我国矿产资源税费制度研究及政策建设

摘　要：如何完善的矿产资源税费制度是我们当今面临的问题之一。文章对矿产资源税费制度的演化过程进行探讨，并分析了矿产资源税费制度中存在的问题和完善矿产资源税费制度的相关对策。

关键词：矿产资源；税费制度
一、我国矿产资源税费制度的演化过程
1、第一阶段: 1982～1986 年，矿产资源有偿使用制度的萌芽与探索阶段，资源税、费并存的局面开始形成。
　　建国以来，在计划经济体制下，我国实行了长达三十多年的资源“无偿开采制度”。1982 年1 月，国务院发布《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》规定: “参与合作开采海洋石油资源的中国企业、外国企业，都应当依法纳税，缴纳矿区使用费”。这可以看作是有偿开采的萌芽，是我国矿产资源财产权利制度向国际惯例靠近的起步。1984 年10 月，国务院发布了《中华人民共和国资源税条例》，并决定先对开采石油、天然气和煤炭企业开征资源税。采用超率累进税率计征，征收基数是销售利润率超过12 %的利润部分。1984 年资源税制度的建立，仅仅是政府调节矿山企业的级差收益，目的是公平企业的税赋。虽然对一些矿山企业来说，国有矿产资源仍然是无偿开采，但矿产资源税费领域的资源税、矿区使用费这种“税费并存”的格局开始形成。
2、第二阶段: 1986～1996 年，矿产资源有偿使用制度的确立与全面实施，资源税费的制度框架形成。
　　1986 年全国人大常委会审议通过了《矿产资源法》并于1986 年10 月1 日生效。该法第五条规定: “开采矿产资源必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”。第二十五条规定: “矿床勘探报告及其它有价值的勘查资源实行有偿使用”。《矿产资源法》实施，确立了矿产资源有偿开采制度，矿产资源无偿开采的历史在制度上宣告结束。1994 年实施了新的资源税条例。征税范围包括原油、天然气、煤炭、黑色金属原矿、有色金属原矿、其他非金属原矿和盐。第二代资源税扩大了征税范围，实行从量征收，按照“普遍征收，级差调节”的原则，为每一个课税矿区规定了适用税率。1994 年4 月1 日，国务院发布实施《矿产资源补偿费征收管理规定》，确立了矿产资源补偿费征收管理制度，以维护国家作为矿产资源所有人的财产权益。各地方积极开展有偿开采的试点，由于有偿开采的具体实现形式还不够完备，人们对资源补偿费意义、作用并不十分清楚，认识也不一致，并且当时矿山企业经营困难以及征收资源补偿费的外部经济环境较差等原因，矿产资源的有偿开采制度并没有完全实行。但是，各地征收资源补偿费的实践，使矿山企业增强了矿产资源国家所有、有偿开采的观念，同时也为制定全国统一的征收办法积累了经验，奠定了基础。
3、第三个阶段: 1996 年至今，矿业权市场取得重大发展，矿产资源税费制度日趋完善。
　　有偿使用的制度建设取得重大进展。矿业权的配置由行政无偿授予为主，发展为以招标、拍卖、挂牌等竞争方式为主，矿业权市场正在形成。推进矿产资源税费制度的改革正在进行。矿产品价格高位运行，由于从量计税、税费率偏低等原因，使得税费政策调控无力。《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》、《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》、《国务院关于加强地质工作决定》等文件，都对现行的税费政策提出了改革的要求，完善资源税、矿产资源补偿费、矿业权使用费政策。
二、我国矿产资源税费制度中存在的问题
1、 矿产资源税费之间关系不清，征收依据模糊
　　我国宪法和矿产资源法明确规定矿产资源属国家所有，国家作为矿产资源的所有者，对资源的开发者征收税费是必要的，这样有利于增加财政收入，调节资源级差收入，促进企业合理开发和利用矿产资源。但我国矿产资源有偿使用制度是逐步建立的，目前已经演变到资源税是为了调节资源级差收入并体现矿产资源有偿使用而征收，矿产资源补偿费是为了维护国家对矿产资源所有权的经济权益而征收，矿业权价款从征收实践来看也是体现部分矿产资源国家所有权的，这样，从征收目的来看，几项税费出现了重复。
2、资源税制度本身存在缺陷
　　资源税当初是考虑到矿产资源的自然禀赋不同、开采难易程度不同，进而获利情况不同，为了调节这种级差收益而对矿产资源征收的。但是目前资源税已经变成为了调节级差收入并体现国有资源有偿使用而征收，是以销售量或自产自用量为税基从量定额征收的，因此资源税不管是在征收范围、计税依据、单位税额还是收入归属上都存在问题。过窄的资源税征收范围不仅导致资源破坏现象十分严重，不利于整个经济的可持续发展，而且与税收调节经济，营造公平的市场经济环境功能相悖; 资源税现行的从量计征的计税依据与资源储量、开采回采率、资源价格等指标不相关，容易使企业在资源开采过程中 采富弃贫，造成大量资源积压和浪费，降低资源的回采率; 现行资源税的单位税额只反映了资源的级差收益，不因资源市场价格的变化而调整，与市场机制的要求相背离，也间接导致了自然资源的盲目与过度开采，很难促进资源的合理利用;在资源税收入的归属上，虽然规定近海石油资源税归中央政府，其它资源税中央与地方五五分成，但实际上目前在很大程度上资源税成了各级地方政府收费的平台，并被当作了地方财政的一般收入。这不仅不能体现国家所有，更重要的是中央失去了通过税收调节地方经济发展的手段。
三、完善我国矿产资源税费制度的建议
1、取消矿产资源补偿费，构建以矿业权价款和资源税为主体的矿产资源税费制度
　　随着矿业权市场的建立与逐步完善。矿业权价款收入被用于矿产资源勘查、保护和管理，矿产资源补偿费在用途上与矿业权价款出现了重复。目前矿业权价款已包括原国家出资、非国家出资以及矿产资源价值，部分实现了矿产资源的国家所有权，考虑到制度成本，建议国家取消矿产资源补偿费。矿业权价款只是在矿业权取得的过程中部分实现了国家的矿产资源所有者权益，另一部分国家的矿产资源所有者权益要在矿产资源开采过程中由资源税来实现，因此，以矿业权价款和资源税为主体构成我国的矿产资源税费制度，可较全面地维护国家的资源所有者权益。鉴于矿业权价款将通过招标挂牌拍卖的方式实现，建议国家对矿业权价款和资源税的征收依据重新界定，对矿业权价款进行评估时要考虑矿业的高风险性和由于资源禀 赋而产生的级差，而把资源税从级差调节中解放出来，体现国家对矿产资源的所有权并解决开采资源造成的环境问题。
2、进一步完善资源税制度
　　首先，为促进自然资源的合理开发与利用，实现代际公平的可持续发展，应扩大资源税的征收范围。除了已纳入征税范围的7类矿产品外，还应对水、森林、草场、滩涂、海洋等资源的开发使用者征税。其次，将资源税的计税依据由按销售量或自用量计征改为按生产数量计征，明确国家所有权性质的税制设计。对于不可再生资源而言，只要有资源的开采，无论企业是否从中获利，资源都受到了破坏。因此，应当使资源开采企业或个人为其开采的所有资源而不仅仅是已获利的被开采资源付出代价，这样可使资源开采者从自身利益出发，充分考虑市场需求，合理确定资源开采量，杜绝资源浪费现象，从而达到保护和节约资源的目的。
3、新的资源税的单位税额(税率)设计要考虑多种因素
　　应在资源税单位税额体现优质资源高税、劣质资源低税的基础上，将税率与资源开采回采率、资源开采产生的负外部性挂钩，资源开采率越低，资源开采产生的负外部性越大，资源税税率应越高; 同时，设计资源税税率要考虑资源的稀缺度，资源的稀缺度越大，政府对该种资源的限制程度就越强，资源税税率也应相应提高；此外，还应该根据我国税制与我国企业的实际情况，综合考虑资源税税率。
四、结语
　　综上所述，文章首先探讨了矿产资源税费制度的相关内容，接着分析矿产资源税费制度中存在的问题。在现实生活中，相信随着我国市场经济的发展和市场经济制度的健全，随着法律监督能力不断增强，矿产资源税费制度会越来越完善。

参考文献：
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