财政支农与金融支农整合： 基于新制度经济学的

　　一、引言

 

　　学术界对财政支农能力低下早有共识，但说法各不相同。一是规模说，认为主要是政府有财力但不愿投入农业，主张加大财政支农投入力度;〔1〕二是效率说，认为是财政支农资金的使用效率低下，呼吁加强管理;〔2〕三是财政支农资金整合说，系效率说的升华，认为主要原因是资金使用过于分散，无法形成合力且易滋生诸多弊病，并主张对其适当整合;〔3〕四是财政支农与金融支农整合说，主张将财政与金融两股支农力量有机整合，以提升二者的支农能力。〔4〕当前，商业性金融纷纷撤离农村，而政策性金融功能弱化，农村金融市场基本上只剩下合作金融。在合作金融支农问题上，目前学术观点大体有三种：一是存量①论，主张通过存量改革来増强支农能力;〔5〕二是増量②论，强调应将民间金融合作化以増加支农投入;〔6〕三是増量渐进发展论，主张农村合作金融应走増量渐进发展道路以突破“存量改革难”与“増量发展受阻”的双重困境，并实现在増加金融支农力量的同时力促存量改革之目的。〔7〕

 

　　然而，整合财政支农资金无法有效缓解委托代理难题，且交易成本极高。同时，行政阻止商业性金融和己经变异的农村信用社理性地“脱农”、“背农”，违背市场法则。因此，分别改革财政支农与金融支农，试图提升各自支农能力可能事与愿违。所以应该超越财政支农或金融支农的单一视角，着眼于二者的整合，使二者同在“支农”目标约束下扬长避短、优势互补，提高支农绩效，并最终从困境中解脱出来，在此基础上尝试性构建一个财政支农与金融支农整合的分析框架。

 

　　二、财政支农与金融支农的制度经济学反思

 

　　(一)基于新制度经济学的理论反思

 

　　1.基于交易费用理论的分析。据科斯第二定理③，在交易费用为正的情况下，不同的权利界定会带来不同效率的资源配置。科斯认为，交易成本的高低是衡量不同产权制度效率优劣的标准，即一个有效率的产权制度能有效降低交易成本而交易成本很高的产权制度必然是低效率的。那么在研究财政支农与金融支农问题时，应抓住交易费用这个本质，即以交易费用视角观察和判断财政支农与金融支农的效率现状、未来改革取向及其成败得失。即能在不降低支农能力基础上节约交易费用的支农改革模式，才是高效率的模式。

 

　　威廉姆森认为，交易费用分为两部分:一是事先的交易费用，即为签订契约、规定交易双方的权利、责任等所花费的费用;二是签订契约后，为解决契约本身所存在的问题，从改变条款到退出契约所花费的费用。〔8〕他认为，交易费用的存在取决于三个因素:有限理性、机会主义以及资产专用性。据此，由于广大农村金融市场存在着天然的高交易费用特性①，那么商业性金融和农信社脱农、背农就具有市场经济意义上的合理性。

 

　　2.基于委托代理理论的分析

 

　　委托代理理论有两个逻辑前提，即委托人与代理人之间的利益冲突与信息不对称。因双方的信息不对称，委托人无法有效监督代理人;委托人所观察到的结果可能源于代理人的努力程度，也可能部分来自外生随机变量(自然状态)〔9〕，在自身努力无法被委托人很好地了解的情况下，代理人就丧失了付出最大努力的动机，从而导致代理人在行使委托人授予的资源决策权时可能会受到诱惑，把自己的利益置于委托人利益之上，损害委托人的利益，产生代理问题。由于存在代理问题，委托人必须建立一套有效的制衡机制(即契约)来规范、约束并激励代理的行为，减少代理问题，降低代理成本，提高代理效率，更好地满足自身利益。如果不能从根本上缓和双方的利益冲突和信息不对称问题，无论委托人设计出何种契约或机制，都难以有效地激励代理人为委托人的利益最大化而努力。

 

　　在财政支农问题上，若假定国务院为委托人，而国务院掌管财政支农资金的各部委即是代理人，在国务院与其下属各部委之间利益不一致，尤其是信息不对称的情况下，作为代理人的各部委并无太大的动机去妥善管理和使用所掌握的财政支农资金以使其发挥最佳效益，但有很大的动力去设租、甚至截留挪用、贪污挥霍，以谋取自身最大的效用。在信息不对称难以克服的场合，公务员可能会有见机捞取利益的倾向，且很难治理。因此，此次政府开展的整合财政支农资金试点必将只是调整财政支农资金的代理人，而未能消除代理人，只是代理人数量的减少和利益关系的调整，整合后，委托人

 

　　(国务院)与保留的少量代理人之间信息不对称问题依然存在，最终本次整合可能部分缓解老问题，但也可能因依旧低效率的代理人却管理着比过去更多的财政支农资金从而造成更大的浪费。

 

　　(二)基于财政支农与金融支农的联合反思

 

　　1.财政支农与金融支农的比较优势正好互补。财政支农能力低下主要是金融支农积极性不高的原因，但也是其结果;而金融支农积极性不高是财政支农能力低下的原因，但更主要的是其结果。“单干”式财政支农模式独木难支、管理困难且成本高昂，导致其效率低下;而实力雄厚的金融机构因成本收益不对称而缺乏支农积极性。

 

　　2自发性的财政支农与金融支农整合实践己经存在。在农业综合开发实践中，财政资金与金融资金是一种无意识的整合关系，但整合效果不理想。在目前农业综合开发投入中，财政资金在一定程度上发挥了撬动地方财政配套资金、银行贷款资金、自筹资金的杠杆功能，但由于农业综合开发中财政居于主导地位，金融处于从属位置，金融机构的合法权益得不到应有重视，从而金融机构参与农业综合开发的积极性不高，致使农业综合开发中财政杠杆功能发挥不理想。〔1〇〕

 

　　3需要选择科学的财政支农方式。目前，政府对部分农业生产和农业综合开发项目采取直接投资或有偿使用方式进行扶持的做法存在悖论:一方面，财政直接介入市场价值较好的农业项目，不符合公共财政的要求;另一方面，取得了较好的外部效应的，政府不投入又不符合公共财政要求。

 

　　三、财政支农与金融支农整合的客观必然性

 

　　在现行投融资体制下，因农业的弱质性，金融不宜按商业化模式“支农”，支农的作用难以发挥;若支农方式不当，政策性金融也难有效果。而整合财政、金融支农则是同时发挥财政、金融支农作用的关键。财政支农与金融支农政策的根本目标一致，但因二者执行主体不同，支农原则、方式各异，加上部门协作意识不强、政策沟通不够及“三农”问题本身的复杂性等，导致二者各自为政。财政、金融支农的“单干”局面，大大弱化了支农资金的政策功能和使用效率。因此，迫切需要对财政支农与金融支农进行整合。

 

　　(一)财政支农与金融支农整合的必要性1.财政支农与金融支农分则两伤、合则两利。

 

　　(1)财政很难克服自身的支农弱点，而金融亦难以改善其所处的外部支农环境，若二者分别独立运作，即便各自开展改革以试图解决自身的矛盾与问题，最终仍将导致二者均陷入支农困境的局面;(2)把财政与金融整合起来形成支农合力，二者扬长避短，发挥各自的支农比较优势，最终将带来提升两者支农绩效的合作共赢局面。

 

　　2.整合财政支农与金融支农，可以提高财政资金使用效率，放大支农资金总量，由金融机构操作支农资金可以有效解决财政支农渠道多、项目杂、投入散、管理乱等问题。

 

　　3.适当削减县级财政配套资金的数量以减轻县级财政压力，财政亦可能拿出更多资金投入农业科研，并带动更多的金融资本进入农业科研领域，以促进农业科技创新开发。4.当前“三农”发展受资金短缺的制约，这与当前的资金支农困境有很大关系。如果将财政支农与金融支农整合起来，并确立金融机构的核心地位，则将増强财政与金融两股支农力量。

 

　　(二)财政支农与金融支农整合的可行性

 

　　1.正在试点的整合财政支农资金的政策与实践表明，政府己认识到丨‘整合”相关支农资源的重要性，在认识上己形成共识。既然必须整合分散于政府各部门的财政支农资金，那么为何不能适时整合财政、金融两股支农力量?在支农前提下，整合财政支农与金融支农不仅是必要的，而且是可行的。

 

　　2.财政支农资金整合己经取得一定成效，但提高财政支农资金效率还需要金融支农政策的配套跟进，否则可能造成更大浪费或更低的使用效率。财政支农资金整合的成功须同时满足三项条件:一是整合后，财政支农资金的使用效率得以大幅提升;二是整合后，财政支农资金的规模急剧扩张，能基本满足“三农”发展对资金的需要;三是国家开展配套的行政机构改革，大幅精简涉农机构、人员，建立一支精干高效、务实负责、廉洁奉公的涉农公务员队伍。但这三个条件均难以满足，原因有三点：一是在现行行政管理体制下，部门间的利益关系盘根错节，整合就意味着利益关系的调整，这是改革的难点;二是在目前财政状况下，大幅増加支农财政投入不现实。改革以来，财政支农系数①在波动中以较快的速度从1978年的0.48上升至2005年的0.61，升幅达27.1%若从1984—2005年看，财政支农系数从0.26快速升至0.61，上升35%。这说明，改革以来，国家对‘三农”问题高度重视，近几年来政府在支农投入上保持了持续稳定増长态势，但在财力有限和财政支农效率低下的情况下，财政支农系数在中短期内难以达到1以上，且政府支农的缺陷主要不在于财政支农的规模而在于财政支农资金的使用效率。三是在社会稳定优先型发展战略之下，寄望于大幅精简涉农部门、人员以提升财政支农效率只能是一种美好愿望，难以成为解决现实问题的依托，即整合财政支农资金只是达到整合财政支农目标②的必要条件而非充分条件。因此突破财政支农小圈子，发挥财政支农资金的杜杆效应，“撬动”规模庞大的金融资金力量支农，从而放大整个资金支农实力，既可大幅提升财政支农能力，又可规避简单精简涉农部门、人员可能造成的负面社会效应。

 

　　3.农业综合开发实践为整合财政支农与金融支农提供了宝贵的经验与教训。总结近20年农业综合开发实践，其经验主要是中央财政支农资金初步发挥了“杠杆资金”功能，较好地吸引了地方财政资金的配套、项目建设单位自筹资金的配合和金融资金的跟进;其教训主要是在农业综合开发实践中，财政部门和综合开发部门操控主导，金融机构信贷投入的积极性没有充分发挥。如果在农业综合开发中发挥财政资金的先导作用、金融资金的主体作用，并确立金融机构的支农核心地位，开发绩效一定会更好。推而广之，在更大范围内将财政支农资金与金融支农资金予以整合，发挥各自的支农比较优势，将进一步提升整体支农绩效。

 

　　四、财政支农与金融支农整合的理论框架

 

　　(一)财政支农与金融支农整合的基本原则

 

　　1.立足创新，前瞻全局。政府要増强自身的学习能力，进一步解放思想、求实创新，扎实推进支农资金整合工程，在有利于扶持“三农”、建设新农村和小康社会的大前提下，着眼战略全局和前瞻性，勇于开拓，实现财政、金融支农双重困境的突破。

 

　　2试点先行，立法保障。由于“三农”问题的敏感性以及整合支农资金的宏观性、复杂性，应积极展开整合试点，在试点中积累经验、纠正偏误，尽快使整合方案更具操作性，并及时将经实践检验证明是可行的整合方案上升到更大范围内得以有效推广，同时，尽快出台《支农资金整合法》或类似法律。

 

　　3.整合财政支农资金与整合财政，金融支农两步走。首先应以整合财政支农资金为基础，为财政、金融支农整合做必要准备，整合财政支农与金融支农才是战略重点，是财政支农整合的必然趋势。在实践中，既坚持两步走的整合战略，又分清整合的优先顺序。

 

　　4.以财政支农资金为先导，以金融支农资金为主力。财政支农资金具有公益性，在满足社会、经济效益的前提下，率先进入需要资金支持的涉农领域或项目，引导商业性金融资金进入农村市场。但财政资金总是有限的，往往不足以支撑一个社会经济效益良好的较大项目，必须有商业性金融资金的配合才能把支农项目做起来。在整合财政支农资金与金融支农资金时，应以金融机构为主角、政府部门为配角，使金融机构在政府部门的配合、监督下放手开展支农项目的审查、资金发放和回收等日常管理工作;政府部门则做好项目初选，并与金融机构商定具体的支农项目、投资预算、财政扶持的额度与方式(补贴、担保或补偿)

 

　　(二)财政支农与金融支农整合的主要方式

 

　　1.财政支农与农民金融培训的整合。中国广大农村的金融难题是供求双方扭曲的结果，主要矛盾是农民的有效金融需求不足。因此，有必要对农民进行金融培训，提升他们的金融意识和利用金融资源的能力。由金融机构负责具体金融培训事宜，由财政投入培训专项资金予以扶持，并进行监督、检查、考核。

 

　　2财政支农与商业性金融支农的整合。以批发业务为比较优势的国有商业银行，在信息不对称性严重、交易费用高、风险大的农村市场开展业务，其比较优势难以发挥，若没有外力扶持，极易出现信贷风险増大、经营亏损的局面。若将公益性的财政支农资金与趋利性的商业金融资金整合起来，以财政资金为补贴资金、担保资金或补偿资金，诱导逐利性的金融资本支农，则既可提高财政支农资金的使用效率，又可増强商业性金融机构的盈利能力从而不断消化存量金融风险，还可有效増加对“三农”的资金投入，最终达成政府财政、商业性金融、“三农”发展的“三赢”局面。

 

　　3.财政支农与农信社改革、政策性金融支农的整合。政策性金融因资金短缺而无力支农，财政支农的效率不高，若将农信社改革目标调整为农村政策性金融，并辅以财政支农资金予以贴息、担保或补偿，则既可搞活农信社，又可増强政策金融的支农能力，还可提高财政支农效率。

 

　　4财政支农与农村増量金融支农的整合。将财政支农与农村金融増量整合起来，可以较小成本扶持农村金融増量的发展。将一部分财政支农资金用于支持新型农村金融机构的发展，并把一部分财政支农资金以奖励形式向新型农村金融机构注入，从而使更多的农村増量金融组织能顺利诞生并健康成长，以増强金融支农力量;同时也提高财政支农资金的利用效率。

 

　　(三)整合财政支农与金融支农的配套机制

 

　　1.财政政策与货币政策的协调配合。有效整合财政支农与金融支农离不开财政政策与货币政策的配套实施，因为要充分调动金融机构(尤其是商业性金融机构)的支农积极性，必须同时发挥财政政策与货币政策的杠杆功效，并注重二者的有机配合。其主要包括三个方面：(1)利用财政政策诱导趋利性商业金融支农，即通过税收优惠政策吸引商业性金融加大对“三农”的投入。对支农金融机构实施减免税优惠相当于给予其农贷风险补偿，具有很大的乘数效应;国家应明确县域内金融机构享受税收优惠政策要与其支农贷款挂钩，对其支农贷款业务实行长期免征营业税和所得税的优惠政策。(2)使用货币政策促进、诱导或劝说商业性金融积极支农，央行动用法定存款准备金率、支农再贷款利率与额度、窗口指导等货币政策工具推动商业性金融机构加大支农信贷投放力度。(3)央行与财政部共同开展财政支农与金融支农的具体整合工作，由央行动态测算不同时期农村金融市场的公允利率水平，并合理确定支农贷款的利率，二者的差额由财政部门予以补贴或补偿。

 

　　2.相关涉农机构改革的整体推进。以整体观推进农村各项改革，使相关改革互相搭配、衔接成一个有机体系。具体应做到：(1)立足于増强金融支农能力来定位邮政储蓄改革，使其成为农信社等现有农村金融机构的合作者与良性竞争者，将新生的邮储银行定位于农村批发银行，将其吸存的资金批发给农村其他金融机构，以实现农村资金回流和城市资金反哺农村。对于很好地履行批发银行职能的邮储银行，财政应给予其税收减免优惠，央行应适当降低其法定准备金率;银监会也应适当降低对其资产负债比例管理和风险管理的监管要求。(2)着眼于増强金融支农意愿积极发展农村保险、担保机构。应把有效调动金融机构的支农积极性作为发展农村保险、担保机构的出发点和归宿，在此前提下开展不拘一格的农村保险、担保制度创新。农村保险机构和担保机构应是金融支农的安全网，通过直接注资、税收优惠、财政贴补等方式大力扶持农村保险机构与担保机构发展，増强保险机构的盈利能力和担保机构的担保能力。(3)农信社改革亟待重新定位。1996年以来的农信社改革其实基本是循着商业化路径进行的，国家一方面强调农信社应“恢复”①合作性，另一方面又要求其实现商业可持续(即商业化)二者之间明显存在着矛盾，这是农信社改革难、支农能力无法实质性提升的制度内因。应因地制宜地将农信社改造为农发行的基层机构(大多数农村地区)或农村商业银行(少数经济发达的农村地区)为鼓励农信社及其改制形式积极支农并増强其支农能力，通过税收减免、农贷贴息、补偿等措施对其给予持续、有力的扶持，央行应运用法定存款准备率、支农再贷款利率和额度等方式对其予以促进和引导，银监会也应对其适当放松监管并増进服务。(4)充分发挥农业银行等各类商业性金融机构的支农功能，避免行政强制，主要靠宣传推动和利益诱导。农行等金融机构向农村市场复归离不开财政的大力扶持，财政应运用税收优惠、农贷利息贴补、农贷本金弥补等手段切实増强对农行等商业性金融支农的牵引力。

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