积极财政政策转型与财政可持续性之间的联系

 为应对国际金融危机对我国经济发展的负面影响，自2008年年末我国开始实施积极财政政策。本轮积极财政政策以减税和增支作为主要政策手段，借助扩大国债发行的方式为积极财政政策实施进行融资，并采取中央代发地方债的形式解决部分地方配套资金问题，从总量调控和结构调整两个方面促进经济复苏。但另一方面，积极财政政策的实施也在一定程度上增大了财政特别是地方财政的收支压力，一些地方政府转而利用融资平台进行准政府债务融资，在制度尚未健全的情况下，地方融资平台的迅速膨胀发展给地方财政可持续发展能力带来了较大风险，进而对我国财政整体健全性和持续性形成较大隐患，并将从根本上影响到经济增长的持续性。在规范的宏观经济理论分析框架中，积极财政政策实质上就是扩张性财政政策，其基本功能是逆周期经济调节，有特定的政策实施条件和政策手段，随着经济摆脱危机冲击逐渐恢复增长，积极财政政策必然面临着退出问题。但当前我国财政政策所面临的形势远较一般理论规范复杂，在阶段性完成刺激经济复苏任务后，财政政策又面临着支持经济结构调整和促进转变经济发展方式的艰巨任务，后一任务实际上是中国经济的长期可持续性问题，需要财政政策特别是扩张性财政政策发挥积极作用，以短期的财政失衡来换取中国经济长期的可持续发展，进而实现财政长期的平衡。因而积极财政政策在当前不是一个单纯退出的问题，而更多地是一个转型问题，即由以刺激经济复苏为主的积极财政转向以支持经济结构调整和促进转变经济发展方式为主的积极财政。因此，积极财政政策将至少中期化。无论是短期还是中期积极财政政策都是以促进经济增长的可持续性为目标，同时政策也必须建立在财政可持续性的基础之上，否则积极财政政策非但不能达到政策目标，还会给经济带来新的冲击，因而需要把积极财政政策的转型与建立财政可持续性框架有机结合起来。报告首先试图在规范的宏观经济理论框架内，在对积极财政政策与财政可持续性相关理论进行梳理的基础上，分析本轮积极财政政策的实施效果及对我国财政可持续性的影响，并运用国内外通行的风险理论与规则，判定我国当前财政具有可持续性。然后，从实现经济增长可持续性的最终目标出发，提出推进积极财政政策转型的策略，同时，为确保积极财政政策实现中期化运行，报告结合我国实际情况，探索制定出一套适合我国国情的财政制度，以期为增强财政可持续性创造有利的制度环境。
    一、积极财政政策与财政可持续性相关理论
    （一）积极财政政策的含义。
    理论上按照财政政策对经济调节作用的不同可以划分不同的财政姿态（fiscal stance），包括扩张性和紧缩性两种。如果政府的财政政策对经济活动具有扩张性的含义，即对实际产出和收入的潜在总和影响是扩张性的，就可以说财政政策具有扩张的性质；反之则表明财政政策具有紧缩的性质。“积极财政政策”这一概念的提出，并未改变对财政姿态、财政政策性质的这种理论划分，从政策实施的背景、操作手段的运用及对经济活动的影响等方面来看，积极财政政策实质上就是扩张性的财政政策。
    由此，积极财政政策的理论基础就应主要归于凯恩斯主义经济学。凯恩斯在他的有效需求不足理论基础上，提出以需求管理为主、运用财政政策和货币政策对经济进行干预、调节的政策主张。凯恩斯尤其强调扩张性财政政策在经济萧条时的积极作用，因为流动性陷阱的存在可能使扩张性货币政策的效果大打折扣。凯恩斯提出的扩张性财政政策具体措施，包括减税和增加政府公共投资。
    从实施积极财政政策的背景与主要目标来看，凯恩斯主义经济理论强调政府应承担起同时实现充分就业、经济增长以及国际收支平衡等目标的责任，采用的手段则是财政、货币以及汇率政策。这样的一系列政策也被称为“稳定政策”，其目标可概括地表述为稳定经济。积极财政政策主要针对总需求低于潜在水平的状况，如我国1998年和2008年实施积极财政政策前，经济受两次金融危机的冲击出现明显下滑势头，总需求呈现不足的状态，尤其是外部需求收缩明显。积极财政政策的主要目标则是扩大总需求，刺激经济增长回升到潜在增长水平。
    从积极财政政策对工具的使用来看，包括收入和支出两大类。收入方面，主要包括财政收入（包括税收收入和非税收入）及国债等工具；支出方面的政策工具则可分为政府投资、购买性支出和转移性支出等几类。由于积极财政政策的目标在于扩大总需求，各项政策工具的基本操作方向是：缩减财政收入（主要是减税），扩大财政支出（可通过增加政府投资、购买性支出和/或转移性支出等方式），实行赤字财政并通过发行国债融资。当然，根据不同时期宏观经济形势的具体情况，可以采用不同的政策工具组合，以实现较理想的调控效果。
    从积极财政政策作用的机理来看，首先是直接的扩张效应。通过增加政府投资和购买性支出，形成扩张效应，直接扩大总需求，发挥促进经济增长回升的作用。其中，政府投资的增加能够直接增加投资需求，带动总需求扩张；购买性支出的增加则使全社会总的消费规模扩大，同样增加总需求。其次是间接影响总需求的收入效应。包括减税等缩减财政收入、增加转移性支出等在内的积极财政政策措施，能使企业和居民的可支配收入增加，产生收入效应，带动企业增加投资、居民增加消费，进而形成总需求的增加。此外，政府投资和购买性支出的增加，也会转化为企业和居民的收入，经多次循环就形成了乘数效应。乘数效应表明积极财政政策的效果将会超出政府为之付出的成本本身。
    与积极财政政策密切相关的一个概念是赤字财政。从财政姿态的基本含义来看，对财政政策性质的判断应从其作用结果产生。但是，财政政策产生的最直接的作用，就是对预算收支差额的影响，即形成财政盈余或财政赤字。实践中，积极财政政策的实施也通常都伴随着预算赤字。需要说明的是，财政赤字并非仅产生于政策操作，而是可以划分为实际赤字和结构性赤字。结构性赤字“计算的是在某一个潜在的国民生产总值水平将会出现的赤字”。①也就是说，经济在潜在增长率水平上稳定运行也可能产生财政赤字。与积极财政政策相关的财政赤字则是基于扩大总需求的目的由政府选择产生的。当出现财政赤字时，政府可以通过发行国债、向银行透支或发行财政性货币等方式来 弥补。由于向银行透支和发行货币来为财政收支缺口融资会带来通货膨胀的风险，而发行国债不存在这一问题，因此，国债发行已经成为市场经济国家解决财政赤字问题普遍使用的方式。发行国债不仅能够弥补短期的预算赤字，还能为积极财政政策包含的大型政府投资项目提供融资支持，因此是实施积极财政政策的一项重要工具。
    （二）财政可持续性的含义。
    财政可持续性的概念由Buiter（1985）首先提出。财政可持续是指作为经济实体的国家财政的存续状态或能力。对一个经济实体而言，当它无力偿还债务时，就不能存续而宣告破产；反之，它有偿债能力则说明可存续。从研究范围上看，财政可持续性（fiscal sustainability）是国外理论界对与政府偿债有关研究的概括性说法，研究的是政府债务清偿能力问题，其本质上是对财政政策宏观经济效应的研究。按照这一研究思路，财政可持续性在很大程度上等同于政府清偿债务能力的可持续性，因此一国的债务负担率水平被认为是衡量一国财政是否可持续的重要指标。
    研究者试图利用不同方法界定财政可持续的条件。多玛（Domar，1944）用简单的数理分析方法论证存在一个最优债务负担率，只要一国债务水平等于或低于这个水平，政府就有偿债能力，则财政可持续。由于政府能控制自身的支出、拥有征税权和通货膨胀的主动权，因此理论上可保证财政在任何时候都有偿债能力；但实际上，政府控制收支的能力是有限的，并且不能轻易使用通货膨胀，所以政府必须遵循最优债务负担率。从理论上说，只要政府债务增长率小于或等于经济增长率，财政就拥有偿债能力。20世纪80年代以来，两种思想主导了财政可持续性研究。一是1992年《马斯特里赫特条约》（Maastricht Treaty，下文简称《马约》）规定的债务负担率不得高于60%、赤字率不得高于3%的指标作为财政可持续性的趋同性检验标准。二是从周期预算平衡的角度，财政可持续性要求未来财政预算盈余的现值必须大于未来财政预算赤字现值，而且其差额必须至少等于国债初始存量与国债最终债务存量现值的差额（Hamilton and Flavin，1986；Trehan and Walsh，1991；Smith and Zin，1991；Bohn，2005）。但这些主要基于发达国家实践所提出的财政可持续性评判标准有一定局限性。20世纪90年代中期以后，亚洲和拉美一些新兴市场国家债务负担率明显上升，其背后的原因是一些非传统因素，如利率和汇率的变动、或有负债变成现实等导致财政债务负担激增。同时，为欧盟等国所公认的债务警戒线在新兴市场国家出现“失灵”，虽然新兴市场国家债务负担率加权平均值为50%，比《马约》标准低10个百分点，但这些国家已经出现了严重的债务问题。也存在一些国家，虽然债务负担率或赤字率已经远高于60%或3%的警戒标准，但其经济仍然是可持续的，如日本、美国等。
    从更广的范围理解，财政可持续是指政府未来所拥有的公共资源足以履行其未来应承担的支出责任和义务，以保证经济、社会的稳定与发展。这就意味着财政可持续问题并不局限于财政债务的可持续。我们需要从不同层次理解财政可持续性：（1）财政可持续性与经济可持续性紧密相连。对财政可持续性问题的讨论必然是在寻求经济可持续性的大前提下进行的，也必须以实现经济可持续性为最终目标。（2）影响财政可持续性的因素非常复杂。在开放条件下，一国财政可持续性不仅受到本国各种因素的影响，而且还会受到外部经济环境的影响，而开放程度越高，外部影响越大，并可能演化为无法避免的系统性风险，如此次发端于美国次贷危机的国际金融危机对各国财政可持续性形成的冲击。自2009年开始暴露出来的欧元区部分国家（如葡萄牙、爱尔兰、希腊、西班牙等国）的主权债务危机问题在一定程度上反映了外部冲击对本来就比较脆弱的国内财政状况的消极影响，并进而对整体经济可持续增长造成威胁。相较于成熟经济体制，体制转轨条件下，可能对财政可持续性造成损害的财政风险又往往与体制性风险交织在一起，即一些财政风险并非来自财政本身，而是源于体制转轨中沉淀和积累下来的深层次矛盾的日益突出和显性化。（3）财政可持续性衡量指标应具有适应性和综合性。正是由于财政可持续性与经济可持续性紧密相连，而影响财政可持续性的因素又非常复杂，这就决定了衡量一国财政可持续性的指标应该具有适应性和综合性，以反映经济社会可持续发展的客观要求、不同体制背景和政策环境下财政活动的特殊性等。
    （三）财政可持续性与经济可持续性的关系。
    从财政与经济之间的关系看，经济决定财政，财政反作用于经济。经济可持续性是任何一个经济实体致力于追求的最终目标，而在现代市场经济体制下，作为经济社会活动的重要载体和手段，财政可持续性是实现经济可持续性的一个必要条件。而另一方面，财政可持续性不能局限于财政本身的可持续性，如财政收支大体平衡，财政作为现代市场经济体制的一个重要组成部分，其保证经济社会稳定与发展的服务功能是财政赖以存在和发展的基本，因此，必须跳出财政自身循环本身，从经济层面去考虑其可持续性问题，财政可持续性必须以有助于实现经济可持续性为最终目标。
    对任何一个国家而言，在经济发展不同阶段，实现经济可持续性的目标是有所差异的，因而对财政可持续性的阶段性要求也会不同。对市场经济发达国家而言，经济可持续性目标主要体现为熨平经济周期性波动的影响，实现经济社会稳定发展。这就要求，一方面注重发挥财政政策的逆周期调节作用，满足短期经济调节政策的需求；另一方面，财政要为维持相对稳定的社会制度（社会福利水平）提供基本支撑，实现财政保障能力的可持续是财政可持续性的突出表现。对发展中和转轨中国家而言，经济可持续性目标不仅包括熨平经济周期性波动的影响，还包括实现经济较快增长和社会较快发展，以不断提高社会福利水平等经济社会发展目标。这就要求，一方面财政要为长期经济较快增长和社会较快发展提供足够财力支撑，财政保障能力较强；另一方面，财政政策还要满足短期经济调节要求，服务于熨平经济波动的需求；同时由于市场运行机制的不健全和不完善，仍需通过财政来发挥政府对市场的引导和先导作用。因此，对这些国家而言，对财政可持续性的考量不能局限于单一方面，必须综合考虑经济社会发展对财政的各种客观需求。
    就我国而言， 对财政可持续性的研究必须要与经济发展方式转变、公共财政制度建设等结合起来，不能孤立地就财政而论财政可持续性。从推动实现我国经济可持续性增长的角度看，财政应该兼具公共性和发展性。财政的公共性主要指财政要支持市场为主配置资源和弥补市场失灵，通过提供公共产品和服务以满足人民群众需求来实现。财政的发展性则是指在我国初级阶段的经济社会发展中，财政要能够有效充当社会先行资本的作用。因此，我国经济可持续发展必然要求财政可持续，即表现为财政公共性职能与发展性职能的可持续。财政公共性职能的可持续强调以合理的水平可持续地提供公共产品和服务。一是必须让人民群众分享改革发展成果，通过社会制度的发展与完善，不断提高社会福利水平；二是要有可持续财力作为保障；三是坚持“广覆盖”和“可持续”相结合；四是形成公共产品和服务可持续提供的长效机制等。②财政发展性职能的可持续则主要体现为经济发展中财政作用的有效发挥，即首先，财政不仅要为市场经济发展提供必要的基础条件，而且还应发挥对某些经济活动的引导作用，并保证财政作用的可持续性；其次，财政应有效发挥先导作用，避免或尽量减少政府对其他主体的排挤效应；最后，财政作用要突出重点，根据不同阶段经济发展的重点集中发挥财政引导作用。在我国现阶段，财政可持续性要服从于科学发展、优化公共资源配置等目标，以财政功能的可持续发挥为内在要求。
    （四）积极财政政策与财政可持续性的关系。
    积极财政政策与财政可持续性之间的关系具有双重性。一方面，积极财政政策会对财政可持续性产生影响，是影响财政可持续性的一个因素；另一方面，财政可持续性又是积极财政政策实施的重要保障，是积极财政转型方式选择的依据。
    1.积极财政政策影响财政可持续性。一般而言，积极财政政策（扩张性财政政策）实施带来的财政赤字规模的扩大和国债余额的增长等可能会影响到政府债务水平及财政稳定状况，并进而影响财政可持续性，即短期政策实施会带来长期的财政效应。以支出扩张、收入缩减为主要内容的积极财政政策的实施必然会在短期造成财政收支压力；而扩张性政策的实施对社会有效需求的刺激并进而推动经济恢复持续增长则有助于在长期保持财政收支平衡和财政稳定，并有助于形成财政支撑经济持续增长的良性机制。但从另一个角度看，扩张性财政政策的过度采用（扩张力度过大或对财政风险控制体系造成威胁）则可能使得财政收支所面临的短期压力过大以至于无法保证财政基本职能的履行，而这不仅损害了财政可持续性，而且也从根本上损害了经济可持续性。
    分析积极财政政策对财政可持续性的影响仍然需要从对财政可持续性衡量的角度入手。从对财政可持续性衡量的角度看，可以按照政府拥有的公共资源和政府应承担的公共支出责任与义务两个方面来评估财政风险。20世纪90年代，世界银行专家Hana Polackova Brixi将政府公共债务区分为两个层次：第一个层次是直接负债和或有负债，前者是指任何情况下都存在的负债，与其他事件的发生无关；后者是指在特定情况下才存在的负债，与其他事件的发生相关。第二个层次是显性负债（或法定负债）和隐性负债（或推定负债）。前者是通过法律、契约或承诺等形式确定的负债；后者是根据将来可能出现的情况推定的负债，道义上的负债，责任边界不清楚。两个层次相互交叉形成4种类型的政府债务（政府财政风险）：直接显性负债、直接隐性负债、或有显性负债、或有隐性负债（见表1）。
    
    这实际上指出了两种类型的财政风险：一是直接财政风险，即由财政直接承担债务，主要是直接显性债务；二是间接财政风险，包括直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务，财政何时必须承担这些债务以及承担债务的规模都是取决于一定条件的。从风险防范的角度看，间接财政风险特别是或有隐性债务具有最大的不确定性，风险可控性最小，可能构成财政的一个很大的风险源。由于体制环境和发展阶段的特殊性，对发展中和转轨中国家而言，或有债务在一定程度上构成了财政风险的主体，并成为长期危及财政可持续性的主要因素。在体制尚未健全的情况下，含义广泛的积极财政政策的实施很有可能会通过增大政府的或有债务而对财政可持续性产生消极影响。
    2.财政可持续性是积极财政政策实施的制度保障。作为一种短期政策工具，积极财政政策的转型或退出是必然趋势。凯恩斯主义理论在第二次世界大战后由最初的短期静态分析发展为长期动态分析。研究者提出，宏观经济不是始终处于危机状态，而是在一段时期出现繁荣，一段时期出现萧条，因此，财政政策不可能永远以扩张为基调，应根据经济的周期波动交替使用扩张性政策和紧缩性政策。从财政收支的角度来看，就是交替使用赤字政策和盈余政策。具体来说，在经济萧条时期政府应减少税收，增加支出，实行赤字政策；经济繁荣时期政府应增加税收，压缩支出，实行盈余政策，而且盈余应加以冻结，以备萧条时期使用。可见，经济增长状况是判断积极财政转型或退出的主要依据。
    我们可以根据积极财政政策转型时机选择的主动程度，将转型分为伴随宏观经济形势的好转即政策目标的实现而实施的主动转型和由于财政风险加大而采取被动转型。其中：主动转型，指的是政府根据宏观经济调控对财政政策的要求，而主动选择时机，对积极财政政策进行调整。之所以称之为“主动”，主要是由于政策调整转变的时间、方式等能够由政府自主决策，从而能够使财政政策最大可能地服务于宏观经济运行。在具有主动转型空间的情况下，政府甚至还可以在决策时将中长期目标，如调整经济结构、深化体制改革等考虑在内。与之相对的被动转型，则是政府出于控制财政风险等的考虑，不得不对积极财政政策实施调整。在被动转型的情况下，政府是难以掌握政策调整的时机，同时这种调整也不是服务于宏观经济，而是出于其他一些更为紧迫的原因。可见，财政可持续性是积极财政政策实施的制度保障，在经济增长不可持续的情况下，如果财政具有可持续性可以保障积极财政政策的顺利实施，避免积极财政政策因财政不可持续而被迫转型或退出，从而最终实现可持续的经济增长。
    二、本轮积极财政政策的主要内容、特点及效果
    2008年末，由于国际金融危机对我国宏观经济的负面影响逐步显现 ，经济下行压力加大。为应对国际金融危机，保持经济平稳较快增长的态势，中央作出决策，实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策。伴随财政政策基本取向的转变，一系列具体的政策措施相继出台，以下对本轮积极财政政策做一个梳理总结。
    （一）主要政策措施。
    本轮积极财政政策操作综合运用缩减财政收入与扩大财政支出两大类政策工具，也借助国债发行的方式为积极财政政策的实施提供了融资。
    在减税等缩减财政收入方面，一是为应对外部需求收缩导致出口下降，自2008年8月起多次提高出口退税率、取消或降低出口关税。二是2009年1月1日起，在全国所有地区、所有行业推行增值税转型改革。增值税由生产型转为消费型能够降低企业成本，有利于企业投资增长。三是降低购房、购车相关税费，包括扩大住房转让免征营业税的范围、对小排量乘用车减半征收车辆购置税等。这类政策措施主要是为促进居民的住房、汽车及相关消费。四是提高个人所得税起征点、免征利息税，增加居民收入。五是单边征收证券交易印花税，降低证券交易成本，促进交易活跃。六是允许统筹地区对包括城镇职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险的四项社会保险费率进行阶段性下调，同时允许困难企业阶段性缓缴社会保险费，减轻企业支出压力。七是取消和停止征收100项行政事业性收费。
    在扩大财政支出方面，最主要的是出台4万亿元经济刺激计划，大规模扩大政府投资。在4万亿元新增投资计划中，1.18万亿元资金来源于中央财政，占比接近30%，其余70%左右资金由地方政府投资、社会投资、贷款等组成。预计地方政府投资为1.25万亿元，以此计算，来自各级财政的投资总占比超过60%。经济刺激计划的实施，使2009年和2010年中央财政投资较正常年度增加1倍多，2009年中央财政投资合计达到9243亿元，2010年达到9927亿元，接近万亿元。此外，积极财政政策的实施也体现在财政转移支付增加方面，如增加的家电下乡补贴和汽车下乡补贴，2009年两项补贴支出合计250亿元；安排家电“以旧换新”补贴20亿元；通过提高城乡低保补助水平、春节前向城乡低保等困难家庭发放一次性补助、增加企业退休人员基本养老金、提高优抚对象等人员抚恤补贴和生活补助标准、对困难群体直接发放一次性生活补贴等途径增加对低收入群体的补贴支出。
    预算赤字和政府债务增加更为集中地体现了本轮积极财政政策的操作力度。2009年全国财政预算赤字为9500亿元，创下新中国成立以来新高。年末中央财政国债余额60237.68亿元，较上年末上升6966.14亿元。并且首次采取中央代发模式发行地方政府债券2000亿元，用来弥补地方财政预算收支缺口。2010年全国财政预算赤字规模进一步上升到10500亿元，中央财政国债余额限额设定为71208.35亿元，较2009年末余额高10970.67亿元。继续采取中央代发模式发行地方政府债券2000亿元，弥补地方财政预算收支缺口。
    （二）政策操作的特点。
    迄今为止，我国共实施了两轮积极财政政策，总体上具有明确的扩张属性，以刺激社会有效需求为直接目标；同时，作为转轨中国家，我国积极财政政策面临结构调整、体制改革以及促进社会事业发展等多重任务。因此，我国实施的积极财政政策不局限于相机抉择的短期政策，政策目标体现为短期经济稳定目标与中长期经济发展目标的有机结合。而我国积极财政政策内涵的特殊性在相当程度上决定了积极财政政策表现形式的多样性，部分直接表现为财政收支规模的变化，如结构性减税和扩大支出的收入、支出政策调整；还有一部分并不直接表现在财政收支中，如地方政府通过融资平台融资等间接财政扩张形式。
    1.大力度减税与大规模政府投资并举。以2009年的积极财政政策操作为例，将当年开始全面实施的增值税转型、成品油税费改革、住房交易税收下调、车辆购置税优惠、取消和停征100项行政事业性收费等减税减收措施，与上年出台的提高个人所得税工薪所得减除费用标准、调高部分产品出口退税率、取消和降低部分产品出口关税、降低证券交易印花税税率并改为单边征收、暂免征收储蓄存款和证券交易结算资金利息个人所得税等措施的影响，联系2009年预算收支规模进行估算，总的缩减财政收入规模约为5500亿元。另一方面，2009年中央财政新增的政府投资规模为5038亿元，并带动地方政府投资一定幅度的增加。可以说，对大力度减税和大规模政府投资这两大类积极财政政策工具，本轮操作都较为充分地加以了运用，两类政策都在本轮实施积极财政政策过程中发挥了重要作用。
    2.以“结构性减税”实现总量扩张与结构调整的协调统一。本轮积极财政政策中的减税措施，不是通过主体税种的税率调整实现大范围降低税负和财政收入的缩减，更多的是针对某些类型的经济活动而采取的税收调整。如增值税转型，是针对企业购进固定资产实施减税，房地产交易、车辆购置、证券交易相关税收的调整指向更为明显，只有进行了相关交易活动才能享受税收优惠政策带来的收益。这种“结构性减税”政策的采用，实际上是既考虑了宏观经济对减税形成的扩张性作用的需要，又考虑了我国当前和未来一定时期面临的经济结构调整要求。因此，同时符合两方面需要的有利于促进企业加快设备更新、运用先进技术的增值税转型，有利于扩大居民消费的个人所得税调整及房地产交易、车辆购置、证券交易相关税收优惠，有利于增加出口的出口退税和关税调整措施得以出台。特别需要指出的是，部分“两高一资”产品出口关税在减税的大背景下上调，更表明对经济结构调整的重视程度。
    3.地方政府采取多种融资方式实现间接财政扩张。本轮积极财政政策为解决地方配套资金不足问题，启动了中央代发地方债的地方政府融资方式。2009年和2010年，中央分别代发地方债券2000亿元。此外，地方政府利用融资平台公司筹措项目资金，也是本轮积极财政政策实施过程中的一个重要特点。以上两类地方政府融资大都用于满足积极财政政策下的政府投资项目资金需要，形成了一般预算支出以外的间接财政扩张。据统计，2009年全国城投类企业发行各类债券2000亿元，占同期企业债券发行总规模的16.2%；至2009年年末，全国3800多家地方政府融资平台公司贷款余额达7.38万亿元，同比增长70.4%，占一般贷款余额的20.4%。需要说明的是，由于积极财政政策实施前一年多 期间，地方融资平台发展仍处于并不规范的状态，部分融资平台存在资产不实、担保不实、多头借款、违规挪用等问题，一些地方对融资平台筹集资金的还款渠道单一，通常表现为对土地出让收入依赖性较大。这使得地方政府的财政风险和相关金融风险上升。2010年6月，国务院发布《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，着手对融资平台机构进行分类整顿，规范融资平台管理、运行和融资行为，相应措施应能对地方融资平台相关的财政金融风险产生化解和预防作用。
    （三）本轮积极财政政策的效果评估。
    对本轮积极财政政策实施效果的评估既要考虑短期抑制经济周期性波动和实现经济恢复增长的目标，还要考虑体制改革、经济结构调整和社会发展等中长期发展目标。因此，必须结合我国积极财政政策的特殊内涵更全面地评估其效果。
    1.积极财政政策对经济增长目标的实现作出实质性贡献。积极财政政策的作用在于在经济衰退或低迷时期，拉动经济回复到平稳较快增长的轨道。本轮积极财政政策自2008年第四季度起实施，其扩大总需求、拉动经济增速回升的效果自2009年起逐步显现。2009年第二季度起，政策对经济增长的拉动作用开始显现，GDP增速连续四个季度上升，到2010年第一季度，已回升至11.9%。2009年全年GDP增长9.1%，实现“保八”目标，预计2010年全年GDP增长率在10%左右。
    为了进一步从数量上检测本轮积极财政政策的作用效果，我们采用计量模型对2009年和2010年经济增长及两大国内需求——投资和消费增长进行剔除积极财政政策和适度宽松货币政策作用的模拟，并以此求得政策实施的增量效果。政策变量指标选取了财政支出和广义货币供给M2增长率，反映经济运行及政策效果的变量选取了城镇固定资产投资、社会消费品零售总额及GDP的增长率。计量分析结果如表2所示。
    
    可以看出，积极财政政策在2009年和2010年两个年度对经济增长的促进作用十分显著，推动GDP增长率提高分别达到2.1个百分点和1个百分点。这一效果优于适度宽松货币政策实现的1.3个百分点和0.4个百分点的推动作用。2009年积极财政政策效果尤其明显，可以说，“保八”目标的实现有赖于积极财政政策的作用。从扩大投资和消费两大国内需求的作用方面看，积极财政政策对投资的作用更为显著，尤其在2009年，拉高城镇固定资产投资增长率达7个百分点，扩大投资也成为这一年积极财政政策促进经济增长回升的主要渠道。
    2.积极财政政策一定程度上阻碍了产业结构调整的步伐。从短期应对国际金融危机负面影响、促进经济增长回升的总量目标来看，积极财政政策发挥了良好的作用。但由于政策出台的背景是经济在危机影响下，以应对外需下滑为目的、以政府基础设施建设投资为主要拉动力的扩张性政策不可避免地会将我国经济所面临的产业结构调整问题让位于总量上的经济复苏目标。在相关领域体制改革尚未实质推进的情况下，积极财政政策会在一定程度强化现有失衡的产业结构，进一步加剧产业结构向重工业倾斜等问题。如果本轮积极财政政策继续实施以基础设施建设为主的总量扩张性政策，必将形成与上轮积极财政政策同样的结局，产业结构失衡问题将进一步强化。这主要是由于以基础设施建设为主的扩张性政策会使更多的社会资金向基础设施倾斜，相应带动基础产业的发展，而基础产业生产规模的急剧扩大，必然进一步强化以重工业为主失衡的产业结构；大量基础设施的建立，在为国内居民消费需求的增长创造了有利条件的同时，也进一步改善了国内投资环境，吸引更多的跨国公司来我国投资，而跨国公司从其全球化生产布局的角度考虑，更多地将我国作为巨大的销售市场和廉价劳动力和资源要素的生产、加工车间，从而继续强化我国世界加工工厂的地位；财政对基础设施的大量投入，其债务的偿还主要以国内企业为主，内资企业沉重的税费负担，使其在激烈的市场竞争中，利润被挤占，再加上巨大的市场风险，使得更多的内资企业对研发望而止步，从而导致我国全社会科技投入占GDP的比重的继续下降，产业竞争力继续降低，生产设备、机械钢等关键原材料和关键零部件，更是依靠大量进口，从而进一步强化国内产业以廉价劳动力和低廉的资源环境成本为主要竞争优势的局面（参见表3）。
    
    3.积极财政政策短期内对财政可持续性产生了不利影响。为应对2008年国际金融危机而采取的新一轮积极财政政策，从政策措施看主要体现为扩大财政支出规模和结构性减税的财政支出与收入政策调整。以中央财政投资性支出为引导，地方投资性支出为配套的财政支出规模的扩大直接导致了财政赤字规模的扩大，2009年财政赤字达到9500亿元，而2010年财政预算赤字10500亿元。总体而言，结构性减税会在短期内造成比较明显的财政收入减少，但从中长期看，以税制改革为重点的结构性减税有助于培育更为坚实的税源，有助于中长期财政收入的稳步增长。同时，扩大财政性支出对财政可持续性的影响也需要更为具体的分析：在能够确保合理投资效率的前提下，针对基础设施建设、产业结构调整等财政投资性支出的扩大是履行财政发展性职能的必然要求，从中长期看不会对财政可持续性造成太大消极影响；针对改善民生等社会建设领域的财政性支出的扩大则是履行财政公共性职能的必然要求，也是促进中长期社会稳定发展的必要条件。而一旦放松了确保合理投资效率的前提假设，积极财政政策实施中财政支出的急剧扩大不仅会在短期带来财政资源浪费的风险，而且还会在中长期埋下风险隐患，如增大政府或有负债风险，并可能危及经济可持续发展。
    当前，新一轮积极财政政策对财政可持续性的影响比较突出地表现在地方投融资平台的财政风险。③地方投融资平台主要是地方政府为了绕过《预算法》的规定举债筹资，投资设立的各种投资公司、路桥公司、城建公司等法人实体。地方政府以这类法人发行项目债、公司债及向银行举借贷款等方式筹集政府投资项目所需资金。在现有中央和地方财政关系背景下，地方投融资平台在支撑地方投资和建设方面发挥了重要作用，但是，由于其运作管理中存在的非规范性，也积累了大量债务风险，作为单一制国家，地方财政债务风险必然要求中央财政承担最终兜底责任，因而事实上形成了整体财政风险。中央政府扩大财政性支出，要求地方政府给予相应配套资金支持。1998年 积极财政政策实施过程中，地方政府主要通过国债转贷等方式解决了部分配套资金问题。新一轮积极财政政策确定了中央代发地方债的创新融资方式，可以为地方解决2000亿元的配套资金，但相比4万亿元的总投资计划，地方配套资金的缺口仍然非常庞大。为了满足配套资金需要，在宽松的货币政策环境下，地方政府依托政府融资平台，通过发行各种债券、贷款以及使用“银行—信托—城市融资平台”等新型模式，将地方政府进行基础建设投资和其他政府活动产生的债务“信贷化”。地方政府的债务信贷化行为使地方的债务结构发生了变化，从2008年年底开始，直接债务增长速度越来越快，其中最主要的是地方政府融资平台获得的政策性银行、商业银行和非金融机构贷款占比越来越大。实际上，地方政府债务“信贷化”不仅形成了地方债务风险加剧的问题，同时还导致财政风险与金融风险日益密切地交织在一起，两类风险的相互传导和叠加将会放大整体经济面临的风险。
    三、我国财政可持续性分析
    本轮以大规模减税和财政支出为主的积极财政政策的实施无疑在一定程度上影响了我国的财政可持续性，为此，我们应首先判断当前财政可持续性的状况，在此基础上，再分析影响我国未来财政可持续性的因素，以便为下一步积极财政政策转型与增强财政的可持续性提供决策依据。
    （一）对当前我国财政可持续性判断。
    基于积极财政政策影响财政可持续性的机理分析，本文从国内的财政风险演进理论与国际的财政可持续性分析框架两个视角对我国当前财政可持续性进行判断，得出了相同的结论，即当前我国财政具有可持续性。
    1.依据国内的财政可持续性理论，判断当前我国财政具有可持续性。目前国内最具影响的财政可持续性理论是2000年余永定提出的。其理论要点是：首先，如果政府能够长期保持财政收支平衡，则政府财政处于稳定状态；其次，尽管在相当长时期内不能实现财政收支平衡，但政府却能够通过发行国债为财政赤字融资，则政府财政依然可以说处于稳定状态；最后，如果在经济中存在这样一种机制，当财政脱离稳定状态之后，经济变量之间的相互作用可以使财政状况恢复或趋于恢复稳定状态，则政府的财政状况也可以说是稳定的。然而，如果随着债务的累积，到未来的某一天，政府既无法利用财政结余偿还债务，又不能通过发行新债偿还旧债，那么财政就不可持续。
    对比我国的实际情况，先从预算内财政收支的角度来看，尽管多数年份存在着财政赤字，但能够通过发行国债为财政赤字融资（见表4）。自改革开放以来，除极个别年份外，我国绝大多数年份均未实现财政收支平衡，而且自1998年以来每年都通过发行大量的国债为财政赤字融资。从债务负担率来看，基本上保持在20%以内的水平，即使实施新一轮积极财政政策的2009年，国债负担率仍未突破20%（见表5）。应该说，财政状况总体还是比较稳定的。即使再加上基金预算，从更大口径的财政收支角度来看，财政赤字变化并不大，国债发行依然非常顺利。
    
    
    2.基于随机两期代际交叠模型分析，推断出我国财政具有可持续性。随机两期代际交叠模型是目前国际上研究财政可持续性的一类分析框架，本课题组运用这一模型对我国财政状况进行了实证分析，得出当前财政具有可持续性的结论。具体来看，本文在Galbrain和Darity（1994）提出的判断政策是否可持续不在于检验政府是否会在未来改变现有不可持续的政策，而主要在于检验未来的真正利息负担是否超过最大可能的预算盈余的理论基础上，探索出与众不同的判断财政可持续性的理论依据。即在判定经济是动态无效的，初始财政处于可持续水平的基础上，推导出未来继续实行赤字债务政策不但不会影响财政可持续性，而且可能实现帕累托改进，提高社会福利水平的结论。
    运用Zilcha动态效率充要条件对我国实际经济运行动态效率进行的数量考察，得出了我国经济动态无效的结论。而且，从更现实的角度看，当经济运行处于动态无效区域时，资本会积累过度，表现为储蓄的持续上升，资金供给大于需求。因此，如果一国经济处于投资小于储蓄的状态，那么也可以从一个侧面反映出现实经济正处于动态无效状态。从20世纪90年代以来我国金融机构历年的存款余额、贷款余额和存贷差额变化情况来看（见表6），1994年以前，中国的贷款余额大于存款余额。但从1995年开始，随着存款余额的迅速增加，存贷差额变成正数。截至2009年，中国的存贷差额已经超过了19万亿元，这是国内储蓄偏高的有力证据。由此也可以从一个侧面更有力地证明中国当前经济正处于动态无效状态。
    
    而判断积极财政政策实施初期，我国财政是否处于可持续水平，可以通过债务负担率（即债务余额占GDP比重）与国际通行规则的比较得出。不论从宽口径还是窄口径的政府债务统计数据来看，当前我国政府债务负担率最高不过40%（见表7）。这一负债水平不论是与欧盟《马约》规定的债务可持续标准不得高于60%以及有关学者（Aiyagari and McGrattan，1998）对美国政府最优债务规模测算结果2/3相比，都明显偏低。而且，从国际比较来看，也明显低于主要国家债务负担水平（见表8），且到目前为止我国并未爆发财政危机。因此，可以说，我国政府债务一直处于可持续水平。
    
    
    在我国同时符合上述两个条件的基础上，按照相关命题，可推导出继续实行赤字财政政策不但不会影响财政可持续性，而且可以实现帕累托改进，提高社会福利水平，表明当前我国财政具备可持续性。
    （二）影响未来财政可持续性的因素。
    从理论上讲，财政与经济之间具有相互作用，财政既是经济的反映又反作用于经济，作为发展中国家，财政可持续性受经济因素影响是较大的。此外，作为转轨中国家，许多体制机制并不健全成为制造财政债务、加大财政风险的根源，因此，影响财政可持续性的因素还包括体制机制因素。
    1.影响财政可持续性的经济因素。经济与财政之间的相互关系可以概括为，经济增长既是财政收入增长的源泉，同时财政政策又影响着经济增长。当前形势下影响我国财政可持续性的经济因素主要包括以下几个方面：
    （1）国际环境的不确定性影响经济增长和财政的可持续性。作为一个外贸依赖度很高的国家，国际环境的变化对我国经济增长有着较大的影响。改革开放以来，我国凭借劳动力等方面的比较优势成为“ 世界加工工厂”，从世界经济一体化进程中分享到红利，经济长期保持着高速增长。但国际金融危机的爆发，使全球供给与需求格局被打破，全球经济的再平衡趋势不可阻挡，对我国来说，外需拉动的发展模式也面临转变。危机后，主要发达国家出于平衡自身贸易、刺激经济增长的考虑，纷纷采取多种措施促进本国生产、限制外国产品进入，已经使我国外需拉动作用减弱。后危机时代，在世界经济发展格局重新塑造、贸易再平衡加速形成的背景下，我国未来占据国际市场的份额面临下降趋势，外需拉动作用可能进一步减弱，这将加大我国结构调整的压力。为抢占未来经济制高点，主要发达国家纷纷举起应对全球气候变化、节能减排的大旗，全力发展新能源、新汽车、新材料等新兴产业，加大发展中国家节能减排的压力，作为全球能源消耗大国，未来我国将面临更严峻的减排压力，这也将影响到我国未来经济和财政的可持续性。
    （2）国内经济结构不合理影响经济增长和财政的可持续性。作为财政收入的来源，经济增长的可持续性决定了财政的可持续性。而经济增长的可持续性必须建立在合理的经济结构基础之上。但当前我国经济结构却存在着产品结构、产业结构、城乡结构、区域结构、国民收入分配结构、内外贸易均不合理的问题，而在这些结构中，产业结构和国民收入分配结构是最重要的两个问题，其中：产业结构直接影响经济增长质量，而国民收入分配结构直接影响经济增长需求动力的释放。
    产业结构作为经济增长的供给方，其结构的优化可以生产出更多的产品满足国内中高端需求，使更多的生产能力满足更多的国内需求，使劳动生产率得到有效提升，劳动者报酬得到全面提升，使区域间实现梯度产业转移，使更多的企业有实力对外投资，使内外贸易失衡状况有所改善，使国内经济自我循环、内生增长的动力更强。但当前，我国存在着三产占比偏低、重工业占比过高，基础产业比重过大等问题，产业结构优化进展缓慢，严重制约着经济的增长。据统计，当前重工业在工业中的比重达到70%，比1978年提高了14个百分点，比1997年提高了10个百分点，轻、重工业失衡程度几乎达到改革开放以来最高水平；基础设施、基础产业占比过大，高技术含量、高附加值、掌握核心技术的产业占比过小，经济结构严重失衡极大地影响了经济发展的后劲，制约了经济增长的可持续性。
    国民收入分配结构的优化，有利于中低收入人群消费需求的释放，可以为经济增长提供需求动力，为产业发展提升市场需求，可以为企业创新提供不竭动力。当前，国民收入分配的不合理不仅体现在政府、企业、居民之间分配的不合理，更体现在居民之间、企业之间收入分配的不合理。居民间收入差距扩大，反映出现行初次分配制度存在漏洞，居民收入不是按资本、要素分配而是按照权力、关系分配，再分配制度在调节居民收入分配的功能并未充分发挥，不利于居民间收入差距的缩小；现行社会保障体系覆盖范围过于狭窄，一些生活困难人员得不到相关保障，导致中低收入居民的消费需求不能有效释放。而企业间收入分配差距的拉大主要体现在垄断性企业与非垄断性企业之间巨大的利润差距，目前5%的企业平均利润率，使多数企业尤其是竞争性行业中的企业根本无力进行技术创新与研发。而垄断行业的国有企业分离了“办社会”职能后，在其资源和环境的保护职能履行并不充分，技术研发的示范、推广作用发挥不足的情况下，利润持续攀升。由于垄断权力保障了垄断利润的实现，加之现行的国有资本经营收益上缴制度尚不完备，大部分利润由企业享有，这些行业也不具有足够的创新动力。结果是整体的科技创新能力、动力不足，产业升级和结构调整较为缓慢。进而制约经济发展后劲，影响城乡的协调发展和区域间的产业有序转移，不利于财政的可持续增长。
    2.影响财政可持续性的社会因素。随着经济的快速发展，社会事业发展的相对滞后越来越引起人们的关注，经济与社会事业之间发展的不协调不仅影响到经济发展，而且还直接威胁到社会稳定，而支持社会事业发展需要财政大量的投入，这必然影响到财政的可持续性。
    （1）人口老龄化问题。目前，我国人口老龄化问题已进入快速发展阶段，人口老龄化对财政支出的压力正在逐步加大。据全国老龄工作委员会办公室发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》指出，1999年我国进入了老龄社会，2004年年底我国60岁及以上老年人口为1.43亿人，占总人口的11%；2014年将达到2亿人，2026年将达到3亿人，2037年超过4亿人，2051年达到最大值，之后一直维持在3亿～4亿人的规模。根据联合国预测，21世纪上半叶，中国一直是世界上老年人口最多的国家，占世界老年人口总量的1/5。21世纪下半叶，中国也还是仅次于印度的第二老年人口大国。发达国家用45年以上的时间完成的65岁以上老年人占总人口的比例从7%提升到14%，我国只用27年就可以完成这个历程，属于老龄化速度最快国家之列。西方国家一般都是在进入工业化，社会财富积累到人均大约1万美元的程度后再进入老龄社会，即“先富后老”，有充裕的财力支持建立养老保险制度；而我国工业化还没有完成，在国内生产总值人均3000美元时，老龄化加速发展，使我国面临应对人口老龄化问题的经济实力严重不足的问题，财政支出的压力将会很大。
    目前我国城镇职工实行的是“社会统筹”与“个人账户”相结合的养老保险计划，“社会统筹”和“个人账户”的资金来源相同，资金平衡的本质都是时期平衡，因此就业人口与退休人员的比例必然影响资金的平衡。据统计，1978年，我国退休职工数与在职职工数的比为1∶30.3，到1990年，这一比例上升到1∶6.4；到1999年，进一步上升到1∶3.7。如果维持目前的退休年龄，到2030年我国退休人员与在职职工的比例将达到1∶2.4，到2050年达到1∶1.8左右。根据世界银行的预测，在现行的养老保险计划下，中国基本养老基金将在2032年左右开始出现收不抵支。届时，财政必须挺身而出，全力弥补收支缺口，这将增加未来财政支出压力，影响财政的可持续性。
    （2）增加民生投入的问题。从财政支出结构来看，与发达国家相比，我国财政支出中用于社会福利的支出较少，而用于行政开支比例却一直占比很大，这不仅不利于社会公平，还在一定程度上影响经济发展的可持 续性。从国际来看，丹麦、德国、法国、意大利、日本、美国2007年社会性支出（含教育、社会保障、公共医疗卫生、住房支出）占国家财政支出的比重分别高达71.6%、70.8%、68.5%、61.9%、66%、58.4%；而我国近年在社会保障、医疗卫生、教育等领域的财政支出平均为17.3%、8.6%和2.9%，累计不足30%。相反，我国在行政管理费支出不仅比例高，而且增长快。1978-2006年，我国行政管理费支出年均增长19.3%，明显高于同期财政支出13.7%和GDP（现价）15.6%的年均增速；行政管理费支出占财政支出的比重，由1978年的4.7%提高到2006年的18.3%，远高于发达国家支出水平。随着经济社会发展，民主意识的增强，要求加大民生投入的呼声越来越高，而民生领域支出的增加是一个连续不断上升的过程，是不允许中途撤出的，这必然会给未来财政支出带来日益沉重的负担，进而影响到财政的可持续性。
    3.影响财政可持续性的财税体制因素。当前，我国财政的可持续性是建立在不规范、不完善的财税体制基础上的，这些体制如果继续存在，不加快改革步伐，必然会对未来财政可持续性产生较大影响。
    （1）不合理的税负结构。当前，尽管从税负总水平来看，我国宏观税负不是很重，但企业尤其是中小企业普遍感到税负沉重，这主要是由于税基窄、税收负担分布不均衡，企业尤其是中小企业成为税收负担主要承担者。尽管与国有企业、与大型企业相比，中小企业所纳税款在全部财政收入中所占比重并不高，但由于所有制的不同，许多税收优惠政策以及财政补贴政策，广大中小企业很难享受，从而使中小企业的实际税收负担较高。企业作为财政收入的主要贡献者，如果其税费负担过重，必然影响其未来发展后劲，抑制自主创业的积极性，影响投资者的投资热情，最终降低整个经济的发展潜力。一旦经济的增长潜力受到抑制，自然影响到财政的可持续性。为此，研究财政可持续性一定要考虑企业的税负水平，一个合理的企业税负水平才能保证财政和经济的可持续性。展望未来，尽管结构性减税是我国税制改革的主基调，但可能未来出台的增税政策会多于减税政策，宏观税负继续上升的可能性还是很大的，但只要确定合理的税负结构，调整企业间的税负水平，将更多的税负集中在破坏环境、浪费资源的企业上，将更多的税负转向高收入群体负担，那么，我国经济和财政的可持续性是没有问题的。
    （2）不协调的中央与地方财税关系。新一轮积极财政政策实施过程中，地方政府债务规模急剧膨胀，这在一定程度上是与我国现行不协调的中央与地方财税关系有关。从理论上讲，健全的财税体制是财政可持续性的重要保障。然而，我国现行的财税体制安排并未真正协调好中央与地方以及地方各级政府之间的财政关系，各级政府之间尚未建立起事权与财权、财力相匹配的体制安排，各级财政收支存在明显的制度性缺口；政策制定部门在出台调控经济与改善民生的政策时，缺乏对地方财政影响的分析，从而给地方财政留下了政策性缺口，而相关的补助政策并不能完全弥补政策性缺口，致使地方财政收支失衡程度加剧，直接威胁到财政的可持续性。
    第一，现行财税体制安排使地方财政存在制度性缺口。1994年以来的分税制改革，虽然在中央与地方各级政府之间建立起较为规范的财政收入分配机制，但上级决定下级的行政管理体制造成财政收入层层向上集中的态势。而在事权和支出责任划分方面，分税制改革并未给予明晰划分，致使事权和支出责任被层层向下转移（见表9）。为平衡财政收入与支出的缺口，虽然中央与地方以及各级地方政府之间建立起了转移支付制度，但普遍存在转移支付项目固化、标准偏低、分配不公平、缺乏透明度等问题，致使各级政府之间事权与财力并不能完全匹配，存在一定的制度性缺口。一些超出规定支出标准且具有一定合理性的财政支出就被转移到预算外列支，乃至制度之外列支，而为了满足这部分支出需要，地方政府又要拼命增加财政收入，反过来，又刺激地方财政增加新的支出，如此反复，我国政府收入与支出的规模越滚越大。但从发展的眼光看，政府收入尤其是非税收入增长因缺乏制度保障不可能无限膨胀，如果不及时将合理的财政支出纳入预算，使制度性收支缺口成为常态，最终会影响到财政的可持续性。
    
    第二，现行政策制定机制使政策性缺口成为常态。除了在体制安排上地方各级财政之间存在着一定的制度性缺口，在政策制定方面，上级决定下级的行政管理体制，也使我国形成了上级出政策、下级出资金的局面，给地方财政造成了一定的政策性缺口。一般来说，上级政府在制定相关政策时，为调动各级政府的积极性，有时会考虑到地区间的财力差距，出台一些补助或奖励措施，但这部分资金根本不能满足政策执行过程中的全部支出需要，这就使得本已紧张的地方财政收入更加捉襟见肘。再加上层层加码的达标、考核制度，更使基层财政的政策性缺口扩大，并成为常态。如果没有相关的制度安排来弥补这部分缺口，必然会威胁到地方财政的可持续性。
    （3）不规范的政府债务管理制度。此次发端于美国的次贷危机却引发欧元区国家主权债务危机的接连爆发，使我们深刻认识到：在开放的经济环境中，一国财政的可持续性不仅受到本国因素的影响，还受到国际因素的影响。而深入分析欧元区债务危机爆发的原因，虽然还有其他因素，但这些国家无节制的政府举债行为和不规范的债务管理制度却是重要的因素之一。从目前看，爆发主权债务危机的希腊、意大利、西班牙等国，其政府举债行为都没有受到有效约束，债务负担率均远远超过《马约》60%的警戒标准，恶意隐瞒的赤字规模无人监督。巨大的债务规模为财政可持续性埋下了安全隐患，在开放的条件下，完全经受不住外部的冲击，应该说，即使不爆发次贷危机，欧元区国家主权债务危机终究会爆发的。
    与之相比，尽管当前我国政府总体债务负担率并不高，主权债务规模并不大，不存在爆发主权债务危机的可能性，但地方政府债务规模的急剧膨胀，地方政府无节制的举债行为，混乱的债务管理制度，都使政府债务并未真正发挥防范公共风险、化解公共危机方面的功能，反而成为财政风险的制造者，一定程度上威胁到财政的可持续性。虽然我国地方政府一直未获得合法的融资地位和融资渠道，但为适应不断加快的工业化和城市化建设的资金需要，地方政府绕开相关法律规定，通过组建政府融资 平台公司发行企业债、公司债、资产证券化、资产信托计划和银行贷款等多种形式筹措资金，而这些举债行为因不具有合法性而游离于地方人大等监督管理之外，地方政府举债行为不受任何约束，具有很强的盲目性和随意性。同时，作为单一制国家，下级政府的一切债务实质上都是上级政府的“或有债务”，上级政府承担着替下级政府最后清偿债务的潜在义务。如今地方政府的债务规模已超过国债规模，这种债务格局不利于财政风险的防范，严重影响着财政的可持续性。
    （4）不健全的预算管理体制。当前，不健全的预算管理体制部门突出表现在：预算覆盖面过窄、编制不科学、执行随意性大、监督不到位、管理不严格，财政超收超支现象严重，严重侵蚀了国民利益，造成宏观分配越来越不合理。现行财政预算没有覆盖所有的政府财政收支活动，未将全部国有资源的租金性收入和国有资产的经营性收入纳入财政管理，不同预算之间相互混用、挪用现象普遍，加大了财政运行风险。现行的年度预算，与经济波动周期、中长期战略规划缺乏协调衔接，从而使现有预算不仅具有比较明显的顺周期作用，不利于宏观调控，也不利于长期发展战略实施。预算编制、执行集于同一部门，缺乏必要的内在制约机制和外部监督机制。预算编制方法不科学、不准确，预算执行不严格，再加上不合理的激励机制，从而导致财政几乎年年超收超支，这不仅弱化了财政预算的规范性和严肃性，还严重侵蚀了国民利益，既不利于经济增长的可持续，也不利于财政的可持续。
    四、推进积极财政政策转型与增强财政可持续性的思路
    作为转轨中国家，我国积极财政政策较西方经济学中的扩张性财政政策具有更丰富的内涵，它既包括短期逆周期调节的总量调控政策，又包括中长期推动经济发展方式转变的结构调整政策。从这个角度看，我国积极财政政策并不存在着退出问题，而是转型问题。从我国现实情况看，积极财政政策转型又包括下面三层含义：一是政策作用重点的转变，即总量调控与结构调整两类政策之间主次的转变。在危机发生时期，以短期逆周期调节的总量调控政策为主，在后危机时期，以中长期推动经济发展方式转变的结构调整政策为主。二是政策工具的转变，通常来说，扩张性财政政策主要采取缩减财政收入和扩大财政支出两大类政策工具，随着形势的变化，政策工具也可以相应发生变化。如在危机发生时期，由于总需求收缩力度很大，以政府投资为主的政策工具更有效，但随着形势的变化，一味扩大政府投资会给经济带来诸多弊端，而转向大规模减税，或与政府投资并用，可能会达到更好的效果。三是从体制层面看，财政政策转型更多的是指财政功能的转变，即由建设财政向公共财政、民生财政转变，由现行更注重效率的税制转向更注重公平的新税制转变，从而实现财政由“富政”向“富民”功能的转变。作为发展中国家，我国财政可持续性的含义不能仅局限于财政本身的可持续性，不能仅局限于财政部门或税务部门强调的“财政收入持续性”和财政收支的大体平衡；为经济社会稳定与发展提供有效保障和服务应该是财政可持续性的基本要求。没有经济的可持续也就不存在可持续的财政，建立在经济不可持续基础上的财政收支平衡是无本之末、无水之源，是不可能长久的。
    从积极财政政策、财政可持续性和经济增长可持续性三者关系来看，积极财政政策是促进经济可持续增长的主要手段，经济增长的可持续又是财政可持续的基础，可见，积极财政政策的实施虽然在短期内会影响到财政的收支平衡，但从长远来看，是有利于财政可持续的。因此，积极财政政策与财政可持续性之间并不相互矛盾，而是统一的，都是以实现经济增长的可持续性为目标的。积极财政政策的转型要以经济增长为判断依据。从政策作用重点转变来看，当经济稳定增长的目标基本实现后，积极财政政策的作用重点就应该相应调整，即由以短期总量调控为主的积极财政政策转向以中长期推动结构调整为主的积极财政政策。从政策工具来看，在经济逐步恢复增长的情况下，继续大规模的以政府投资为主的支出扩张性政策可能会对经济形成过度的干预，从而带来一系列负面影响，因此，政策工具转向大规模减税或与扩大财政支出并重，将更有利于经济内生增长动力的形成。财政可持续性作为积极财政政策实施的制度保障，在财政可持续的条件下，积极财政政策具有更大的作用空间，可以更好地推进经济结构的进一步调整与优化，为经济长期可持续增长提供有力支撑。在财政不可持续的情况下，财政无法有效支撑积极财政政策的实施，经济可持续性也必然受到影响，即便政策目标尚未实现，积极财政政策也只能被动选择退出。
    遵循上述关系，当前我国积极财政政策转型与财政可持续性增强的思路应该是：以经济可持续发展为目标，以积极财政政策为手段，以增强财政可持续为制度保障，灵活运用积极财政政策，努力促进经济结构优化升级，为增强财政可持续性奠定坚实的基础。要充分利用积极财政政策支持经济结构调整，重点支持产业结构调整与国民收入分配结构调整。通过优化产业结构和促进产业升级来延伸产业链条，丰富产品结构，提升产业竞争力，全面满足国内消费需求。通过调整国民收入分配优化需求结构，调动中低收入群体消费积极性，为实现经济可持续发展创造条件。要进一步加强相关体制机制建设，通过深化财税体制，统筹中央与地方财政关系，完善债务管理制度，确保财政在一个规范的体制机制框架下健康运行，为积极财政政策的长期实施创造有利条件。
    五、本轮积极财政政策转型的策略
    鉴于我国的特殊性，积极财政政策是具有双重内涵的，既包括短期逆周期调节的总量调控政策，又包括中长期推动经济发展方式转变的结构调整政策。虽然从理论上讲，逆周期的扩张性财政政策具有阶段性，但致力于结构调整的扩张性政策对于我国这样一个发展中国家而言却是需要较长一段时间坚持的。尤其是在后危机时代，世界经济发展模式正在重构，结构调整几乎成为世界主要国家经济发展的主题，我国作为一个内外经济严重失衡的国家，结构调整更是今后相当长一段时期的首要任务，因此，积极财政政策将至少中期化，本轮积极财政政策的转型更多的是对政策作用重点与财政功能的转型，即由短期逆周期调节的总量调控政策向中长期推动经济发展方式转变的 结构调整政策的转型，由当前的建设财政向民生财政转变，而政策作用的力度需要根据结构调整、民生支出的要求灵活调整。
    （一）本轮积极财政政策的转型方式。
    积极财政政策采取主动转型还是被动转型，要视相关的条件而定。在能够采取主动转型的情况下，则存在对条件进行判断并在此基础上选择时机的问题。
    1.财政可持续性——实现主动转型的条件。强调财政可持续性对积极财政政策转型方式的影响，是由于积极财政政策通常需要预算赤字和发行国债加以支持。对于因债务比率过高、财政风险较大，因而难以确保支撑积极财政政策实施的国家来说，面临不得不调整财政政策基本取向的被动转型问题。如2010年年初爆发债务危机的几个欧盟国家，就受财政不可持续的条件限制，在本国甚至欧盟地区总体经济尚未恢复到潜在增长水平的情况下，调整财政政策为紧缩性的，如增加税收、缩减政府公共开支等。因此，财政可持续性是避免积极财政政策被动转型的必要条件。
    2.本轮积极财政政策具备主动转型的条件。从我国的情况来看，统计指标显示，2010年全国财政赤字占GDP的比率预计为2.8%，还不到3%，表明当前我国财政较为稳健，具有可持续性。并且，2010年财政运行状态良好，收入增长形势较为乐观，预计全年能够实现超过10%的财政超预算收入幅度。这意味着我国完全具备本轮积极财政政策转型中采取主动转型方式的条件。根据宏观经济面临的内外部形势、短期经济调控目标及中长期经济结构调整、体制机制改革要求，选择合理的积极财政政策转型时机和步骤安排，将能够更有效地发挥积极财政政策的作用，同时减少其可能给经济带来的负面影响。
    （二）本轮积极财政政策转型的总体方向与操作建议。
    在有条件实现积极财政政策主动转型的情况下，政策转型调整的时机选择对财政政策有效发挥宏观经济调控功能，以及促进中长期经济发展目标实现至关重要。从主要国家扩张性财政政策的调整看，在内容上并不简单是财政收入和支出的变化，而更多地体现了经济结构调整和制度改革的内容。无论是继续加大扩张性财政政策的力度，还是退出扩张性财政政策转而实施紧缩措施，抑或是部分退出，在财政收入和支出规模变化之外，各国普遍更加重视有效发挥财政政策对经济增长新机制的培育和支撑作用，包括引导经济结构调整和推进中长期相关领域的制度改革和完善。从我国的现实情况来看，由于仍处于经济体制转轨过程中，面临的经济结构调整、体制机制完善等中长期任务较发达国家更为艰巨，因此，应在积极财政政策转型问题上，争取兼顾短期目标和中长期目标、当前利益和长远利益，一方面关注反映宏观经济运行状况的经济增长、通货膨胀等指标，另一方面也要注意经济结构优化、体制机制改革等中长期目标。
    1.适应宏观经济形势要求，适时推进积极财政政策转型。作为逆周期调节的积极财政政策，其运用的基本目的在于在短期内起到平抑宏观经济周期性波动或缓解外部冲击对经济的不良影响。当经济增长达到或接近潜在增长率，增长总体态势也趋于稳定时，就应从对经济总量的影响方面考虑积极财政政策的转型问题，主要是降低逆周期调节的总量政策的积极程度。另外，宏观经济政策的调整应同时关注价格总水平的变化。尽管与货币政策相比，财政政策对价格水平的影响力较弱一些，但是，由于财政和货币政策间具有协同关系，如财政投资的增加经常会带动银行信贷增加，有研究通过计量分析发现，扩张性的财政政策在我国通常会导致被动扩张的货币政策。④因此，适时降低逆周期调节的总量政策的积极度有利于产生促进价格水平稳定的作用。当价格总水平与经济增长同步变化，积极财政政策的转型时机关注经济增长单一目标即可同时实现对价格水平的调控。但是，当价格总水平的变动暂时脱离经济增长，就需要对积极财政政策部分的调整，降低积极度以与货币政策协同产生缓解通货膨胀压力的效果。
    国际金融危机爆发后，2008年年末开始实施积极财政政策和适度宽松货币政策，一年多以来政策作用得以发挥，效果逐步显现，我国经济从2009年第二季度开始明显回升，经济复苏势头良好。2010年以来，消费增长保持强劲，投资增速略有回调，出口增长加快，经济增长持续回升的总体趋势没有改变。以前期经济运行表现为基础，综合考虑内外部多重影响因素，预计2010年全年经济增长将保持较高速度，达到接近10%的水平。这显示经历国际金融危机冲击后，我国经济增长已大体回复到我国本轮长周期的潜在增长率水平。在这种基本经济形势下，以应对国际金融危机负面影响为主要目的的积极财政政策应开始着手转型，逐步降低在总量扩张方面的力度。另一方面，2010年年末通货膨胀水平出现较快上升，货币政策适应经济回升态势趋稳及通胀形势变化等宏观经济形势变化调整为稳健的基本取向，实现扩张性政策部分退出，这将对未来一定时期总量调控的基调产生影响。货币政策基本取向的调整，使得宏观经济调控的总量和结构任务都更集中于财政政策方面。这要求财政政策维持积极的基本取向，使应对国际金融危机以来实施的扩张性政策效果得以保持，维护经济较快增长的总体局面。
    总的来说，逆周期调节为主的积极财政政策应随着经济增长的企稳回升作出相应调整，逐步减弱财政政策在总量扩张方面的力度，这一方面可保障宏观经济回归平稳较快增长的路径，另一方面又有利于稳步推进政策转型。同时，通过适应经济结构调整需要的财政支出内部结构的积极调整，创造未来经济增长的良好基础和保障，成为下一步积极财政政策更应强调的职能。
    2.加大推动经济发展转变的结构调整政策力度。当前，宏观经济基本回复较快增长的态势，总量扩张不应继续作为政策关注的主要目标，未来一段时间财政政策应着力关注经济结构变化，提升经济结构调整这一中长期战略目标的地位。一方面，在积极财政政策措施调整的次序方面，应率先考虑不利于经济结构优化和体制机制完善的政策措施的退出。另一方面，应着力加大有助于经济结构调整的政策实施力度。
    （1）优化财政支出结构，加大民生投入。尽管未来大规模的民生投入以及人口老龄化的加速发展会成为影响财政可持续性的重要因素，但也不是说财政就没有太多的财力投入到民生中，由于我国当前财政支出存在着政府行政开支大量浪费与民生投入严重不足的问题，未来解决民生 投入资金的方法应该主要是加快政府支出结构的调整，对于支出存量要努力控制政府行政性开支，对于支出增量要规定每年新增支出至少一半用于民生领域，通过增量带存量的方法，逐步增加民生投入力度，努力优化政府支出结构以有利于投资与消费结构的调整。更大规模的民生领域政府投资和转移性支出的提高，能够形成城乡居民对教育、卫生、社会保障等公共服务供给增加的预期，转移性支出将能提高贫困人口等的可支配收入水平，由此对居民消费产生促进作用。同时有利于政府与微观经济主体之间分配关系的调整，缩减投向经营性领域的政府投资，以及控制行政开支，能够减少各级政府对经济的干预及对微观经济利益的掌握，降低政府占有和支配的经济资源比重，使更多经济资源经由市场机制配置。重点需要调整以下几个方面的支出：
    一是增加医疗、社会保障方面财政支出，完善社会保障制度。为支持新一轮医疗体制改革，解决当前社会保障中存在的覆盖面窄、统筹层次低、制度不统一等问题，要以“人人享有基本生活保障”为目标，以推进养老、医疗保险制度改革为重点，努力扩大社会保险覆盖面，提高社会保险统筹层次，完善城乡最低生活保障，加快建立制度统一、覆盖城乡、多层次的社会保障体系，充分发挥社会保障“经济运行的减震器”和“社会发展的稳定器”的作用，为增强经济发展可持续性“保驾护航”。
    二是加大民生建设投入，重点支持城镇保障性住房建设、农田水利与农村基础设施建设，落后和欠发达地区邮电通讯、给排水、校舍、基层卫生站所等基础设施建设。调整建设性支出并非简单的“一削了之”，而是要求财政支出要尽可能退出市场性建设领域，针对经济社会发展的薄弱环节加大投入，少做“锦上添花”，多做“雪中送炭”，促进基本公共服务均等化。
    三是进一步压缩行政性开支，提高资金使用效率。要进一步严肃财经纪律，严格控制行政性开支的增长速度，努力提高资金使用效率，减少不必要的浪费。要改革公务员制度，调整公务员队伍结构，增强面向基层的公共服务能力，提升公务员的服务意识。
    （2）加大财政对科技创新的支持力度。科技创新能力的提升有利于推动产业升级与结构调整，有利于改善经济供给结构，以更好地满足消费需求，促进经济可持续发展。为此，财政需要进一步加大对科技创新的支持力度，包括加大科技投入在财政支出中的比重，以及制定优惠财税政策，鼓励企业进行科技创新，加快发展高技术企业等。具体建议如下：
    一是进一步加大科研投入，推动科技创新。要制定优惠政策，鼓励大企业加大科技创新投入，搭建创新平台，充分发挥大企业的示范带动作用；要加大财政投入，支持企业、科研机构、大专院校加强合作，推进科技进步与成果转化，促进科研成果产业化；通过增加科技专项投入，支持新能源、新汽车、新材料等战略性新兴产业发展，积极培育新的经济增长点。
    二是制定优惠政策，调动企业创新积极性。要制定力度更大的税前优惠政策，调动企业技术创新的积极性；制定税收优惠政策，鼓励企业利用先进技术，加快改造传统产业，促进产业升级；加大对节能减排先进技术的科技投入，给予企业税费优惠政策，鼓励企业淘汰能耗高、污染大的生产工艺和设备，支持经济发展的可持续性。
    3.关注风险因素，预留应对形势变化的政策操作空间。尽管我国经济复苏的趋势已经形成，但近期经济运行面临的内外部环境中仍然存在一些可能导致经济下行压力加大的风险因素。外部因素主要是欧洲债务危机的发展。欧洲债务危机已经成为欧盟经济复苏过程中一个明显的不利因素，欧盟又是我国主要的出口目的地之一，在欧洲债务危机未来对欧盟经济影响不确定的情况下，我国出口增长能否保持快速增长势头也面临不确定性。来自国内的主要风险因素是劳动力市场供求和工资的变化。当前劳动力供求紧张的状况已有所显现，劳动力尤其是低端劳动力如农民工工资上涨速度也有所加快。如果下半年出现劳动力成本进一步上涨趋势，无疑会影响企业的投资决策，形成投资增长放缓的风险。由于风险因素的存在，积极财政政策转型过程中应预留应对新的不利因素的政策操作空间，并提高政策操作的灵活性。
    4.加强财政政策与其他宏观政策间的协调与互补。2010年针对部分地区房价过快上涨出台的房地产调控政策，以及清理地方政府融资平台债务方案的出台，形成两股影响经济尤其是投资的紧缩力量。宏观经济政策的内容丰富、工具多样、作用机制各异，但政策的效果应统筹考虑，不同政策间也应积极协调，实现互补。针对已经出台的带有紧缩效应的政策，财政政策方面应有所配合，包括继续加大对保障性住房建设的投资、运用财政超收收入适当补助已开工的地方政府投资项目所需资金，保障重点项目顺利推进。
    六、增强财政可持续性的体制机制建设
    财政可持续性是积极财政政策顺利实施的基础，只有财政具有较强的可持续性，积极财政政策才能长时间的实施，才能有力地支持经济结构调整与升级，提升经济的可持续发展能力。可见，财政可持续性的增强对于积极财政政策的实施以及经济的可持续发展具有十分重要的意义。而从目前我国情况看，财政可持续性的提升多受到体制、机制因素的影响，因此，需要通过推进统筹中央与地方财政关系、完善债务管理制度、强化预算管理与监督机制等方面，为财政可持续性的提升创造有利的环境。
    （一）完善税收制度，增强税收的公平性。
    当前企业和居民普遍感到税负沉重，这与我国不合理的税制结构关系密切，需要加快税收制度改革，充分发挥税收在调节收入分配中的作用，积极引导企业行为，努力调节居民间收入分配差距，促进国民收入分配更趋合理。
    1.推进资源环境税费综合改革，加快经济发展方式转变。以改革资源税征税方式、加快排污费改税为重点，提高现行资源税征税品目的税率，合理扩大资源税征收范围，整合矿产资源补偿费、矿区使用费、特别收益金等各种资源收费项目，加快推进排污费向环境税改革，提高资源使用价格，推进污染治理成本的内在化，积极引导资源有效流动，努力规范企业生产行为，积极推进经济结构调整和发展方式转变。
    2.加快推进个人所得税，健全完善所得税制。要全面推行收入申报制度，健全个人收入信息监控系统，强化现金 管理，促进税、库、银联网，积极为全面实施个人所得税综合改革创造条件。要加快推进综合申报与分类扣除相结合的个人所得税改革，逐步废除工资、薪金所得综合扣除费用标准定额扣除法，依据家庭人口、赡养、抚养、就业、教育等基本情况加快建立并实施项目扣除，要扩大累进税率范围，将劳务报酬所得、特许权使用费所得、利息、股息、红利所得、财产租赁所得、财产转让所得以及其他所得等全部实行综合累进税率，努力增强收入分配调节功能。
    （二）深化财税体制改革，统筹中央与地方财政关系。
    地方政府债务的快速膨胀，从体制上讲，与现行中央、地方之间不合理的财税体制安排有关。这就需要统筹中央与地方财政关系，深化相关财税体制改革，进而增强地方财政的收支平衡能力。通过调整中央与地方事权的支出责任，减轻地方政府的支出压力；通过深化税费制度改革，增强地方政府组织收入能力；通过完善转移支付制度，提升地方政府财政保障能力。在统筹处理好中央与地方以及各级地方政府之间关系的同时，增强财政透明度，方便公众监督，为增强财政可持续性创造有利的制度环境。
    1.适当上移部分事权的支出责任，减轻地方财政支出压力。据统计，当前地方政府尤其是县乡财政承担了60%的教育支出、一半的医疗卫生支出、70%的抚恤和社会福利救济支出，虽然县乡财政一半以上的收入依靠中央或省级财政转移支付，但沉重的支出负担不仅严重影响到地方财政的可持续性，还会影响到相关公共服务支出责任的及时到位。尤其是在中央或省级政府提出更高水平的基本公共服务支出标准的时候，基层政府在本已捉襟见肘的财政收入的情况下更无力承担新增的支出，只能依靠上级财政的转移支付。因此，为从根本上缓解基层财政的支出压力，应该适当上移基本公共服务的支出重心，即重点将义务教育、基本医疗卫生、社会保障等领域的职能和支出责任进行重新划分，力争中央、省、省以下财政支出结构调整为3∶2∶5，从根本上减轻基层财政的支出压力，确保各项支出的及时到位。
    2.深化税费制度改革，增强地方政府组织收入能力。政府收入制度改革的方向是逐步减少非税收入，不断扩大税收收入，这对于非税收入占据相当比重的地方财政来说，是十分不利的。此外，由于当前地方政府的一般预算收入中营业税、增值税又占有相当大的比重，而增值税扩围改革又使地方政府的营业税收入有逐渐并入增值税的趋势，从而进一步削减地方财政的收入组织能力。在此背景下，迫切需要加快完善地方税收体系，努力增强地方政府收入的组织能力，保障财政的可持续性。
    （1）完善房地产税收制度，培育地方政府主体税种。顺应地方税收体系发展大趋势，努力完善房地产税收制度，逐步摆脱地方财政对土地的过度依赖，增强地方财政自有收入组织能力。要统一房产税计税依据，将现行按账面价值或市场租金的选择性计税依据改为统一按房产评估价值计征，并实行严格、统一的房产税减免制度；并逐步将城镇土地使用税、耕地占用税并入房产税，进一步完善房产税制度，突出房产税对社会财富的调节功能，积极培育地方政府主体税种。
    （2）适时推进增值税“扩围降率”并相应调整中央与地方分享比例。配合经济结构调整与产业升级，适时在全国范围内推进增值税“扩围降率”改革，将营业税全部并入增值税，消除营业税“重复征税”的弊端，同时，适当降低增值税税率，支持产业结构升级与调整。相应地，及时调整中央与地方增值税分享比例，由现行的75∶25下调到60∶40，增强地方财政收入保障能力。
    3.完善转移支付制度，提升地方政府财力保障能力。从理论上讲，完善的转移支付体系是有效弥补纵向与横向财力不足的重要手段，作为一个地区差别较大的国家，统一、规范、透明的转移支付制度的建立对于平衡地区间财力差异，全面满足基本公共服务的支出需要，都具有十分重要的现实意义。
    （1）统一、规范一般性转移支付资金分配制度。要整合现行一般性转移支付项目，稳步增加均衡性转移支付资金规模；要加快研究制定实现基本公共服务均等化的量化指标体系和实施标准，科学选定影响因素和权数，完善均衡性转移支付资金分配办法，积极推进各地财政能力的均等化发展，为推进基本公共服务均等化创造条件。
    （2）加强专项转移支付资金分配与管理。要清理整合相关专项转移支付项目，建立规范、透明的资金分配制度，同时，赋予地方财政一定自主权，允许其按照中央制定的标准，结合当地实际情况，在一定范围内调整资金支出用途，加强对专项转移支付资金的使用管理，努力提高资金使用效率。
    （三）建立规范的政府债务管理与监督制度。
    在我国，政府债务尤其是地方政府债务作为财政风险的具体表现，是一个长期存在的问题，并且在本轮积极财政政策实施过程中被扩大化。本轮积极财政政策实施过程中，灵活使用各种融资手段，包括大规模发行国债、中央财政代发地方债、利用融资平台增大企业债券和中期票据等各种债券的发行规模、扩大信贷投放规模等。这对于促进经济企稳回升发挥了重要作用，但与此同时，也带来了地方政府隐性、或有债务规模加速膨胀，财政风险骤然增大等问题。为增强财政的可持续性，需要加快建立规范的政府债务监督与管理制度，规范各级政府的举债行为。
    1.加快预算法修改给予地方政府有限的融资权。目前，虽然我国《预算法》禁止地方政府举债，但实际上地方政府绕开相关规定，通过组建融资平台公司采取较为隐蔽的方式举借债务，极不利于政府债务管理的规范，迫切需要加快《预算法》的修改，给予地方政府合法的融资地位。
    从世界来看，地方政府的举债权都是有限的。据统计，53个主要国家中，共有37个国家允许地方政府举债。各国地方政府的举债权都受到一定的制度和规则约束。各国实践证明，完全依靠市场的力量约束地方政府的举债行为是十分困难的，需要中央政府或社会公众的监督、需要上下级间的协调、需要行政上的强行控制，来抑制地方政府内生的举债冲动，引导地方政府融资行为的理性化。
    从我国实践看，有限开放地方政府融资势在必行。一方面，现行分税制度安排为开放地方政府融资提供了必要性和可能性。目前，省及省以下各级地方政府都承担着大量的事权和支出责任，且随着工业化和城镇化进程的加快，地方政府的事权进一步扩大 ，特别是公共资本性项目建设跨期融资的特征对地方政府提出了融资需求。同时，随着经济的快速发展，地方政府的收入规模不断扩大，相应增强了地方政府的债务承受能力，也使地方政府融资成为可能。
    另一方面，地方政府融资的放开是有限的。作为单一制国家，中央政府是地方政府债务的“最终还款人”，中央政府应该承担起地方政府债务的管理责任；作为体制转轨国家，地方政府监督和管理制度尚不完备，地方政府的“投资饥渴症”无法有效抑制，如果放任地方政府融资，必然导致债务无限膨胀，引发财政危机。
    因此，有限开放地方政府融资包括两层含义：一是地方政府的债务性融资要受到中央政府的管理与监督。二是根据各方面条件的完备程度决定是否放开，对于相关制度建设较完备的融资可先行放开，并鼓励其大力发展；对于制度尚不完备的融资则要严格控制。
    2.债券融资应成为地方首选融资工具。作为一种标准化、制度化债务性融资工具，债券融资以其融资量大、期限长、成本低、自主性强等特点，应成为地方政府举债的首选方式。
    与商业银行贷款相比，地方政府债券融资具有多种优势。债券融资中发行人拥有较强的自主性，能够根据自身需要，灵活选择期限、金额和利率，可以有效解决项目建设期与收益期的不匹配问题；债券融资低利率和融资成本的锁定，可以有效节约建设成本；债券的市场化运作，有助于地方政府债务自我约束机制的形成，有利于偿债风险的控制；债券融资较为完备的信息披露制度，既有利于资金使用效率的提高，又有利于投资者与市场的监督；债券较强的流动性，既提升了发行人成功融资的概率，又方便投资者规避风险（见表10）。
    
    从优化我国金融市场结构来看，应该大力发展地方政府债券市场。一方面，现行以银行贷款为主的地方政府债务性融资格局，极易使财政风险转化为银行风险；另一方面，作为债券市场的重要组成部分，地方政府债券市场是我国证券市场发展的“短板”，其发展的滞后限制了投资者的投资选择，影响了证券市场的健康发展。
    总之，债券融资对于规范地方政府举债行为、控制财政与银行风险、优化金融市场结构、满足投资者多样化投资需求等具有重要作用，理应成为地方政府举债方式的首选。
    3.建立适合我国国情的政府债务规模警戒标准。随着我国工业化、城镇化进程的加快，政府举债尤其是地方政府举债已进入快速上升阶段，成为影响财政安全的巨大隐患，迫切需要根据我国的经济发展状况、财政体制等国情的不同，设置一套合适的政府债务规模警戒标准。
    （1）全国政府债务规模的警戒设置。虽然欧盟的赤字率3%和债务负担率60%的指标组合并不适合于我国，但它却为我国政府债务规模的警戒设置提供了一个思路，即在政府举债遵循资金只用于公共投资的“黄金规则”下，要确保政府债务负担率保持不变，则赤字率的控制标准应是政府债务负担率与经济名义增长率的乘积。遵循这一思路，未来十年要保持全口径政府债务负债率维持在39.8%的水平，经济增长速度参照近二十年GDP实际增长率和CPI变化趋势，运用相关计量模型，测算大体在7%～9%之间，取中间值8%，通货膨胀率按3%计算，未来十年经济名义增长率按11%计算，则赤字率需控制在4.4%以内。
    但鉴于我国未来十年仍将处于城镇化加速发展阶段，与之配套的大量公共服务的提供必将带来政府负债水平的上升，相应的赤字率警戒标准也会随之调整。具体来看，根据相关规划预测到2020年我国城镇化率达到55%，如果按照2007-2009年城镇化率上升1.66个百分点，债务负担率上升3.1个百分点计算，⑤则要实现未来十年城镇化率提高8.4个百分点，债务负担率将上升15.7个百分点，那么，到2020年政府债务负担率将上升到55.5%。如果经济名义增长率继续按照11%计算，则赤字率警戒标准可以上调到6.1%。
    关于中央政府的债务警戒标准，基于我国宏观调控与体制改革的需要以及单一制财政体制的考虑，结合当前中央财政负债水平较低的实际情况，可暂不设置中央政府债务规模警戒标准。我国作为经济转轨国家，面对后危机时代国际经济发展格局的重构，需要中央政府发挥调控经济的职能，为国民经济的可持续发展保驾护航；同时，作为单一制国家，中央对地方政府承担着最终“兜底”责任，为保证中央政府在关键时刻能够挺身而出，需要给予其较为充分的举债自由。
    （2）地方政府的债务规模警戒设置。关于地方政府债务警戒标准的设置，应该结合我国当前地方政府债务的现状，有选择地借鉴国外经验，设置一套适合我国国情的地方政府债务警戒标准。
    从当前我国地方政府债务实际情况来看，地方政府负债率已达到20%，债务规模已经超过了国债的规模，这种债务格局即使在联邦制国家都是比较少见的，更何况我国作为单一制国家，中央政府要承担地方政府债务最后“兜底”责任，地方政府债务规模过大，不利于财政风险的防范。因此，为增强财政的可持续性，有必要限制地方政府债务规模的过快膨胀。同时，遵循低层级政府债务警戒标准要低于高层级政府债务警戒标准的规律，我国地方政府债务警戒标准应该不能超出整个政府债务警戒标准的一半。
    从地方政府债务警戒标准设置应选取的指标来看，由于当前地方政府债务存量已经较大，可能部分地区的债务存量已超出警戒标准，但如果一刀切地禁止这些债务存量过大的地方举债，可能会重新出现地方隐性负债不断上升的问题，更不利于债务管理。因此，地方债务警戒标准的设置既要考虑到债务存量，还要考虑到债务增量。而将这两种因素结合得最好的，就是负债率与赤字率两项指标。
    因此，关于我国地方政府债务警戒标准的设置，充分考虑到未来十年整个政府负债率有可能上升到53.8%的情况，应将地方政府债务负担率控制在25%左右。而地方财政每年的赤字率则要与各地经济增长速度统筹考虑，即应将每年的地方财政赤字率控制在当地经济名义增长速度的1/4以内。这样才能有效控制地方政府债务规模的过快增加。
    4.引导“城投债”向规范的项目收益债券转变。借鉴国外经验，结合我国工业化和城镇化加速推进以及加强地方政府债务管理的实际，迫切需要建立规范的地方政府债券融资模式，以标准化、制度化的地方政府债券融资来逐步取代地方政府银行贷款为主的融资模式，按照项目收支平衡 情况，分类发行债券。对于无收益项目和收支缺口大、需以地方政府全部信用作担保的项目，则发行一般责任债券；对收支缺口相对小，只需特定收费或税收作担保的项目，则发行项目收益债券。此外，还要建立起债券借新还旧制度，允许建设成本在项目运营期限内均匀分摊。
    从我国现实情况来看，类似于一般责任债的地方债券已采取了中央代发模式，那么，“城投债”就要向项目收益债券引导，根据配套条件的成熟情况，建议分阶段推进。近期，应将无收益项目和收支缺口大的项目并入地方债券，“城投债”只为收可抵支的项目和收支缺口较小，需要地方政府特定收费偿债的项目融资。未来要将收可抵支的项目交给市场，允许项目建设经营企业发行一般企业债券筹集资金。对于收支缺口较大、需开征特定税收偿债的项目，必须要等到地方政府拥有税收立法权后，才能允许其为该类项目融资。最终使“城投债”成为强化地方政府债务管理，推进城镇化、工业化的重要工具。
    5.健全化解地方债务的激励机制与规范地方政府举债行为。要加快建立相关激励机制，健全地方化解债务奖补制度，并根据实际情况，适当增加奖补标准，加大支持力度，增强地方债务消化能力，调动地方政府化解债务的积极性；要加快相关制度建设，约束银行对地方政府贷款行为；要逐步建立起债务监督机制，规定地方政府举债需报请本级人大和上级政府批准。
    （四）强化预算管理与监督机制。
    受传统财税体制的束缚，我国政府的经济资源存在着较为严重的人为分割现象，主要部门凭借自身权力，掌握着不同的财政资金，资金的分配和使用存在较大的差异性，不仅影响政府经济资源的整合能力，还不利于财政风险的控制。为此，需要加快推进预算体制改革，提高预算完整性和透明度，规范政府收支行为，完善监督机制，努力提高财政预算绩效。
    1.扩大预算覆盖范围，加强预算间衔接。要以扩大预算覆盖范围为重点，加快建立相对独立的政府公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算等，推进预算内外并轨，逐步将预算外资金纳入预算管理。加强各项预算之间的有效衔接，促进财政资金在各预算间的合理流动，增强政府经济资源的整合能力，防范财政风险。
    2.全面推行绩效预算，提高资金使用效率。要在全国范围内加快推行绩效预算，合理确定项目支出标准，做好项目支出预算评审工作，确保预算的真实、合理、科学，加强对项目支出预算的督导及事后绩效评价，逐渐建立起完整科学的专项资金评审机制。
    3.构建预算编制、执行和监督“三权”分离的预算管理制衡机制。作为公共管理的重要内容之一，预算管理模式的选择应从当前的财政部门“单兵推进”向包括政府预算部门、使用预算资金的各部门以及立法监督机构和审计部门、新闻媒体与广大纳税人参与的“共同治理”转变，并将预算编制与执行相分离，构建相互制衡的预算管理体制，促进财政资金合理化使用，保障财政的可持续性。
    4.完善与宏观经济景气周期相适应、与国家中长期规划相协调的中长期预算框架。根据未来社会经济发展的优先方向，在预算资金管理者间或直接在各项预算规划间合理分配预算资金，完成公共支出管理从“管理支出”向“管理结果”模式的过渡，有效弥补年度预算的不足，促使政府部门更好地规划支出，实现财政政策的逆周期调节作用，缓和宏观经济波动，确保公共财政的可持续发展，促进财政稳定的实现。
    课题顾问：宋立　孙学工
    课题负责人：刘国艳　王元　王蕴
    课题组主要成员：张岸元　许生　刘雪燕　徐策　陈建奇　高立　胡金瑛
    本报告执笔人：刘国艳　王元　王蕴　刘雪燕　许生
    注释：
    ①引自《新帕尔格雷夫经济学大辞典》。
    ②邓力平、胡巍：《可持续财政：国内研究现状与基本分析框架》，载于《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2009年第6期。
    ③不同研究者曾按照财政风险矩阵对我国财政债务规模进行估算，或有负债的规模与直接负债大体相当，如2002年我国政府直接负债约为58186亿元，或有负债58609亿元（刘尚希、赵全厚，2002）；截至2004年年底，政府直接负债76925亿元，或有负债95087亿元（刘尚希，2005）。总体看，由于制度不健全等原因，在我国或有负债已经成为评估财政风险时必须充分重视的方面。而地方投融资平台的财政风险又是构成我国政府或有负债的主要因素。
    ④赵丽芬、李玉山：《我国财政货币政策作用关系实证研究——基于VAR模型的检验分析》，载于《财经研究》2006年第2期。
    ⑤城镇化率与债务负担率之所以按照2007-2009年的对比关系测算，主要是基于以下两点考虑：一是这两年的债务数据相对较为准确，且对未来债务发展具有一定的代表性；二是这两年城镇化推进速度也与今后十年极为相似，应该能够较好反映未来城镇化率与债务负担率之间的变化趋势。
 

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