农村信用社体制改革面临的问题及对策

王健，国家行政学院经济学教研部教授；宋文瑄，山东省农村信用社联合社理事长、书记。

    现在我国农村信用社进一步深化改革的时机已经成熟，为了节省改革成本，改革可对农村信用社实行以组建省地市农商行为主的彻底商业化改革，将农村信用社改革成产权明晰、治理完善、服务高效、经营有特色的现代农村商业银行。其中，将省联社改为省农村商业银行，是全面深化农村信用社改革的关键环节。
    温家宝总理在2012年全国金融工作会议上提出：“进一步深化农村信用社改革，继续发挥支农主力军作用；坚持分类指导，推进产权制度改革，增强资本实力”。近年来，农村信用社(以下简称“农信社”)改革发展取得了突破性进展，目前全国平均95%以上、山东等省97%以上的农业贷款都是由农村信用社发放的，为农村、农业、农民经济的发展做出了重要贡献，成为名符其实的农村金融“主力军”。然而，现行农信社体制导致的问题和矛盾，制约了农信社发展和支农主力军作用。因此，农信社体制改革迫切需要提速，以全新、健全的体制焕发农信社的生机和活力，充分发挥支农主力军作用，更好地服务农村和小型微型企业，促进新农村建设。
    一、现行农信社体制面临的矛盾
    1.多级法人体制与提高金融服务水平、整体竞争力的矛盾
    全国农信社绝大部分省份都实行市、县二级法人体制，视省区大小不同，有的省份有数十、有的省份有数百个小法人机构。如山东省农村信用社实行青岛、潍坊三级法人体制，130多个小法人。县级法人分散经营，难以发挥规模优势，削弱了竞争优势。县级法人虽小，但“五脏俱全”，管理成本高，创新能力弱，尤其是各自独立经营，无法统筹解决一些限制发展的包袱和风险问题。县级法人受人才、信息、技术、管理等多方面因素限制，在产品创新、业务拓展、科技开发、宏观政策把握等方面效率低，成本高，市场竞争力弱。
    2.县级法人资产规模小、资产质量低、人才储备少与提高抗风险能力的矛盾
    县级法人不能适应城乡一体化的经济发展趋势要求拓展业务。县级法人立足县域服务的政策要求与农业现代化、城乡一体化发展的趋势产生了矛盾。随着“三农”发展，特别是农村劳动力转移和城乡一体化速度的加快，农民跨区域流动和农业跨区域经营的趋势越来越明显，但农信社经营的局限性，限制了为“三农”提供跟进式的服务，阻碍了业务发展。
    县级法人，应对风险的能力差。银行业作为高风险机构，县级法人难以应对可能发生的各类风险。县级联社自身规模小，管理水平和自身约束能力较差，容易产生较大的操作风险和道德风险，风险一旦聚集到一定水平，其自身将无法承担和消化。
    县级法人导致各自独立经营，无法统筹解决一些限制发展的包袱。如山东省部分县联社自我无力消化历史包袱，存在较大经营风险，与此同时，部分县市联社有能力帮助解决，但由于法人体制的限制却无能为力。
    涉农贷款受自然灾害、物价水平、政策等影响很大，贷款风险中存在很多不确定性，县级农信社面对该类客户群体必然要承担较高风险，县级农信社未来不良贷款占比压减难度将越来越大。
    3.股权分散、管理落后与健全法人治理结构的矛盾
    许多农信社，特别是县级联社产权约束乏力、法人治理不到位、内部人控制等问题突出。如，山东省农信社为：按股权设置划分，资格股占股金总额的4.35%，投资股占股金总额的95.65%；按投资主体划分，法人股占股金总额的26.68%，一般自然人股占股金总额的55.52%，职工股46.79亿元，占股金总额的17.80%。因而，县级农信社实际运行中，决策权、监督权和执行权并没有得到有效分离，仍然存在现有高级管理人员内部人控制问题，法人治理结构难以发挥应有作用。
    4.省联社管理体制不顺与加强行业管理服务的矛盾
    根据银监会的部署，在前一阶段管理体制改革中，各省全部采取了省联社的管理模式。但是，省联社行业管理体制是过渡体制，在制度设计上先天不足。
    省联社由县级联社发起设立，缺乏履行行业管理职能必要的条件和手段，权责不对等，难以发挥应有的监管职能。因而，县级联社产权约束乏力、法人治理不到位、内部人控制等问题突出，更需要强有力的外部管理与制约，但省联社对县级联社缺乏必要的管理手段。但在当前行业管理体制下，县级联社受短期利益的影响，对省联社的基本行业管理制度贯彻不到位，合意执行，不合意就不执行，省联社若采取相对严格的管理措施，就会涉及干预县级法人经营自主权的问题。
    二、深化农信社体制改革的对策
    农信社体制改革应该根据银监会的要求，继续坚持“多层次、广覆盖、可持续”的体系建设思路，以市场化、股份化和社区化为主导方向，在保持农村信用社县级法人地位稳定的基础上，进一步理顺管理体制，深化产权改革，健全法人治理，强化管理，增强服务功能。
    1.以市场化、股份化为主导方向，选择体制改革路径
    从改革路径来看，我国一部分农信社实现了“一级跳”，直接走上了以农商行为目标的改革道路；另一部分则是“两级跳”，农信社—农合行—农商行，即在农信社的基础上先成立农村合作银行再改为农商行。
    “农信社—农合行—农商行”两级跳式的梯次推进改革路径，人为加大了改革成本。特别是农村合作银行制度设计试图将合作制“社员入股、一人一票、服务社员”的劳动联合和股份制“大股控权、一股一票、商业经营”的资本联合结合在一起，实行股份合作制，这种理想化产权模式根本不符合我国的实际状况。由于国家在税收和准备金优惠政策制度设计上，人为对农村信用社和农村合作银行实行比农村商业银行明显的优惠政策，全国各地农村信用社改制时均采取了股份合作制模式。近两年，随着优惠政策的到期，不少农村合作银行又重新改制成立农村商业银行，增加了改革成本。
    现在我国农村信用社进一步深化改革的时机已经成熟，为了节省改革成本，改革可对农村信用社实行以组建省地市农商行为主的彻底商业化改革，将农村信用社改革成产权明晰、治理完善、服务高效、经营有特色的现代农村商业银行。其中，将省联社改为省农村商业银行，是全面深化农村信用社改革的关键环节。
    2.改革省联社组织形式，组建省级农村商业银行
    近年来 ，按照银监会“以稳定县域为基础，稳步推进省联社改革”的要求，山东省在充分调研论证的基础上，提出了改革省联社体制的建议：
    改革省联社组织形式，组建省级农村银行，对下参(控)股，强化省银行的出资人职能，推动县级法人完善治理结构的改革思路。即由省联社整合城区农村信用社组建省农村商业银行，保留其他各县市联社的法人地位不变，省级银行参股或控股县市法人，实行省、县(市)两级法人体制的模式。省农村银行参(控)股县市联社后，主要行使出资人权利，不参与县(市)联社的具体经营，使双方真正做到产权清晰、权责明确。
    省联社改为农村商业银行，极大地有利于服务“三农”的宗旨。农信社源于农村、扎根农村，机构网点和业务产品适合“三农”，离开“三农”根本无法发展，为“三农”服务是内在的、生存的需要，无论采取什么层级的法人，农信社都不会离开农村市场。同时，配合到位的制度化、规范化和长期化的正向激励扶持政策，成立省级法人不但不会偏离服务“三农”的基本方向，而且有利于更好地增强农信社服务“三农”的能力和市场竞争力。
    3.加快构建省县两级法人体制，提高管理效率
    在保持县市法人地位总体稳定的前提下，因地制宜推进省联社改为省农村银行，有利于科学规范省联社的履职行为、统筹资源、加强管理、控制风险、完善法人治理结构、提高经营效率。
    (1)省联社改为农村商业银行后，有利于统筹资源，更好地履行服务职能。组建省级法人，可以在争取政策扶持、新产品开发、结算平台搭建、科技网络建设、资金调剂等方面解决县级联社无法独立解决的问题，更好地促进农信社的整体发展，保障支农服务。
    省商行可以更好地发挥法人单位的经营自主权，有能力弥补管理费的不足，有利于减轻基层的负担，更好地履行省联社的服务职能。
    省商行能够综合、高效地利用已经搭建了各类服务平台，开展各类服务性业务，增强了市场竞争力。省银行可为各市、县提供科技网络、结算支付、产品研发、教育培训等服务，有利于提高全省农信社整体竞争力，为客户提供便捷服务。
    (2)组建省级农村商业银行，有利于强化管理、控制风险。省联社自成立以来，制定了一套基本符合农村信用社实际、涵盖人事、信贷、财务、安全保卫等各个领域的行业管理制度体系。在清收不良贷款上，省联社协调各级政府，通过处置和置换不良资产、清收党政公职人员欠款等方式，发挥了积极作用。在案件治理上，省联社能认真落实监管部门提出的案件专项治理工作要求，案件防控工作大见成效。
    农信社统一法人层级在省级，有利于统一制度，强化管理，控制风险。农信社长期存在众多问题，积累了大量风险，很重要的原因就是各县级联社各自为政，管理制度不健全，管理效率低下，特别是人事、信贷、财务等基本制度得不到有效落实。组建省级法人，可以在全省范围内统一基本管理制度，并可以确保制度执行力度，有利于强化管理，控制风险。
    (3)建立省商业银行有利于完善法人治理结构。建立省商业银行，大力推进以股份制为主导的产权改革和完善法人治理，加快向现代农村金融制度过渡的步伐，健全“结构简捷、形式灵活，运行科学、治理有效”的法人分类治理模式和治理运作机制。
    以省商业银行稳步推进法人治理结构改革，可以与现行的省联社管理体系相衔接。目前，“三会一层”的法人治理框架已初步建立，但治理机制建设还不深入，形似神不似的问题比较突出。省商业银行的建立能够切实地解决这一问题。省商业银行建立后，可以更好地处理好法人治理结构和党委领导关系，双向介入，交叉任职；对业务量大、规模大的信用联社强调三会配齐；可以与目前实行的、实践证明是2003年以来行之有效的高管提名放在省联社的做法相衔接，实行平稳过渡。^

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