对我国中央银行独立性的现状浅析及政策建议

摘　要：2008 年以来的全球性金融危机，关于金融监管以及中央银行在应对危机中的作用问题再次引起了学术界的关注。然而对这些问题的思考，必然会涉及到对中央银行独立性问题的研究。本文由中央银行的概念，结合中央银行保持充分独立性的意义，从目标、经济、政治独立性三个方面评价了我国中央银行的独立性，最后对该问题提出了政策性建议。

关键词：中央银行；独立性的现状浅析；政策建议

　　在现代经济中，中央银行是一种非常独特的政府性金融机构，承担着国家宏观经济调控、调节货币流通和信用活动以及维护全社会金融稳定等任务。更是以政府的银行，发行的银行，银行的银行的特殊身份在经济的发展中起着重要的作用。但是要使这种作用更好的发挥和体现，其独立性必不可少，因为这直接影响到中央银行职能的发挥。处于2008年美国次贷危机的大背景下，我国的金融业监管在维护金融安全和金融稳定也面临着巨大的挑战，而这种挑战对充当金融体系最后稳定器的中央银行尤为突出。因此，对我国中央银行独立性的研究，，对系统分析我国中央银行的独立化进程和制度改革成果，发现我国央行独立性目前存在的问题有重要意义。
　　一． 中央银行独立性的概念及意义
　　（一） 中央银行独立性概念
　　中央银行的独立性，理论界有不同的看法。弗里德曼（1962）给出的中央银行独立性的含义是：中央银行应该是与立法、行政、司法部门同等的一个独立的政府部门，而且它的行动受制于司法部门的解释。诺德豪斯和林德贝克（1976）提出，中央银行独立性实际上是避免货币政策被政治派别的支持者所左右，而交由一个组织来管理。库克曼（1992）认为，中央银行独立性就是一种承诺将货币政策的主要目标至于价格稳定方面的行为。归纳起来，中央银行的独立性是指作为货币行政管理当局的中央银行在制定和执行货币政策过程中相对独立于国家权力、立法、司法和政府。中央银行独立性实质是相对独立性。
　　（二） 中央银行保持独立性的意义
　　1、 中央银行与政府有不同的经济目标、利益驱动和制约机制；
　　2、 避免货币政策收到一国政治周期的影响；
　　3、 避免财政赤字货币化。
　　二． 我国中央银行独立性现状浅析
    1984 年我国中央银行与专业银行职能的完全分离标志着我国央行独立性的建立。此后国务院围绕建立起其领导下的独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系进行了一系列的改革。1995 年3 月颁布《中华人民共和国中国人民银行法》，从法律上确立了我国央行的独立性；1997 年《货币政策委员会》条例的颁布使得中国人民银行的制定和实施有了专门的机构；1998 年底按经济区划分调整分支机构淡化了地方政府对中央实施货币政策的干预；2003 年，中国银监会成立接过了中央银行金融监管的职能，央行可以专注于货币政策的制定和实施。一系列的改革在一定程度上使得我国中央银行独立性增强。但是目前我国中央银行独立性仍然存在一些问题。
　　（一）目标独立性
　　我国当前的货币政策目标为保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长。其中经济增长是最终目标。在金融危机背景下，保增长这个目标又被放到更高的高度。然而稳定币值只是促进经济增长的一种手段。稳定币值和促进经济增长这两个政策目标是不协调的。
　　（二）经济独立性
　　现阶段我国有存款准备金制度、再贴现业务和公开市场操作这三项货币政策工具，然而中央银行相对于国务院而言，只享有一般货币政策事项的决策权，对于年度货币供应量、利率、汇率等重大货币政策事项只有制定和执行权，最终决策权却在国务院手中，所以工具的运用打了折扣。虽然法律规定，中国人民银行不得对财政透支，不得直接认购、包销国债和
其他政府债券，政府当然也不能接受融资。但是中国人民银行每年的贷款有相当部分投向本应由财政支出负担的项日，如对国有企业亏损的补贴，建设公共基础设施。这样的赤字货币化使得货币政策服务于政策，中央银行缺乏对货币政策的实际控制权。
　　（三）政治独立性
　　中国人民银行的行长是根据国务院总理的提名，由全国人民代表大会决定，由中华人民共和国主席任免的。央行的最高领导的人事是由政府确定的。1997年正式成立的中国人民银行货币政策委员会的成员在一定程度上都可以说是政府官员，其作出的政策决议体现多的是政府的意愿，而且这个委员会仅是一个决策咨询议事机构，而有实际决策权属于政府。这使中国人民银行在人事上产生两方面的弊端，即高度的行政依附性和欠缺广泛的代表性。
　　三． 加强我国中央银行独立性的政策建议
　　（一）短期政策建议
　　加强中央银行的独立性已经成为理论界的一种共识，由于我国政治、经济、法律和文化环境的特殊性，我国中央银行相对于政府将保持相当长时间的相对独立性。但是为了长远实现央行独立性短期可以从以下方面努力。
　　1. 开展中央银行经济独立性配套制度的建设。（1）建立存款保险制度，加强金融监管及风险控制。存款保险制度采取强制保险的方式加强了对银行机构的风险控制也完善银行业的退出机制。通过市场竞争实现金融机构的优胜劣汰，减少货币政策传导中的扭曲和弱化，减轻央行为履行维护金融稳定职能的负担，从而形成货币政策充分发挥其有效性的环境基础。（2）建立信息公开制度，提高货币政策的透明度。我国对外公布金融统计数据不够完整和及时，缺少对未来经济金融运行情况的预测分析。由于政策披露的需求没有得到满足，公众对央行政策缺乏信任，这不利于我国货币政策效果的提高，因此，中国人民银行应该及时公布货币政策的制定、实施以及最终效果的有关信息。通过外部力量来监督中国人民银行政府在制定和执行货币政策时的权限，最大程度地限制政府干预。（3）大力发展公开市场业务。我国的公开市场操作工具主要是外汇国债和少量的央行票据，相比发达国家种类不够丰富。在控制风险的前提下，中央银行可以增加公开市场操作工具的种类、范围和操作频率。公开市场操作的信息披露及操作后的分析报告都有待加强。这些都便于央行及时调控基础货币和市场利率，提高货币政策的操作效果。
　　2. 努力提高我国中央银行经济独立性，避免货币赤字化。我们要进一步完善和规范市场体制，建立健全社会信用制度，使政府逐步从微观经济领域退出。此外我国政府应提高自身财力，不借 助货币政策来完成财政目标，这样中央银行就能根据实际专心制定和执行货币政策。
　　（二）长期政策建议
　　以下提出的加强我国中央银行独立性的建议都是基于央行独立所需的环境和条件较成熟的基础之上。短期的政策建议得到贯彻实施，长期的政策建议才有实践的可能。金融体制的改革应该遵循一个循序渐进的过程。
　　1. 进一步提高政治独立性。（1）提高货币政策委员会的地位。现在将我国中央银行改为隶属人大，直接向人大负责是不可行的。但我们可以在健全了货币委员会之后提高它的地位，实现货币政策委员会成为中国人民银行的最高权力机构。为保证货币政策决策的公平公正，其成员应包括社会阶层、行业、部门、所有制和地区的代表。政府只需通过对照货币政策目标与经济运行实绩的差距来监督货币政策委员会绩效，而不要直接干预货币政策的制定和实施。（2）深化中央银行分支机构的改革。以省为单位划分的大区行及全国统一的货币政策不
能适应我国各特色经济圈的实际发展情况。中央银行可以赋予其分支机构更大的货币操作空间，便于他们针对自己所管辖区域的经济发展差异制定不同的货币政策，发挥区域性金融政策中心提高货币政策灵活有效性的作用。各分支机构对从事金融调查统计工作的人员的经
济理论素质要严格要求，为货币政策委员会及上级央行提供真实可靠的制定货币政策的资料。
　　2. 调整我国货币政策目标体系。（1）以稳定币值为最终目标。通过美国中央银行货币政策实施单一目标制，坚持维护美元的稳定，为美国经济发展营造了一个稳定的金融环境的成功实践也可以证明把稳定币值作为我国央行货币政策目标的可行性。稳定币值的单一目标有助于政府重视经济结构的调整，能更好的扩大有效需求来刺激经济的增长，同时也增加了货币政策的灵活性。（2）利率为中介目标。在金融管制放松、金融创新蓬勃发展的背景下，我国的货币政策中介目标货币供应量控制难度加大，其与经济活动之间的紧密性也不稳定。利率本是替代货币供应量的一个较好的选择，但是这要在我国利率市场化实现之后才有可能。我国可以加快企业改革，推进货币和资本市场发展，为推进利率市场化改革创造良好的条件，到时选择利率作为名义锚就有希望了。
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