关于地方政府债务问题的思考

摘　要：本文从地方政府债务的现状入手，归纳总结了地方政府债务的成因与潜在风险。针对地方政府债务问题的现状与形成原因，结合所学知识，提出了旨在化解危机的建议。

关键词：地方政府债务 债务风险
　　2010年1月19日，在国务院第四次全体会议上，国务院总理温家宝把“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面重点抓好的工作之一，这说明地方财政问题已经引起了中央政府的关注。
　　一、地方政府债务问题的现状
　　首先，缺乏统一的统计口径。目前我国地方债务组成复杂，缺乏统一的统计口径，难以获得全面、真实的数据。其次，债务规模较大。据统计，截至2009年末，地方政府债务规模将接近11万亿元，相当于2009年地方本级财政收入的3倍。最后，债务增长迅速。近年来地方债务数字迅速攀升，从下面数据可见。2007年末地方政府债4万亿元，2009 年末地方政府债务规模将接近11万亿元。
　　二、地方政府债务问题的成因
　　（一）分税制改革后地方政府提供公共品压力增大。一级政府，一级事权，一级财政，1994 年分税制改革提高了中央财政收入在整个财政收入体系中的比重，主要的稳定的税种大多划归中央，地方分到的税种多数征管难度大，收入不稳定，增长缓慢。而地方政府承担的教育、经济等职能不断加大，我国地方政府实际上是财权小事权大。随着经济的发展，地方政府需要提供更多的公共产品和公共服务，可财力难以匹配，有限的财政资金不足以支撑经济社会快速发展所需要的公共基础设施和公共服务，迫使政府举债，从而提供高质量的公共服务。
　　（二）金融市场环境和银行制度为政府债务规模不断扩大创造了条件。银行短期信贷安全性的要求，使银行偏好于政府项目或者政府担保的项目进行贷款。根据一般的银行贷款安全性原则，银行向政府或由政府提供担保的项目贷款的安全性显然远远高于一般的企业。在政府急需发展建设资金的情况下，通过银行信贷融资变得为容易，这也推动了政府债务规模不断扩大。
　　（三）地方政府的风险意识差。地方政府缺乏债务风险意识，几乎没有科学合理的风险测算体系，举债行为过于草率。
　　三、地方政府债务问题的风险
　　（一）加剧地方财政困难
　　对于政府新增收入，地方政府一方面要执行财政支出政策，另一方面要偿还债务。若为了保证正常支出和债务偿还同步进行，面对巨大的财务压力，地方政府只能再次举借新债，形成恶性循环；若不借新债，地方政府对基础设施、教育、科技等地方公共产品的巨大投入将难以为继，从而经济发展的外部环境难以改善，延缓了地方经济发展，也会制约了地方财政收入的增长，加剧财政困难。可见，地方政府陷入了两难境地。
　　（二）扰乱银行业发展
　　银行在提供贷款时，往往较看重政府信用，而地方财政财政收入受到宏观经济变等多重因素影响。一旦商业银行贷款出现风险，整个银行业甚至金融业将不可避免的受到极大影响。
　　（三）破坏政府公信力
　　由于政府是公共权力部门，债权人追债的成本很高、难度很大，当政府带头赖账不还，对整个社会诚信体系造成巨大影响。并且若地方政府债务偿还不及时致使地方政府信用降低，会加大地方经济发展和公益事业建设中合理举借债务的难度，影响今后的可持续发展。此外，政府债务风险一旦形成，可能造成地方财政支付危机，进而引发国企事业单位职工工资拖欠、社会保障难以给付，不仅会影响政权运转，还会使政府在群众中丧失威信，严重的甚至会影响社会稳定。
　　四 对化解地方政府债务问题的思考
　　（一）完善相关法律法规
　　地方政府举债的不合理行为从根本上说是缺乏法律约束。完善相关法律法规是化解地方政府债务问题的根本之举。立法机关应该加快地方政府债务管理法规建设,对控制地方政府举债规模、明确债务资金的用途、规范地方政府举债的方式和渠道等问题在法律上给予界定, 使地方政府债务管理有法可依。同时还要完善《预算法》，将地方政府的各类债务性融资全部纳入到预算管理，对其实行硬预算约束，以此规范地方政府的举债行为。
　　（二）合理确定地方政府的财权和事权
　　从地方财政问题的成因看，目前，地方政府财政支出责任与财政收入的不匹配是导致地方政府债务增多的体制性因素。合理确定地方政府财权与事权，确保地方政府在承担支出责任的同时，拥有更稳定更多的收入来源，才能真正有效的化解地方政府债务的潜在危机。如社会保障等统筹层次，以便从体制上减轻地方政府尤其是县级及其以下政府的财政支出负担，进而使各级政府（特别是基层政府）的财权与事权相匹配。同时，加快税制改革。地方政府的税收收入中缺少占据绝对优势的税种，就当前形势来看，财产税可以成为政府的主要收入来源，确保偿债和支出。但鉴于历史原因和现实情况，我国目前对财产税的改革还需要进行充分研究论证并在实践中逐步探索。
  （三）健全管理监督机制
　　建立完善的政府债务管理体系可以从两方面入手。一方面，理清地方政务债务，特别是要对隐形债务做到清查，建立债务问责机制，明确地方债务管理的各项责任，做到“谁举债，谁获益，谁负责”。另一方面，加强对债务资金使用情况的监督管理，建立完善的事中、事后监督机制。从中央看，对重大举债项目，通过采取委派财务总监等形式，对项目的财务活动进行全程监管；从地方看，积极发挥人大的监督作用，同时健全地方政府债务信息公开披露制度，提高财政透明度，依靠社会公众的力量对地方政府举债行为进行监督。地方政府还可以结合自身情况，建立科学的风险管理与风险预报系统，利用数学经济等手段发现问题、解决问题。
　　
参考文献：
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[2] 宋秀丽、李兆庭，《新形势下地方政府债务风险的防范研究》，《经济纵横》，2010年10月
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[4] 张莉，《地方政府债务风险初探——基于分税制和地方政府融资平台的研究》，《财金投资》，2010年9月 本文链接：http://www.qk112.com/lwfw/jingjilunwen/caizhengjinrong/255233.html