于2009年实施了两项财政奖励和补贴资金与金融支农资金相整合的具体措施。将财政资金与金融信贷资金相整合，用少量的财政资金奖励或补贴，引导较大规模的信贷资金投人，起到了“四两拨千斤”之功效：县

 

　　域金融机构涉农贷款余额增量奖励试点政策，旨在通过给予一定财政奖励，激励县域内各类金融机构加大涉农贷款投放;新型农村金融机构试行定向费用补贴政策，旨在通过适当财政补贴，增强金融机构经营实力和风险防范能力，实现持续健康发展，更好地为农业农村发展提供金融服务。

 

　　其次，运用好财政贴息和参股资金与金融支农资金的整合。近年来，国家和地方政府为提高农业产业化水平，对产业化龙头企业的涉农贷款给予一定的利息补贴，撬动银行信贷资金投放，实现财政贴息资金与金融信贷资金的整合，或者，由政府财政对于提供涉农贷款的金融机构采取税收优惠以及由政府财政弥补金融支农过程中产生的信贷损失。自2007年起，政府先后选择一批经营实力强、发展潜力大的农业产业化骨干龙头企业，通过财政参股形式对企业进行资金支持，并与金融信贷资金形成支农合力，实现财政支农资金与金融资金的深度整合。整合资金广泛参与企业经营，一般用于产品升级、技术改造和扩大再生产等固定资产投资。该模式有利于完善和优化企业法人治理结构、扩大生产规模、规范财务管理、提高产品市场竞争力，使支农资金发挥出更大效益。

 

　　再次，运用财政支持信用担保资金与金融支农资金整合。金融对农村资金供给不足的根本原因在于农业信贷的风险大，政府在农村金融的信贷风险方面可以有所作为。财政支农资金通过税收优惠、风险补偿、资本注人等形式，支持信用担保体系建设，为农业政策信贷资金注人提供担保，可以实现财政支农资金与金融资金的有机整合。由财政部门牵头，安排一部分资金注人信贷担保基金，解决农户和涉农微小企业贷款条件不足的现实难题。此种模式能较好的发挥财政资金的杠杆效用，降低信贷机构的信用风险，引导和鼓励支农贷款总量的持续增长。

 

　　加强金融支农资金与财政支农资金整合的政策建议

 

　　(一)建立金融与财政协同支农的组织结构

 

　　支农资金整合涉及部门多、级次多，包括上级部门与下级部门、金融机构与财政部门之间的职责分工及工作关系协调。因此，围绕所规划的项目，建立相应的工作责任制，形成在同一项目区资金的统一、协调、互补和各有关部门按职责分口管理的“统分”结合的工作联系制度。县级资金整合部门要根据发展规划和重点，按照集中建设项目、集中建设地点、集中建设投人的要求，统一申报项目和资金;省级资金整合部门要根据资金整合的要求，对申请中央财政的项目要统一申报，对下达县级的项目要统一审批，统一拨付资金;项目确定后，县级资金整合部门要会同有关部门统一实施项目，统一协调项目建设，统一管理项目资金运行，统一项目竣工验收，逐步做到支农项目申报、审批、实施的统一。

 

　　(二)构建金融支农与财政支农整合的协调机制

 

　　金融支农与财政支农的整合需要建立资金整合的部际支农协调机制，研究、制定新农村建设资金支持政策及措施，编制全国性新农村建设预算并监督落实。建立县级涉农投资项目协调机制，定期召开联席会议，对项目规划、预算、申报及项目实施等工作进行科学调度，做好财政资金与信贷投人的衔接工作，监督项目预算的执行，促进项目资金的落实。同时，明确财政、金融的支持重点。财政资金以支持农村社会事业、农村基础设施建设、农业综合开发、扶贫开发等方面建设为主，逐步退出农业经营性项目。商业性信贷资金主要支持农业经营性项目。政策性信贷资金应实行财政贴息等政策措施，主要对商业性信贷资金无法涉及的领域及关系国计民生的项目进行支持。另外，要积极探索以财政资金作为资本金、贴息资金、担保资金或支农风险基金的运作方式，为信贷资金投人建立风险分担机制和激励机制。

 

　　(三)优化金融支农与财政支农有效整合的政策工具体系

 

　　重视发挥财政支农资金的引导功能，灵活运用信息、担保、政策优惠等方式，吸引信贷资金、外资、民资、工商资本投人农业，以拓宽农业投资渠道。县(区)政府要根据当地实际情况制订支农项目投资优惠政策，鼓励、吸引龙头企业、合作组织、个体大户等主体投资农业建设;积极开展农业招商引资，通过举办农业项目专题推介会和招商会等形式，引进竞争力强、示范带动作用明显的外地龙头企业参与本地农业建设。受资源禀赋、自然条件、比较优势差异的影响，金融支农资金与财政支农资金整合模式应因地制宜，适宜哪种模式就用哪种模式。一方面要把握好整合的时机。在经济运行的不同时期，国家宏观调控政策会差异很大。二者的整合时机时点也会随宏观政策的调整而不断变化。一般来讲，两类资金整合可以为放大整合，即财政资金主动投资，银行资金配套跟进;也可以互补整合，即财政通过补贴、贴息、担保等手段，为金融部门搞好服务，实现两类资金的优势互补。

 

　　(四)完善金融支农资金与财政支农资金整合的利益补偿机制

 

　　农业与其它产业相比，具有收益低、风险大、投资周期长的特点，政府必须加强支持和保护。涉农金融机构要加大对农业农村经济发展投人力度，必须建立健全利益补偿机制，实施有别于其它银行的优惠政策。可以借鉴国外经验，国家应出台减免营业税和所得税、贷款贴息、补充资本金以及剥离和优先处理不良贷款等优惠政策。政府可以通过采取税收优惠、利差补贴、信用担保、风险基金、低息贷款等多种手段进行调控，引导金融机构增加农业信贷的资金总量，支持农业开发项目和农业现代化。比如，在财政对金融机构的涉农贷款实行财政贴息的前提下，金融机构可以对农户实行低息贷款，降低农户的融资成本，最终惠及农户个体;对金融机构存款利息给予补贴，换取存款利息税的减免，以此增加农村金融机构的存款，达到鼓励金融支农的目的。此外，各国在利用财政引导金融支农的具体运作过程中，一般都遵循市场化的基本原则，各金融机构保持其独立自主的经营地位，不受政府的行政干预，同时金融机构使用财政资金的过程与效果受到严格监督。可以说，财政与金融之间建立了良性互动的关系。

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