国库集中支付改革中的财政监督问题探讨

摘　要：在国库集中支付制度下，资金收付方式日渐规范，收付效率明显提高，财政监督作用明显加强。但是，由于缺乏完善的财政监督制约机制，在资金收付过程中，违规操作时有发生，财政监督职能落实不到位及监督效率低下的现象频频发生，因此，解决好财政监督问题是深化国库集中支付改革的关键。

关键词： 国库集中支付，财政监督，财政资金
　　国库集中支付是指通过在商业银行统一开户以便财政部门直接监控各单位预算资金的使用情况。在这种监管制度下，国库集中支付制度彻底破除了单位分散开户、财政分散拨款的管理漏洞，在一定程度上改变了财政资金使用情况不明晰、预算控制弱化、资金挤占或被挪用的现状。但是，国库集中支付制度在实施过程中，财政监督作用能对这些不规范现象起到一定的抑制作用，不过由于缺乏完善的监督机制导致财政监督的效果不是很明显，财政监督的职能有时难以落实到位，监督效率难以达到预期目标。基于此，笔者认为要解决国库集中支付改革中的财政监督问题，必须要建立健全的财政监督机制，保证财政资金高效安全的使用，严防财政资金的浪费和流失。
一、国库集中支付中财政监督存在的问题
　　国库集中制度推行的首要目的之一就是要求充分发挥财政监督的职能作用，在财政监督工作质量提升的过程中，保障财政资金按预期目标使用，杜绝资金以各种不合理、不合规理由所占用或挪用。但是，从目前财政监督工作的实际开展情况来看，国库集中支付制度下的财政监督工作仍然存在诸如监督不力、监督力量薄弱等现象，这必然使财政监督的作用无法充分发挥。财政监督职能发挥不稳定的主要表现集中在以下几个方面：
1、财政监督工作层次性还有待完善
　　尽管国库集中支付制度已在我国普遍推广实施，但是受到传统计划经济制度下财政监督工作的影响，目前许多地方财政部门对财政资金的监督工作仍集中在财务收支这个问题上，对资金的预算编制、执行以及考核，预算外资金的使用、国有资产的运营监管以及税收征管等问题并没有连贯和全面的监督检查制约机制，这直接表现在国库集中支付制度下财政监督职能无法有效发挥，财政监督工作整体上的层次性不够。
2、财政监督方式与手段有待提高
　　当前国库集中支付制度下的财政监督工作仍然以检查为主，在实际监督工作中仍以查处违法违规行为和增加财政收入作为最主要的工作目标。财政监督工作对改进管理方式、提高经济效益的重视程度远远不够，尤其是对财政资金使用情况的事前监督、事中监督和事后监督的有机结合缺乏深入细致的研究。这大大降低了财政监督工作的效率，难以保障对财政资金运行过程实施全面有效的监控，财政监管部门也难以及时发现问题和偏差。
3、财政监督与其他经济监督的配合效果不明显
　　在国库集中支付制度下，财政监督部门应积极和其他部门做好配合，对财政资金的筹集和使用尽可能地实施共同监督。这里所指的其他部门包括政府审计部门、人大监督机构以及社会中介监督机构。事实上国库集中支付制度下，财政资金的使用情况往往是财政部门一方进行常态监督，其他监督部门仅仅在特定时候实施监督程序，两者之间监督工作的配合程度较低。从实际情况来看，财政监督与其他经济监督的低配合度一方面造成了监督工作的重复执行，另一方面也造成了不必要的监督成本。比如，国有企业的财务报表需要分别经过以下几个部门的审计监督：财政部门负责的专办抽查、审计署派出机构的审计、主管部门的决算审计以及会计师事务所的社会审计，这些重复监督检查给企业的经营管理带来众多负担，同时也增加了监督成本。
二、国库集中支付改革中强化财政监督的前提条件
　　如何改变国库集中支付改革中财政监督职能缺位或监督效率低下的问题，根据国库集中支付改革的需要，笔者认为，在国库集中支付改革的大环境下，实现财政资金的有效监管首先必须以财政收支的集中化管理、支出决策者与支出办理者绝对分离作为实现有效财政监督的必要前提。
1、实现财政收支的集中化管理
　　实现财政支出的集中化管理，使国库机构同时实现对国库单一账户和支出部门分账户的管理与动作成为可能。在这种体制模式中，只有当公共资金实际支出给商品供应商和劳务提供者后，才通过国库将资金从单一账户中支付出去，这有利于政府财政部门对资金的流量和流向进行及时监控，有利于政府部门加强对预算单位的财务和资金进行管理，有利于提高财政资金使用效率，有利于减少资金浪费。
2、支出决策者与支出办理者绝对分离
　　国库集中支付制度，应该建立在支出决策和支出实际办理者绝对分离这一原则基础之上的。为确保这一原则的实施，各级政府支出部门和机构具有支出管理的决策权，但不能在银行开立自己的账户和直接签发支票，只有国库才能签发支票，办理支出。从目前各地方政府实施国库集中支付的情况看，实行授权支付后，凭借零余额账户或备用金账户，预算单位在预算范围内可自行做出购买商品与劳务的决策，办理预算资金的支付，核算中心对票据审核仅仅是经费开支后的事后审核，缺乏意义，监管力度不大。
三、国库集中支付改革中强化财政监督的措施
　　国库改革的深化得益于各项配套措施的完善，国库改革中强化财政监督职能更是离不开相关配套措施的建立。
1、领导重视，部门配合
　　国库集中支付改革，涉及面广，触动利益分配格局，既需要各行政事业单位的理解、支持、配合，又要有政府强有力的领导支持；既需要财政部门的统一规划运作，又要有各行政事业单位的整体联动；既需要财政预算总体方案，又要有内部职能科室的分工协作。
2、转变会计核算中心职能
　　在国库集中支付制度下，会计核算中心需从核算型向管理型转变，要着重于预算执行信息的反馈和控制，将对预算资金支付的事前、事中控制作为主要工作。要达到强化财政监管，提高资金使用效率的目的，必须转变会计核算中心的机构定位，要将核算中心从公益服务类逐步向监督管理类事业单位转变。其次，要转变核算中心工作人员的工作思路。以往中心会计人员在收到单位支付申请后，主要审核单位经济事项的合理性、合法性，对经济事项事前是否可以列支的支配权不大。实行转变后，中心工作人员在审核经济事项中主要确定是否符合有关规定、占用何指标、列支何科目，才可以通知银行付款，要 以预算执行为主要职责，以审核、控制、分析为主要工作，实现会计工作职能的转变。
3、建立资会支付动态监控系统
　　构建国库集中支付监督制约机制的总体要求是：紧紧围绕财政国库管理制度改革，建立以财政资会收付实时监测为中心，以现代信息网络技术为支撑，以国库集中支付系统和动念监测系统为手段、以内控管理和外部监管制度为基础，综合运用多种监管方式、强化财政事前事中监管的现代财政资金支付监督管理模式。
　　在科学技术高速发展的今天，财政监督必须依托现代科技手段，建立全方位、高效率的电子信息网络，实现财政监督机构与财政业务部门、国库、银行等单位的联网，全面追踪监测财经活动，提高财政监督的效率。为防范支付风险，强化资会支付监督，须利用现代信息网络技术手段建立国库动念监控系统，作为国库集中支付监管机制的技术支撑。
4、建立健全财政外部监督管理制度。
　　在实现资金支付动态监控的同时，各级地方政府会计核算中心要借助于其他部门共同的监管来进一步强化国库集中支付过程中的财政监督职能，如有人大、财政部门、政府主管部门、审计、国库、代理银行等各个方面的监督。采取有效措施加强政府经济监督部门间的协作，逐步建立完善的财政监督机构体系。特别是财政职能部门与核算中心预算执行信息的沟通、传递，实现信息共享，提高监管效率。它们既明确分工、各有侧重，又互相配合、形成合力，还互相制约、互相监督。

参考文献：
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