地方政府性负债审计浅析

摘　要：目前，各地方政府的高速经济发展绝大部分是建立在高负债的基础上。2010年审计署在对地方性债务的审计调查过程中发现地方政府债务存在时间长、规模大的特点，蕴含潜在的财政风险。加强地方政府债务审计，已成为2011年国家审计的重点任务。

关键词：地方政府，负债审计，资金
　　2010年政府审计报告中指出，截至2009年度，全国18个省、16个市和36个县本级的政府性债务余额合计高达2.79万亿元。地方性政府债务由于形成时间长、总体规模大，其债务管理还不够严格和规范，甚至存在一定的违法违规问题，这有可能给地方经济发展带来一定的损害，尤其给财政安全带来一定的风险。基于此，笔者认为有必要对地方政府性债务进行全面摸底审计，反映问题，分析风险，为政府决策提供有价值的意见和建议。
一、 地方性政府负债审计的主要对象
　　地方性政府债务审计，顾名思义，其审计对象就是地方政府为了城市建设而举借的各类债务，主要是针对地方政府负有偿还责任的债务，同时，为全面摸清地方政府可能承担的债务风险情况，审计也要对地方政府担保债务、其他相关债务进行审计。关于该三类债务的具体定义，有关部门已经有了明确的规定，笔者在此不再赘述。
二、 地方政府负债审计的主要作用
　　地方政府债务问题关系到国家的经济安全和社会稳定，审计作为国家经济社会的免疫系统，在防范地方政府债务风险、保证经济可持续性发展方面必须发挥其应有的作用。笔者认为地方政府负债审计的作用主要体现在以下三个方面：
1、有利于建立地方政府债务风险的预警机制
　　就地方政府债务而言，审计发挥的首要作用就是防范预警地方政府债务风险。目前，我国地方政府债务统一管理机制尚未形成，多头举债分散管理的局面导致地方政府无法对债务进行统筹规划，同时也加大了债务规模的统计难度，地方政府难以准确掌握债务的总体情况并及时预警债务风险。通过进行地方政府债务审计，可以获取较为全面而且真实的数据，彻底摸清地方政府债务的总体规模、债务结构、举债方式、资金投向等情况，并在此基础上，对地方政府偿债能力进行分析，客观评估偿债风险，及早地提出风险预警，以增强政府举债的可行性和安全性。
2、有利于强化地方政府举债项目的规划，提高财政资金的使用效率
　　地方性政府债务审计有利于强化地方政府举债项目的规划管理，有利于从源头上遏制目前存在的盲目举债上项目的现象，提高地方政府举债决策的科学性，有效降低债务的风险。从目前的情况来看，政府对项目的投资范围界定不明确，举债项目库制度不完善，财政部门对政府举债项目缺乏规划和有效监督等问题比较突出。而有效的地方政府债务审计能确定政府投资范围是否合理，从而强化财政部门对政府举债项目的监管，揭示和反映举债项目的运行风险，提高财政资金的使用效益。
3、加强地方政府负债审计是预防和遏制腐败行为的有效途径
　　少数地方政府官员为了在有限的任期内表现“政绩”，获取政治资本，不惜较高的代价大规模融资举债，大搞“形象工程”和“政绩工程”，在社会上造成了恶劣的影响。地方政府举债行为中，较少考虑成本效益或者财政风险因素，造成了严重的损失浪费，成为腐败和违规现象高发的温床。因此，审计机关按照法定职责、权限和程序，敢于碰硬，敢于揭露问题，提出高质量、高水平、科学合理的建设性意见，有利于预防和遏制政府负债中腐败的滋生。
三、 加强地方政府负债审计的几点建议
　　当前，地方政府债务风险防范问题已经引起了社会各方面的广泛关注，地方政府负债审计也作为今年各级审计机关审计工作的重中之重。在审计过程中，笔者认为应重点关注以下几个方面：
1、地方政府性负债应予以全面清查，从而突出审计重点
　　通过走访发改委、人民银行、银监局等部门以了解近年来当地政府实施的重大项目、投资金额及其实施主体，确保心中有数；在抓重点债务主体的同时，组织政府部门和单位自行申报，即使从未举借债务的部门和单位也要进行“零申报”，确保不遗漏；在审计过程中应做到“见人、见物、见账”，对每一笔债务记录都要进行认真审核，并与账面金额进行核对，确保真实、完整。
2、结合经济发展状况，加强地方政府负债风险分析
　　在审计过程中，要结合所审计地区的经济发展状况，包括可用财力、城市建设规模等，详细分析当地政府的债务率、偿债率、逾期债务率和借新换旧偿债率等各项指标，特别是加强对交通运输、市政建设、高校、融资平台公司等重点行业和单位的债务情况和偿债风险的分析，以得出当地政府的债务是否在可控范围之内，有无过度超前投资建设的结论。但以上分析，笔者认为应放在当地政府通过举债融资，以支持经济社会发展、改善民生、应对亚洲和国际金融危机冲击以及在夯实当地经济社会发展基础的背景下进行分析，只有这样才能得出客观的结论。
3、融入经济责任审计，制约地方政府行政权力
　　在对地方政府债务进行审计时，应该摸清领导干部任期内债务规模，正确分析债务形成的原因，看领导干部是否负有领导责任；对于重大经济决策事项形成的债务，领导干部负有直接责任，要作为重点审计对象；严厉查处违规举债、违规担保、截留挪用债务资金等问题，明确责任主体，依法追究相关责任人。通过审计监督，制约地方政府的行政权力，严格控制地方政府领导干部非理性的举债行为，同时促进地方政府领导干部高度重视债务风险，规范政府债务管理。
4、建立地方政府债务信息披露机制
　　建立有效的政府债务信息披露机制，需要改革目前的政府会计体系，采用一定程度的权责发生制基础，正确计量政府资产和负债状况，建立政府财务报告制度，定期、规范地披露政府财务状况，并经过审计机关和立法机关审议批准。这也是地方政府改善治理、加强透明度和履行受托责任的重要内容。
参考文献：
1． 王立夫，《地方政府债务应当纳入审计监督范围》，审计与理财，2010.05
2． 李顺明、杨清源、蒋晓霞等，《加强地方政府债务管理的几点建议》，中国财政，2010.09
3． 马金华，《当前地方政府债务监管存在的问题及对策》，财政监督，2010.09 本文链接：http://www.qk112.com/lwfw/jingjilunwen/caizhengjinrong/255152.html