中国金融体制变迁的阶段性的研究综述

　中图分类号：F830 文献标识码：Ａ 文章编号：１００６－３５４４（２０12）０6－００24－04
　　对跌宕起伏的中国金融体制变迁，许多学者曾从多个角度进行了深入探讨，如王广谦（2008）详细描述了中国金融体制变迁的轨迹　[1]　，段小茜（2010）从金融稳定的视角分析了金融体制的变迁等[2]　。但鲜有文献分析中国金融体制变迁的阶段性，只是许秋起（2007）从政府理性的视角解释中国国有金融制度的变迁时，涉及到中国金融体制变迁的阶段性，他根据中央政府的国家理性和集体理性，将中国金融体制变迁分为五个阶段：从国有银行体系建立到改革开放前的“母体”阶段；1979～1984年中国金融改革的起步阶段；1985～1993年银行企业化改革阶段；1994～1997年银行商业化改革阶段；1998年后的中国信贷体制改革阶段。[3]　一个理想的阶段性划分，应该每个阶段的金融体制都有其鲜明的典型特征，　而且典型特征之间具有显著差异。显然，五个阶段的划分差强人意，本文从新制度经济学的视角，将中国金融体制变迁划分为三个阶段：（1）弱化和剔除金融的阶段（1949～1978年）；（2）强计划金融阶段（1979～2005年）；（3）市场化金融阶段（2005年以后）。
　　一、新制度经济学的国家理论
　　亚当·斯密在《国富论》中认为，国家的职能主要有三项：保护社会，使其不受其他独立社会的侵犯；保护社会上各个人，　使其不受社会上其他人的侵害或压迫；建设并维护公益事业及公共设施　[4]　。传统经济学深受亚当·斯密的影响，　认为政府就应该提高效率、增进公平以及促进宏观经济的稳定增长　[5]　。换句话说，国家没有自身的利益追求，它代表的是全社会的利益，完全处于超然、超脱的状态。而新制度经济学认为，　国家是一种在暴力方面具有比较优势的组织，这种组织与企业一样，也要实现自身利益的最大化，为了追求利益最大化，不惜牺牲社会福利的最大化　[6]　。只有在自身效用最大化得到满足的前提下，国家才会采取减少交易费用等规则，以促进社会产出的最大化　[7]　。资源的合理配置以及税收的增加等都是国家追求的效用，但在国家的效用函数中，社会的稳定及政权的存续应该是最为重要的，　如果其他的效用和政权的存续发生冲突，　则理性的国家会牺牲其他的效用而追求社会稳定、政权存续。
　　二、弱化和剔除金融阶段：1949～1978年
　　金融是现代经济的核心，　应该在经济中占有一定的份额。1946年，　我国的银行共有3489家[8]157　，1949年解放时，　仅上海一地仍开业经营的私人银行、钱庄、信托公司就达200余家　[9]　。但随着金融体系的改造，形成了“大一统”的金融体制，虽然在形式上也曾有中国人民银行以外的金融机构存在，但中国银行只不过是经办中国人民银行划出的范围极其有限的国际业务，有一段时间甚至直接成为了中国人民银行内部办理国际金融业务的部门。中国建设银行主要执行财政拨款任务，不能算作真正的金融机构。中国农业银行虽在1955年和1963年两度成立，但由于与“大一统”的框架矛盾，每次只存在很短的时间，就重新并入中国人民银行，因此并不能动摇“大一统”的金融体制　[8]　160　。在当时的经济体制下，投资由财政直接拨款，而不是通过银行系统融资，除了给国营企业被动提供少量的短期贷款外，几乎没有别的信贷业务，“大一统”的国有金融无事可做，被极度边缘化。事实上，金融处于被剔除的境地，这也就不奇怪在1969年至1978年改革以前，中国人民银行被划归财政部管辖，前者只保留一块牌子，其机构、人员和业务都并入后者　[10]　。
　　作为现代经济核心的金融之所以被弱化、甚至从经济中剔除，在很大程度上是维护新中国政权稳定的需要。
　　建国之初，我国的资本、技术匮乏，而劳动力资源比较丰富，根据比较优势原理，我国应该发展劳动密集型产业，而不应该发展资本、技术密集型的重工业。国家之所以优先发展重工业，固然是赶超战略的结果　[11]　，但国家政权的稳定也应该是优先发展重工业的重要原因，新中国是伴随着枪炮声诞生，共产党人从血的教训中悟出了“枪杆子里面出政权”的道理。建国后，新生的政权又面临着两大阵营的冷战，为了保证新生政权的稳定，必须建立强大的军工业，而军工业大多是重工业。因此，虽然优先发展重工业并不符合比较优势的经济学原理，不利于经济增长，但它符合国家政权稳定的需要。发展重工业需要大量的资本，而当时资本极其稀缺，如果实行自由的市场经济，重工业就会因为需要支付极其高昂的资本价格而难以发展。而且，其他资源也会根据比较优势流向劳动密集型产业，资本密集型的重工业得不到其发展所必需的土地、劳动等资源。因此，国家必须实行计划经济以对经济资源进行严密地计划和控制，其实现手段就是国有国营企业。为了保证经济资源以及国有企业积累起来的经济剩余能够被用于重工业，　国有企业所需的生产资料由国家计划供应，　产品由国家包销或调拨，　企业的利润和折旧基金全部纳入国家预算，所需的基本建设投资、技术改造基金以及零星的固定资产购置费等全部由国家财政拨款解决，　企业生产的流动资金需求也由财政定额拨付。“财政系统成为资金运动的主动脉，　国家支配着社会经济剩余的绝大部分，　并以低价或无偿的方式直接进行经济资源的供给和配置。信用融资活动很不发达，垄断了全国金融业务的国家银行实际上不过是财政部门的‘钱袋子’，银行业务完全听命于计划和财政部门的资金安排”　[12]　。　只有季节性和临时性的定额外流动资金才由金融部门供应，　而且金融资源的配置额度和资金价格也都由国家给定，　实际上也就意味着剥夺了金融部门的金融功能，　金融部门只发挥着监督国有企业的资金使用以使其符合国家效用函数的监督功能　[13]　。因此，金融被极度弱化，直至被剔除也就不足为奇了。
　三、计划金融阶段：1978～2005年
　　经济增长的乏力使得国家不得不改革，否则，人民生活的极度匮乏很可能造成社会的动荡，　从而威胁到国家政权的存续，　安徽小岗村农民的血书分田就说明了问题。但由于当时国有国营经济一统天下，人们不仅将自己的生老病死委托给了所在的国有单位，甚至通过父母退休 ，子女接班的方式将下一代委托给了所在的单位，　一旦改革造成低效的国有经济单位大规模破产倒闭，　势必带来大量的失业人员，而长期强制实行的高积累、低消费政策又使这些人几乎没有积蓄，　就可能造成社会的动荡而威胁国家政权的存续。因此，虽然在这一时期国有经济单位大面积亏损，资源配置于国有经济属于低效配置，但国家仍然通过价格双轨制等手段首先满足国有经济的生产需求，仍然通过各种补贴维持国有经济的生存，至少不能大规模的衰退。
　　在改革之初，非国有经济还非常弱小，无力吸纳国有经济单位大规模破产倒闭所释放的厂房、设备等资源，尤其是大量的失业劳动力资源。但放权让利的改革使得国家所控制的国民收入比重大幅度下降，　无力对国有经济进行补贴，于是，国家通过大规模扩展金融将广泛存在于个人等非国有部门的巨额储蓄动员集中起来，以补贴极端重要的国有经济。所以，与金融被削弱和剔除的第一阶段相比，在第二阶段，金融被大规模扩展，1979年2月，恢复了中国农业银行；　同年3月中国银行从中国人民银行独立出来；1980年，原中国人民建设银行（现中国建设银行）从财政部分离；1984年，成立中国工商银行，中国人民银行专司中央银行职能。
　　既然国家大规模扩展金融是为了集中分散在居民部门的储蓄以支持国有经济，国家必然要对金融实施严格的控制，以保证动员的金融资源按国家的偏好配置，而不是配置于高效的非国有经济，突出的体现就是“政策性贷款”。王国刚（2000）认为，当时国有商业银行真正属于自主经营的贷款不到10％，90％以上是“指令贷款”、“安定团结贷款”等　[14]　。国家对银行的控制还表现在中央银行与国家计划委员会一道给国家专业银行（国有商业银行的前身）制定年度信贷计划，东南沿海地区非国有经济快速发展，当地银行吸取了大量的储蓄资源，但国家分配给这些地区的贷款额度较低，信贷资源被转移到经济增长缓慢、但国有经济比重很大的区域，如东北地区　[15]　。
　　基于上述讨论，也就不难理解在改革初期国家为什么严格限制民营经济、外资经济进入银行业。因为逐利的非国有金融会将金融资源配置于高效的非国有经济，从而削弱对国有经济的金融支持。同时，也不允许国有银行的股份制改造和真正的商业化改革，是因为银行产权的多元化不利于国家按照其偏好配置信贷资源。可见，在国有经济改革取得根本性的进展以前，国有银行也就不具备向真正的商业性银行转换的现实条件　[16]　。
　　在这一阶段国家通过严格的计划金融控制以确保低效国有经济存量的维持，从而保证了社会的稳定（即“稳定压倒一切”），在此前提下，发展高效的非国有经济增量以满足国家经济增长、税收增加等效用。应该说，国家实行计划金融的收益是巨大的：　在社会稳定的前提下保证了渐进改革的平稳推进。但同时国家也为计划金融支付了巨额成本，最突出的体现就是金融体系内巨额的不良资产。既然金融资源按照国家的偏好配置给了一些根本无力偿还的国有经济，国家就应该为不良资产负责。事实上，　国有金融也就是在国家的隐性担保下向国有经济发放贷款的。
　　更为严重的是，由于国家很难甄别金融体系内的不良资产是由于国有经济的低效造成的，还是由于银行自身原因造成的。这样一来，国有金融一方面就有内在的激励向高风险、高收益的项目发放贷款。项目成功，国有银行享受收益，而一旦失败，则纳入国家负责的不良资产范畴。另一方面，又缺乏努力降低成本、降低贷款风险的激励。这也可以解释为什么上世纪90年代工、农、中、建4家国有商业银行不计成本的增设网点，　而真正商业银行的增设网点要从成本收益的比较出发。基于以上两点，国有金融体系内的不良资产规模会更迅猛地膨胀，因此，虽然在改革后的相当长时期内，　国家金融控制的效用函数为正，但随着不良资产的积累，国家金融控制的成本会急剧上升。
　　四、市场化金融阶段：2006年以后
　　在改革后的相当一段时间，　由于国有经济对社会稳定的极端重要性，　国家不允许非国有经济过分地与国有经济竞争，　而是对其采取一定的限制措施。但随着非国有经济的逐步壮大，其在经济总量中所占的比重以及所提供的就业机会占到一定的份额之后，　国有经济单位的破产倒闭对社会稳定的威胁降低。因为国有经济所释放的厂房、设备等资源、　特别是劳动力资源能够被庞大的非国有经济所吸纳。此时，国家就会从限制非国有经济到默许、甚至鼓励非国有经济的发展，　毕竟充满活力与生机的非国有经济能够满足国家经济增长和税收增加的要求。也就是说，　国家对非国有经济的政策会随着其壮大而逐步转变。1981年第五届全国人民代表大会第四次会议上的政府工作报告认为“一定范围的劳动者个体经济是公有经济的必要补充”，2002年中国共产党第十六次全国代表大会报告《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》提出“毫不动摇地鼓励、　支持和引导非公有制经济发展。个体、　私营等各种形式的非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分。”国家所容忍的非国有经济的范围从“一定范围的劳动者个体经济”扩展到“个体、私营等各种形式的非公有制经济”，非国有经济的地位也从“公有经济的必要补充”上升到“社会主义市场经济的重要组成部分。”
　　既然国家实行集中计划金融是为了补贴国有经济以保证社会的稳定，那么，随着国有经济在经济总量中所占比重的下降，　国家实行计划金融的收益就会下降。进而，由于金融资源配置于低效的国有经济不利于经济增长和税收增加，　计划金融的收益会加速下降，　而其成本则由于国有金融缺乏有效的约束机制而相对上升。因此，国家就逐步放弃计划金融而逐渐向市场化金融过渡，　国家对金融由严格控制逐步走向放松，允许其他经济成分进入金融业。1994年发布的《关于向金融机构投资入股的暂行规定》明确禁止外国金融机构投资中资银行，这种状况一直持续到2001年底。之后就放开了外资银行入股中资机构的限制，但须个案报批，而且单家机构投资比例不得超过15％，　所有机构投资不得超过20％。而2003年银监会发布的《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》， 又将单家国外机构入股比例从15％提高至20％，所有机构入股比例从20％提高至25％　[17]　。到了2006年，银监会颁布实施的《中资商业银行行政许可事项实施办法》（2006年2号令）对于新组建商业银行的要求之一更是“发起人股东中应该包括合格的境外战略投资者”。
　根据《中国统计年鉴》的数据，2005年城镇单位就业人员中国有单位就业6232万人，城镇集体单位就业769.2万人，其他单位就业3849.2万人；其他单位就业数占整个城镇单位就业人员的比重达到35.48%，2006年这一数据上升到38.58%。2005年国有经济全社会固定资产投资额为29 666.9亿元，集体经济固定资产投资额为11 969.6亿元；　其他类型经济的全社会固定资产投资额为47 137.1亿元，占全社会固定资产投资总额的比重达到53.1%，2006年更是达到66.76%。　与此相对应，2005年10月27日，中国建设银行在香港上市，迈出了四大国有独资商业银行股份制改造的重要一步，2006年5月和7月，　中国银行分别在香港和上海上市，2006年10月27日，中国工商银行在上海和香港同时上市，国家终于放松了对国有商业银行的控制，开始了由计划金融向市场金融转变。
　　根据以上所述，非国有经济的比重从深层规定了中国金融体制变迁的历史轨迹和未来演进。由于非国有经济的发展壮大几乎是一个不可逆的过程，因此，我们可以推定中国金融体制的未来将是市场化金融的进一步扩展和真正的金融功能的逐渐完善。
　　五、结论
　　中国金融体制变迁是国家主导下自上而下的强制性制度变迁，国家的效用在其中发挥着关键性的作用。国家效用最大化决定了中国的金融体制变迁大致可以划分为三个阶段：建国初期至1978年改革开放为第一个阶段，　其典型特征就是金融的作用被极度弱化，　直至被剔除。　第二阶段自改革开放起至2005年左右，其典型特征有两个：一是金融的地位和作用大大提高，金融业得到大规模发展；二是在整个经济由计划向市场、　由控制向放松的大趋势下，在金融领域仍实行严格的计划和集中控制。第三阶段是自2006年国家放松对金融的控制以后，其典型特征是金融的市场化，金融功能得到比较充分的发挥。
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