我国农村中小金融机构监管目标实现的策略分析

黄向阳，湖南大学金融学博士生；彭建刚，湖南大学金融与统计学院教授，博士生导师。长沙　410079

    一、引言
    金融在建设社会主义新农村的历史进程中，起着举足轻重的作用。要解决“三农”问题，加快农业经济发展，提高农民收入，积极推进社会主义新农村建设，离不开金融的有力支持。为向农村经济发展提供更好的金融支持，党中央高度重视农村金融体系的建设，从2004年到2011年党中央一号文件都鼓励农村金融改革，并取得了突出的成果。通过农村信用社的改革和新型农村金融机构的培育，我国开始出现了多样化的农村中小金融机构，农村金融生态得到了改善，支持了新农村建设和现代农业的发展。农村中小金融机构的发展变化对金融监管部门提出了新的要求。我国的农村金融监管历来是我国金融监管体系中的薄弱环节。面对农村中小金融机构的发展，现行农村金融监管制度在促进市场竞争、纠正市场失灵、优化资源配置等方面显得力不从心，因而需要创新监管途径，提高对农村中小金融机构监管的有效性。
    近年来，随着我国农村金融改革的逐步推进，对农村中小金融机构监管的研究也逐渐引起重视。但是，国内相关监管文献一般没有直接涉及农村中小金融机构监管的有效性及其提升路径，基本上是借鉴国外的监管经验，对提高我国银行业监管有效性阐明了一些改进意见，也有少数监管实践者就如何提高农村中小金融机构监管有效性提出了一些工作措施，总体上缺乏专门的系统的论证。笔者曾在综述国内外银行业监管有效性研究文献的基础上，结合分析农村中小金融机构特殊性，从降低信息不对称的程度、对“三农”和县域经济的支持程度、自身稳定运营程度、监管的激励和约束效应、监管机构实现监管目标的成本水平等五个方面提出了农村中小金融机构监管有效性①。而对于提高农村中小金融机构监管有效性途径，首先是巴塞尔银行监管委员会在1997年发布并于2006年修改的《有效银行监管核心原则》，在总结各国监管经验基础上，强调从市场准入到退出全过程对银行业实施有效监管，对照该原则及其评价方法进行自我评估，已成为各国发现和解决本国银行监管缺陷、提高银行监管有效性的重要途径。其次是国内一些研究者就如何提高银行业监管有效性进行了有益探索。唐秀琴、齐中英(2007)从改进监管环境、建立监管体系、加强监管合作、完善监管运作机制、建设监管队伍等五个方面，黄润中(2005)从差别资本要求方面，高冬民(2004)从金融监管当局的监管治理和内部控制制度的角度，刘晓勇(2001)从公司治理的角度，彭志坚(2007)从合规监管、风险监管、提高银行竞争力、金融服务充分性建设、监管能力建设等方面，提出加强银行业监管有效性的路径。此外，一些监管实践者提出了提高农村中小金融机构监管的具体措施。蒋定之(2009)在如何不断加强和改进农村中小金融机构监管工作时，强调要坚持风险监管底数，灵活把握监管尺度，切实增强有效监管的科学性和灵活性。肖志民(2009)提出加强日常运营的风险性非现场监管，提高农村合作金融机构量化监管的有效性。武毅(2010)就农村中小金融机构内部控制建设有效性提出相关建议与思考。姜丽明(2011)指出，提高农村中小金融机构监管有效性，要进一步更新监管理念，优化监管政策，完善监管方式，加快引领农村中小金融机构科学转型。周南(2011)针对农村中小银行监管方式存在的不足，提出强化监管功能，进一步提高非现场监管和现场检查的监管效能。
    二、我国农村中小金融机构监管现状
    (一)农村中小金融机构监管目标不鲜明
    由于农村金融市场相对薄弱，农村中小金融机构存在诸多问题，因此，对现有农村中小金融机构监管目标基本沿袭了《银行业监督管理法》关于银行业监管目标的规定，即促进其依法、稳健运行。围绕这一主要目标，监管机构着手开展了大量工作，并对被监管对象大多采用增量指标进行考核。尽管在相关规章或者规范性文件中规定该类机构“三性”经营原则的同时，明确其主要任务是为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务，但并没有旗帜鲜明地将“三农”服务目标法定为监管目标。事实上，农村中小金融机构应当立足于县域经济，其功能应定位于服务县域内的经济发展极、定位于服务区域内优先发展的产业、定位于服务中小规模的“三农”资金需求者②。因此，农村中小金融机构是否且富有成效地为县域经济尤其是“三农”服务应成为监管的重要目标。
    (二)部分农村中小金融机构风险监管指标未能得到根本改善
    2003年启动新一轮农村信用社改革和2007年试点新型农村中小金融机构以来，农村中小金融机构系统性风险总体得到缓解，初步进入良性发展轨道，但由于现有大多数农村中小金融机构是在经历了50多年发展历程的农村信用社基础上改制而成，其人员素质低下、经营管理落后、营销成本过高、外部环境欠优，加上承担了“行社分家”、农村“两会”处置以及城市信用社并入等事件的变革成本，这些因素使得有些地区、部分机构形成了大量的历史包袱，主要风险监管指标还相当滞后。分地区比较，截至2010年末，全国35个省(自治区、直辖市、计划单列市)的农村中小金融机构中，有14个省份的资本充足率没有达到基本监管标准，均在8%以下；有8个省份不良贷款率超过10%；有17个省份存在历年亏损挂账且额度较大；有11个省份存在贷款损失专项准备缺口，12个省份贷款损失专项准备充足率不足100%，26个省份拨备覆盖率不足150%。从机构来看，截至2010年末，全国2056家农村信用社中，有51.41%的机构资本充足率低于8%，有17.9%的机构为负数；有66.5%的机构不良贷款率超过5%，有8.6%的机构超过25%；有26.07%的机构存在历史亏损挂账。此外，农村商业银行和农村合作银行有19.1%的机构单一客户贷款集中度超比例。事实上，我国部分农村中小金融机构的资本充足率、不良贷款率、贷款损失专项准备缺口、贷款损失专项准备充足率、贷款集中度等主要风险监管指标离监管要求差距还很大。
    (三)农村中小金融机构监管方式方法有待改进
    我国农村中小金融机构监管的方式方法主要有市场准入、非现场监管、现场检查和行政处理措施等四种，但各类监管方式方法都不同程度地存在一些亟待改进的问题。在市场准入上，机构准入未能很好地针对农村金融 需求现状来合理布局，截止2010年末，全国还有21个省份2312个金融机构空白乡镇，新设349家村镇银行全部设在县城或市州内且40.69%集中在东部，农村信用社管理体制和产权制度改革也还有一些问题需要解决；业务准入未能有效地推进农村金融产品和金融服务方式的本土化、多样化；高管人员核准基本注重任职资格审查而忽视从业行为监管。在非现场监管上，银监部门自2007年以来实施了非现场监管信息系统，对农村中小金融机构逐步建立完善了27张基础报表和13张特色报表，但由于大多数农村中小金融机构经营管理水平较差、IT系统落后、人员素质不高，且内部存在会计、统计及信贷等多种不完全对应的数据口径，加上人民银行和银监部门数据要求口径不尽一致，导致农村中小金融机构的报表数据不能及时、一致、准确地得到反映，进而使得各级监管部门计算出的监管指标结果存在着差异性或者偏离真实的风险状况，很难持续有效地识别、评估、预警、控制和处置风险，不利于监管当局的监管决策。在现场检查上，现场检查工作所涉及的项目和投入的时间、人力、财力较大，发现的违规机构和违规金额的比重居高不下，但跟踪整改合格率低，同质同类问题屡查不止。在行政处理上，出于对农村中小金融机构的容忍，行政处理力度明显不够。
    (四)农村中小金融机构监管缺乏有效的成本管理
    对农村中小金融机构的监管既要保证足够的工作经费和人力资源，又要讲究经费的节约和人员的合理配置，但目前我国尚未建立专门的农村中小金融机构监管成本管理制度。一方面，在经费筹措和使用上基本是吃“大锅饭”。从2004年以来，我国开始对银行业实行监管收费，尽管对农村中小金融机构实行一定的减免政策，但表明其监管成本已列入了国家财政统一预算。过于笼统的监管预算管理，使得有些监管工作缺乏经费保障，有些监管工作存在资金浪费的现象。同时，我国现行的银行业监管经费是按照中国银监会系统内部不同层次的监管机构行政划拨，实行“一刀切”管理，没有充分考虑到各省市的县域经济发展程度以及辖区内农村中小金融机构发展程度的差异，没有考虑到各地农村中小金融机构监管的难度，导致监管资金分配不当。另一方面，监管人力资源不足。各级监管机构的编制和人员普遍紧缺，县域尤其是农村地区更加分散匮乏。据银监会统计，全国银行业县级监管办事处平均只有2.87人，人均监管机构超过10家，甚至近年来有些省份县级监管办事处还被上收到市州分局。而被监管对象辐射的范围较大，客观上使得监管资源被重点投放到了城市或经济发达地区，一定程度上形成了被监管对象与监管机构相距甚远的格局。监管成本管理的缺失，影响了监管的有效性③。
    (五)农村中小金融机构监管未能引入合理的市场竞争机制
    目前，我国农村中小金融机构大多数是农村信用社，其他种类的农村中小金融机构的数量少，农村金融市场的竞争性不强。需要在县域适当增加农村中小金融机构，合理引入竞争机制，以增强农村金融市场的活力和县域金融机构的工作效率。根据《新型农村金融机构2009-2011年工作安排》，银监会计划在2009-2011年期间，在全国35个省(市、自治区)、计划单列市共设立1294家新型农村金融机构，其中村镇银行1027家，贷款公司106家，农村资金互助社161家。截至2011年7月末，我国只设立了548家新型农村金融机构，其中包含496家村镇银行、9家贷款公司和43家农村资金互助社。新增新型农村金融机构数量尚只有计划的42.35%，远远没有达到要求。
    三、实现农村中小金融机构监管目标的有效途径
    从监管角度看，农村中小金融机构数量较多，差异较大；发展过程复杂，包袱较重；服务对象特殊，社会责任重大；经营成本高，金融风险大。就监管有效性的一般内涵而言，农村中小金融机构的监管同样应强调以较少的成本在较短的时间内较好地实现监管目标。农村中小金融机构的特殊性决定了对其监管的有效性有其特定的内涵。这特定的内涵又决定于农村中小金融机构与金融监管机构之间的信息不对称和农村中小金融机构的监管目标。农村中小金融机构监管目标应当是：农村中小金融机构能持续、稳定地为县域经济提供服务；保证农村中小金融机构的安全性；防范农村金融市场产生系统性风险；在农村金融市场合理地引入竞争机制和公司治理结构；以最小的成本实现上述目标。因此，农村中小金融机构监管的有效性体现在以较少的成本在较短的时间内较好地实现上述监管目标。为了实现农村中小金融机构监管目标，针对我国农村中小金融机构监管存在的现实问题，有必要对监管方式、体制和方法进行创新。
    (一)实行导向监管，推动农村中小金融机构全力为县域经济发展服务
    对于处在发展初级阶段的县域经济尤其是农村经济来说，我国农村中小金融机构的监管更要强调监管的导向性，通过建立有效的激励约束机制，引导农村中小金融机构立足县域，面向“三农”，全心全意为建设社会主义新农村服务。因此，监管部门应协同有关部委通过一定的监管政策和监管措施，在市场经济框架内引导、鼓励和支持农村中小金融机构全力支持“三农”和县域经济。如2009年以来，财政部对黑龙江等6省区开展县域金融机构涉农贷款增量奖励试点、对3类新型农村金融机构和基础金融服务薄弱地区的银行业机构网点实行定向费用补贴等政策，对支持“三农”和县域经济发挥了较好的激励导向作用。在采取激励措施的同时，导向监管理念还要求监管部门制定相应的约束性规定。例如，通过涉农贷款占比及其增长率、农户贷款占比及其增长率、县域贷款占比等指标体系对农村中小金融机构支持“三农”和县域经济的行为予以规制，严加控制农村中小金融机构跨区域经营等。
    (二)实行风险监管，确保农村中小金融机构稳健经营
    农村中小金融机构的稳健运营是其服务“三农”和县域经济的重要前提。在对农村中小金融机构实行导向监管的同时，应有效防控其各类风险，这是并行不悖的。对农村中小金融机构进行风险监管，既需要对单体机构的风险进行监控，更需要对整个系统的风险进行监控。监管部门应建立合理的风险监管指标体系，持续有效地识别、评估、预警、控制和处置农村中小金融机构面临的各类风险。监管部门还应引导农村中小金融机构选择合适的风险管理方法和风险内控机 制，增强其自身的风险控制能力。对农村中小金融机构进行风险监管，在金融市场愈加活跃的情况下，需要重点防范农村金融市场产生系统性风险。应建立现代农村中小金融机构风险监管制度，包括建立整体性监管制度、市场透明制度、金融生态建设制度、逆周期审慎监管制度和防火墙制度，建立农村金融安全网④。地方金融监管部门需通过相关指标和预警系统从监管角度进行压力测试，以防范和控制区域性的系统性金融风险。
    (三)实行机制监管，增强农村中小金融机构的活力和服务效率
    为了确保农村中小金融机构长期稳定地运营并对“三农”和县域经济发展提供可持续的支持，应通过监管手段推动农村金融市场建设和农村中小金融机构自身内部建设，这就需要实行机制监管，以加强农村中小金融机构的活力和服务效率⑤。在机制监管理念下，监管部门应根据我国国情和经济发展水平，制定一系列农村中小金融机构进入、退出和公司治理的政策文件及操作办法。在推进农村信用社、农村合作银行组建为农村商业银行的同时，遵循“宽准入，严监管”的指导思想，鼓励社会资本组建新型农村中小金融机构，培育新型的草根性农村社区金融。应通过适当降低金融准入门槛，推进县域民间金融阳光化。大力引导社会资金包括民间资金参与农村信用社改制和进入新型农村金融机构，形成多样化的、互补的、资金充足并具有良性竞争性的农村金融市场。通过适当的监管指标体系和定期的评价促使农村中小金融机构积极探索有效的公司治理机制和内部控制机制。对于公司治理和内部控制落后，不能适应市场竞争或者不能有效地为“三农”和县域经济提供服务的农村中小金融机构应通过兼并、重组、退出等方式加以处理。通过强有力的机制监管办法，尽快改善农村中小金融机构整体面貌和运营机制。
    (四)推行农村中小金融机构监管成本管理，产生激励约束效应
    实现农村中小金融机构的监管目标，还必须把这一监管工作的成本纳入监管框架，监管部门应当争取用尽可能小的成本达到监管目标。为了改变农村中小会融机构监管的经费“吃大锅饭”的现象，应尽快在金融监管系统推行农村中小金融机构监管成本的管理。一方面，对农村中小金融机构监管资金实行专项管理。这不仅可以加大对农村中小金融机构监管的资金支持，解决资金不足的问题，而且可以鼓励农村中小金融机构监管单位从实际情况出发，更为灵活地进行资金管理，节约成本。此外，还可以在这个基础上设立农村中小金融机构监管储备，便于监管部门及时有力地应对农村中小金融机构的应急事件。另一方面，贯彻投入产出理念，监管成本与监管工作绩效相结合。随着成本管理理念从传统的节约、节省观念向现代效益观念转变，监管成本管理也不能一味强调成本节约，应当秉承投入产出的成本控制思想，从“投入”与“产出”的对比分析来看待农村中小金融机构监管成本投入的必要性、合理性，即努力以尽可能少的成本付出，更好地实现农村中小金融机构的监管目标。
    (五)创新监管体制，建设县域银行监管队伍
    我国农村中小金融机构与银行监管机构之间的信息不对称十分严重，远远强于其他类型的金融机构，这与农村地区基础条件较差有关，也与农村地区幅员辽阔有关。严重的信息不对称影响了农村中小金融机构监管目标的实现。另一方面，我国现有的银行业监管机构主要采取银监会、银监局和银监分局三级工作组织体系，尽管在县这一级设立了监管办事处，但其主要在上级监管机构统一管理和集中调度下履职，缺乏完整的监管功能，并且人员和经费不能很好地得到保证。为此，有必要创新和加强监管体制与队伍建设。创新县域银行监管体制，可考虑从以下几个方面开展工作：将县级监管办事处升格为监管支局，从人财物以及监管职能几个方面充实监管支局；撤销人民银行县级支行，将其监管资源(主要是人员、信息和办公场所)分流到当地的银监支局；按照属地监管原则对所在农村中小金融机构实行主监管员和主查员工作责任制，同时，上级监管机构应加强对下级监管机构工作的督促和指导。
    (六)创新监管方法，提高农村中小金融机构监管的工作效率
    如何将监管部门良好的监管标准与农村中小金融机构相对落后的经营现状有机结合起来，这就需要创新监管方法。一方面，推行联动监管，即通过银监会、省局、分局、办事处之间上下联动，市场准入、非现场监管、现场检查行之间横向联动，以及银监部门与人民银行、政府相关部门、中介机构等单位之间内外联动，更好地以较小成本实现防范农村金融市场产生系统性风险等监管目标。另一方面，实施分类差别化监管。由于不同种类和不同发展阶段的农村中小金融机构的经营模式、管理水平和风险状况差异较大，加上农村地区间经济发展的差异性和不平衡性，因此，监管部门对农村中小金融机构监管时应充分考虑这些差异性，不搞“一刀切”，在监管过程中充分运用分类监管的思想，根据具体情况采取不同的监管措施。此外，还可以考虑从独立性、问责制、透明度和操守等四个维度加强监管治理，切实提高监管工作效率。
    四、结论
    提高农村中小金融机构监管的有效性，就要紧紧针对这一监管的目标开展工作。本文提出了实现农村中小金融机构监管目标的有效途径，这六条有效途径中，导向监管解决监管对象为县域经济和“三农”服务的问题，风险监管解决监管对象安全性和区域性系统性风险防范问题，机制监管解决监管对象竞争机制和公司治理结构问题，成本管理解决监管机构自身科学使用经费的问题，监管体制创新和监管方法创新则为上述三种监管以及成本管理提供条件、提高效率。
    注释：
    ①黄向阳：《论农村中小金融机构监管的有效性》，长沙：《求索》，2011年第2期，第39页。
    ②彭建刚、李关政：《我国金融发展与二元经济结构内在关系实证分析》，北京：《金融研究》，2006年第4期，第99页。
    ③Peng Jiangang et al. Regional Finance and Regional Disparities in China[J]. Journal of Australian Economic Papers, 2010,(4), 22.
    ④彭建刚：《基于系统性金融风险防范的银行业监管制度改革的战略思考》，长沙：《财经理论与实践》，2011年第1期，第5页

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