美国市政债券税收减免：制度安排的有效性支持

　 本文选自《海南金融》2014年第5期，版权归原作者和期刊所有。财政部《关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告》明确提出，“将允许地方政府在有一定收益的公益性项目中发行专项市政债券融资”。作为一种市场化融资创新手段，市政债券如何发行管理，怎样平衡其市场机制与和公益性，需要我们深入探讨。从市政债券发展较为成熟的美国来看，免税制度是促进市政债券市场发展的重要因素，也是市政债券融资项目公共产品属性的重要体现，值得学习借鉴。
　　一、美国市政债券税收减免制度安排
　　免税（tax-exemption）是美国市政债券（Municipal Bond）区别于其他债券的重要特征，自1913年美国所得税法实施以来，已经执行100多年。免税的实质是联邦政府对州和地方政府发行的市政债券予以间接的财政补贴，是市政债券吸引投资者参与、降低地方政府融资成本的重要制度安排。
　　（一）市政债券税收减免政策的层次
　　市政债券利息收入税收规定较复杂，联邦层面主要是《国内税收法典》（IRC）的103、141-150条款，每个州也有各自关于市政债券税收的规定。市政债券发行文件（如官方陈述或备忘录）一般包含有关债券是否免税的信息，投资者可从美国国家税务局的官网（）上获得关于市政债券免税的详细规定[1]。
　　1.联邦政府的市政债券利息免税规定。市政债券免税，主要是指联邦政府对投资者从市政债券获得利息收入免征所得税。市政债券筹集资金主要用于地方的公共服务支出，偿债资金来源主要来自地方政府的税收或特定公共项目的收费，如果对市政债券的利息收入征收所得税，实际上相当于对地方政府征税。美国1913年所得税法将纳税人因持有州及附属行政部门债权所取得的利息收入排除在应税所得之外。1988年，美国最高法院在南加利福尼亚VS. Baker案中判定，市政债券利息收入免税规定受宪法第十修正案以及“政府间税收豁免”保障。联邦政府的市政债券免税政策主要包括两方面内容，一是享受免税的市政债券类型，IRC103规定了三种例外情况；二是享受免税的投资者，市政债券免税优惠主要倾向于个人投资者，《1986年税收改革法案》限制了对商业银行的此类税收优惠。市政债券利息免税具体需要满足《国内税收法典》103条款（IRC103）、141-150条款以及国家税务局（IRS）有关管理规定。一般地，市政债券发行的官方陈述中通常有关于市政债券免税情况详细信息的声明，以及债券顾问（bond counsel）对该债券联邦所得税免税情况的意见。
　　2.“建设美国债券”的税收政策。本轮国际金融危机期间，为创造就业机会和刺激经济，美国在2009年推出《复苏和再投资法案》，其中非常重要的一项举措是发行“建设美国债券”。“建设美国债券”的目的是通过降低州和地方政府新项目借贷成本，为基础设施建设提供融资，资金投向包括公共建筑、法院、学校、公路、交通设施、公立医院、公共基础设施、水利工程、环境工程、能源工程、政府住房工程等。从2009年4月至2012年12月31日，建设美国债券共发行1810亿美元，债券持有人主要为保险公司、共同基金、外国中央银行和商业银行以及个人投资者[2]。建设美国债券作为应税债券，但债券持有人和债券发行人享有税收抵免和联邦政府补贴，实际上是变相的免税待遇。根据税收减免或抵补方式的不同，建设美国债券可以分为税收抵免债券和直接支付债券，其中税收抵免债券向债券持有人支付35%的联邦政府补贴。
　　3.州政府市政债券税收政策。一些州政府也对市政债券利息免征州所得税。不过，不同州的这种税收待遇条件差异较大。在一些州，本州居民投资于本州政府或其他市政债券发行人发行的市政债券才享受免税，对其他州发行的市政债券利息不免税。例如犹他州的59-10-114（1）（e）法规以及R865-9I-50规则规定，本州居民购买持有其他州发行的市政债券的利息所得需征税，不过，如果发行市政债券的所在州也未对犹他州发行的市政债券利息收入征税，那么犹他州也对其市政债券利息免税。州之间有这种相互豁免的税收优惠安排，与犹他州相互税收豁免的州包括阿拉斯加、哥伦比亚、佛罗里达、印第安纳、内华达、北达科他、南达科他、德克萨斯、华盛顿以及怀俄明州。
　　（二）联邦所得税减免的例外情况
　　市政债券利息免税的规定非常繁琐，根据《国内税收法典》第103、141-150条款的规定，三种情况下，州和地方政府市政债券利息不享受税收豁免待遇。
　　1.私营性质市政债券（Private activity bond）例外。根据《国内税收法典》第141条，所谓私营性质市政债券是指那些债券收入为私营企业所用或为私营企业带来利益的债券。二十世纪六十年代，地方政府为了繁荣地方经济、增加财政收入，发行了许多名义“为公”、实际“为私”的“经济发展债券”，为企业提供通道融资（conduit financing）。为此，《1968收入和支出控制法案》（The Revenue and Expenditure Control Act of 1968）对免税市政债券的发行规模和使用范围进行了限制，从市政债券中区分出了“工业发展债券”（industrial development bond），即后来的“私营性质市政债券”。《1986年税收改革法案》进一步明确区分了基本市政债券和私营性质市政债券，如果10%以上债券收入由非政府企业使用或10%以上的本息由非政府所有财产担保，即为私营性质市政债券；为体育设施、会议中心、空气和水净化设施、工业园区、私有基础设施等项目发行的市政债券不享受免税待遇。
　2.“差价债券”（Arbitrage bond）例外。《国内税收法典》148条规定了“差价债券”（Arbitrage bond）情况。市政债券和企业债券的最大区别就是前者享受免税待遇，在风险、期限等相同的情况下，市政债券可以以相对较低的利息率从市场融资。一些地方政府利用这种差价，通过发行“发展债券”为名的市政债券，然后用筹得资金在资本市场投资牟利，这种利用免税优惠牟利的市政债券被称为“差价债券”。为了限制差价债券，美国《1969年税务改革法案》和《1986年税收改革法案》相继对其进 行了限定，其中《1986年税收改革法案》明确指出差价债券是对免息优惠的错误使用，因而对其采取强硬措施，杜绝套利行为。
　　3.未合规登记注册例外。未按照《国内税收法典》149条有关规定进行登记的市政债券不免税。在实际运作中，一个发行之初确定为免税的市政债券，如果发行人最后实际上未能满足联邦税收规则的规定，也会转变为应税市政债券。此外，一些市政债券支付的利息在最初计算联邦所得税收入时被免除，但仍会受替代性最低税负（Alternative Minimum Tax Bonds， AMT）规定约束而被征税，市政债券的官方陈述应明确该债券受替代性最低税负约束。
　　二、美国市政债券免税的具体成效
　　市政债券免税政策在美国已有100多年历史，是促进市政债券市场快速发展的重要因素。截至2012年末，美国市政债券余额3.7万亿美元，其中长期、免税市政债券占绝对多数，因而市政债券通常被统称为免税债券。市政债券免税的作用体现在几个方面。
　　（一）免税市政债券促进公共投资，是地方政府基础设施建设的重要资金来源
　　市政债券免税的前提是其公共用途特征，其免税条款鼓励投资者将资金用于购买市政债券，起到良好的资源配置作用。2003—2012年，美国州和地方政府用于新基础设施投资的市政债发行额达到1.65万亿美元，其中8020亿美元用于学校和医院建设，4360亿美元用于水、地下管道以及公路项目建设。2012年，美国共发行了6600只免税市政债券，筹资金额超过1790亿美元，为地方政府基础设施建设提供了大量资金。
　　（二）市政债券免税是隐性的补贴，有效降低了地方政府的融资成本
　　目前“AAA”评级的10年期市政债券融资成本为2.65%，“A”评级的为3.44%。通常免税债券利率比应税债券利率低2个百分点，帮助地方政府以较低的利率融资。根据美国郡县协会的测算，如果没有免税政策支持，2003—2012年美国的州和州以下地方政府将为其所发行的市政债券多支出4953亿美元的利息。其中位居前三的加利福尼亚、德克萨斯和纽约分别节约融资成本698亿美元、580亿美元和449亿美元。
　　（三）免税债券是市政债券的核心组成部分，为公共目的市政项目提供了稳定的融资平台
　　从各年新发行市政债券看，长期、免税市政债券占市政债券总量的比重达90%左右。2009年和2010年，受建设美国债券（表现为应税债券）发行增长影响，免税市政债券占比从2008年的89%下降到82%和78%，不过随着建设美国债券项目的结束，2011年免税市政债券发行占比回升到90.2%的水平。免税市政债券市场的发达，为地方政府保持财政自主性创造了条件，进而有助于巩固财政联邦制。
　　（四）市政债券免税向个人投资者倾斜，吸引个人投资者广泛参与
　　1986年税收改革法案颁布之前，商业银行是市政债券的主要投资人；1986年税收改革法案减少了对商业银行购买市政债的税收减免，商业银行在市政债券投资人中的占比从1971年的51%下降到2011年的7.6%。与此相对应的，个人投资者占比上升至50%以上，加上个人通过共同基金、货币市场基金以及封闭式基金等渠道持有的市政债券，这一比例超过75%[3]。
　　市政债券免税政策的积极作用显而易见。不过这一政策在过去100年中一直存在争议。对市政债券免税的主要批评在于，免税导致联邦政府财政收入减少，加大财政收支压力；富裕阶层倾向于通过购买免税市政债券避税，税收减免收益分配不均。为此，奥巴马政府于2013年4月在2014财年预算法案中提出调整市政债券免税政策。这一政策调整倾向遭到了州和地方政府的强烈反对，理由是：提高地方基础设施建设融资成本，州和地方政府为弥补融资成本上升需要，不得不提高税收或基础设施的使用者费用；如果州和地方政府选择不增税费，只能缩减基础设施建设的范围和规模。
　　三、对我国市政债券税收制度安排的启示
　　我国拟推进的市政债券尚不明晰，是统一代发还是地方政府自主发行，一般责任债券还是项目收益债券，债券市场交易还是柜台交易，一系列问题需要深入研究。不过，无论采取那种形式，市政债券的免税制度安排是避不开的重要问题。
　　（一）我国市政债券免税制度安排的必要性
　　我国分税制财政体制与美国的财政联邦制有很大差别，地方政府和中央政府在财权事权方面虽有分工，但地方政府不存在破产问题，因而对地方政府发债的约束机制不同。从必要性来看，市政债券免税体现在几个方面：一是税收平等需要。我国地方政府市（下转第40页）
　　（上接第27页）政债券将从有一定收益的公益项目开始，公益性和公共产品属性决定了其与当前的地方政府债券差别不大。鉴于我国对于个人和企业从地方政府债券利息收入免税，市政债券免税是应有之意。二是提高市政债券吸引力的需要。市政债券是债券市场的新产品，市场接受度仍待验证，免税待遇可以提高市政债券的吸引力，从而发挥其为基础设施建设融资的作用。三是降低地方政府基础设施建设融资成本的需要。
　　（二）我国市政债券融资税收制度设想
　　市政债券免税政策应设定一定条件，以确保税收减免利益分配公平以及对地方政府施加债务规模约束。一是市政债券免税的对象应包括机构投资者和个人。美国市政债券免税政策偏向个人投资者。我国债券市场发展相对滞后，机构投资者将是市政债券市场发展之初的最重要参与力量，市政债券免税政策设计应面向所有机构投资者和个人投资者。二是对地方政府市政债券规模实行总量控制，根据地方政府性债务负担水平、经济发展水平、基础设施建设融资需求等综合条件，对地方政府的市政债券发行规模加以限制。对于符合公益性标准的项目，允许其发行免税市政债券；对于不符合公益性要求的项目，不给予其免税优惠。城市建设项目的公益性标准由国家有关部门统一制定，为吸引社会力量参与，对于社会资本参与的比例可以设定相对较高的水平。三是在地方政府自主发行市政债券的情况下，鼓励地方政府之间对于本地居民购买对方地区发行的市政债券的利息所得给予免税待遇。

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