[摘 要] 自2008年8月至今,我国已连续7次调高出口退税率,意在以这一传统措施促进出口,带动经济增长。然而,出口退税政策不是也不应当成为国家促进出口的灵丹妙药,出口退税政策应以优化出口商品结构、推进外贸出口增长方式转变为目标。
[关键词] 贸易政策 出口退税
自2008年全球性经济金融危机爆发以来,受外部市场需求萎缩的影响,我国外贸出口呈现急剧的恶化趋势,出口企业承受的生存压力陡然增大。为遏止不断下滑的出口,国家在积极采取促进出口的金融、税收和贸易投资措施的同时,从2008年8月至今,已连续7次调高出口退税率,意在重拾这一出口促进的传统措施,挽救贸易危局,促进经济增长。然而,出口退税政策究竟是一种体现公平税负、引导资源实现最优配置的中性措施,还是一种促进本国产品出口、竞争国际市场的出口促进措施?现阶段我国提高出口退税率的做法是否妥当?本文将真对上述问题展开讨论。
一、出口退税已成为事实上的出口促进措施
我国的出口退税政策最早可追溯到1950年,1956年以后随着资本主义工商业改造的基本完成,进出口贸易逐步转向国家专营,退税与否只不过是财政内部的利税转移问题,已没有实际意义,出口退税便基本停止了。改革开放后,大一统的外贸经营体制逐步被打破,大批生产企业获得自营出口的权利,那种计划经济体制下长期实行的进口不征税、出口不退税政策,明显不能适应形势的需要,造成了进口企业与出口企业之间利益的扭曲,建立合理的出口退税制度已成为当务之急。在经历一系列探索之后,1985年3月,国务院批准财政部《关于对进出口商品征、退产品税或增值税的规定》,决定从当年4月1日起,实行对进口商品征税,对出口商品退、免税制度,标志着我国现代意义上的出口退税制度正式建立。
实施出口退税政策的合理性在我国争论不大,尽管有部分学者对出口退税政策是否是稳健的贸易政策持有疑虑(马捷,李飞 2008),但有鉴于:第一,大量研究证明,商品课税的消费地原则具有明显的优势,这导致出口退税(同时对进口商品课税)成为一种国际通行的做法,如不退还出口商已被征收的间接税,则势必造成重复征税,加大出口商负担,削弱出口竞争力,也会造成事实上的资源配置扭曲;第二,与出口补贴不同,出口退税是wto规则所允许的出口促进措施,具有合法性,因此,在我国,绝大多数学者都赞同实施出口退税政策。但是,对于出口退税的目标以及与之相关的出口退税率调整,在不同学者中却有着不同的认识:一种观点认为,出口退税目的在于营造公平的贸易环境,因此,应以应退尽退、征多少退多少、不征不退为原则;另一种观点则认为,出口退税作为一国自主性的税收政策,应根据国家对外贸易和税收的具体情况,相机抉择,灵活调整。至于灵活调整的依据,则已从早期支持企业出口创汇、增加外汇储备和推动出口增长,逐步转变为优化出口商品结构,推进外贸出口增长方式的转变 。
然而从我国20多年出口退税率调整的实践看,出口退税政策更加经常地服务于对贸易规模和贸易差额的调整,而较少用于对结构的优化和引导增长方式转变。在经历了1985年至1993年出口退税制度的初建阶段之后,我国在1994年建立了规范的增值税制度,出口退税制度也更为完善,之后的出口退税率调整可以分4个阶段,无不反映当时国家的
对外经贸和财政收支形势:第一阶段是1995年至1996年,出口退税率逐步下调,从16.63%下降到8.29%。做出上述调整的背景是随着我国市场经济体制的逐步建立和外汇管理体制的重大改革,外贸出口增长迅速,出口退税的财政压力巨大,欠退税和骗退税现象严重,降低出口退税率显然是对上述出口激增的应对措施;第二阶段是1997年至2003年,出口退税率逐步提高,综合退税率由不到9%逐步上升到15%左右。毫无疑问,这次出口退税率的提高是在我国受1997年亚洲金融危机的影响,外贸出口增幅趋缓,经济增长乏力的背景下实施的,出口退税政策再一次成为应对贸易萎缩的工具;第三阶段是2004年至2007年,出口退税率逐步下调并伴随着比较彻底的结构调整,反映出我国出口退税政策开始从关注贸易规模向关注贸易结构转变。在逐步走出亚洲金融危机阴影,特别是在我国成功加入世界贸易组织之后,我国的外贸形势迎来一个飞速发展期,出口激增,外汇储备额持续走高,人民币升值压力越来越大,贸易结构的不合理日益凸显,此次出口退税率的调整就是在这一背景下展开的;第四阶段是2008年8月以来,受金融危机影响,我国外贸出口下滑,经济增长趋缓,政府连续7次提高出口退税率,希望以此扭转出口颓势。
不难看出,20多年来我国对出口退税率的每一次调整都反映出国家对贸易规模和贸易差额的关切,出口退税政策已明显地被视为一种促进出口的有效措施。
二、出口退税的经济效应分析
1.出口退税率提高的静态福利效应分析
与实施出口补贴相似,出口退税率的提高会拉大出口与内销的收益差,引导企业提高国内售价以减少内销,降低出口售价以扩大出口。尽管出口企业会因内销价格上涨和获得出口退税而取得收益,但消费者会因国内价格上涨蒙受损失,政府更是因退税率提高而加重财政负担。无论是贸易大国还是贸易小国,后二者的损失之和都将超过前者的获利,因此,从静态效果分析,提高出口退税率意味着造成本国的净福利损失。
2.提高出口退税率的动态经济效应分析
各国实行出口退税政策,主要目的还是获得某种长期的经济利益。通过提高出口退税率,可以产生如下动态经济效应:首先,降低企业出口成本,扩大出口。退税可以直接降低企业成本,增强企业的出口竞争力,达到扩大出口的目的。在开放条件下,出口的扩大可以产生贸易乘数效应,带动国内生产总值快速增长,这对处于经济衰退、失业严重的经济体而言有着十分重要的意义;其次,推动企业扩大生产和出口规模,获取规模效益,从而在国际竞争中获得战略性优势。在存在规模经济和不完全竞争市场条件下,政府的扶持政策 能够在一定程度上帮助本国企业建立竞争优势,从而获取战略利益,这早已为经济理论和各国的经济实践所证明。
然而在经济实践中,笔者认为,我国试图通过提高出口退税率来实现上述目标是相当困难的:
(1)企业的预判及相应行为导致出口退税率调整短期内难以产生预期的效果。由于我国长期以来将出口退税率调整作为应对贸易规模和贸易差额变动的政策措施,企业对此早有准备,因此税率下调前的抢时出口和税率上调前的延时出口便成为企业普遍采取的应对措施,这导致出口退税率调整与相应的出口规模变化之间有明显的时滞效应,政策的短期效果不十分明显;
(2)提高出口退税率将引导本国企业在国际市场上降价竞争,这不仅恶化了本国的贸易条件,还极容易触动他国的反倾销等贸易保护措施。我国仍未摆脱以出口劳动密集型产品为主的贸易格局,长期以来,我国企业已习惯采用价格竞争的方式,将本国劳动生产率提高所带来的成本降低几乎全部转化为价格下降来扩张国际市场,使我国对外贸易条件不断恶化,贸易利益微薄,同时也不断引发他国对我国产品实施反倾销(从2004年开始又增加了反补贴)。提高出口退税率有可能使我国的出口继续沿着这一恶性循环的轨道发展下去;
(3)出口退税率的提高,势必加重政府的财政负担,使本已严峻的财政形势更为严峻。我国1995年和2003年两次启动调低出口退税率的措施,固然有调整出口结构、引导对外贸易健康发展的意图,但有一个共同的背景,就是出口退税额增长过快,财政负担能力不足,其中2003年调低退税率之前,财政欠退税已累积超过2500亿元。从1990年至今,我国国内生产总值增长13倍,同期出口额增长22倍,而出口退税额增长近30倍。在2008年金融危机后,我国实施积极的财政政策,在增加对基础设施投资的同时,实施结构性减税,2009年1至5月份,财政收入比去年同期下降6.9%,财政支出比去年同期增加27.8%,财政压力十分明显。
(4)出口退税率的提高将加剧我国的国际收支失衡,引发贸易摩擦。我国对外贸易多年来保持顺差,外汇储备快速上升,即便在金融危机的形势下,2009年5月的贸易顺差仍达到134亿美元,外汇储备在今年一季度也继续保持升势,已达1.95万亿美元。过高的外汇储备规模已引发一系列问题,如导致流动性过剩、投资收益率过低甚至面临资产缩水风险等,而持续的贸易顺差更是引来部分贸易伙伴国的不满,贸易摩擦不断且有愈演愈烈之势。在此背景下,提高出口退税率,将使上述问题更为严重,不排除贸易摩擦升温的可能。
此外,出口退税率过高,还会引起部分不法企业的骗税行为。由于我国目前税收及其监管制度还存在诸多不完善之处,骗税行为还难以杜绝。
三、金融危机与完善我国的出口退税制度
2008年由美国的次贷危机引发的金融风暴开始向全球蔓延,我国作为日益开放的经济体,也未能独善其身,自2008年下半年开始,经济增长速度明显放缓,当年的gdp增幅已从07年的13%回落到9%,2009年一季度更进一步回落到6.8%。与此同时,出口自2008年11月起出现负增长,2009年5月更是达到同比增长幅度-26%,创下亚洲金融危机以来的新记录。应该说,分析此次金融危机对我国产生影响的原因,固然与金融机构投资受损、信用下降以及金融市场资产缩水、交易减少等因素有关,但外部需求萎缩造成我国出口困难无疑是其中突出的影响因素。有鉴于此,国家在实施积极的财政货币政策以启动内需、实施十大产业振兴计划 以促进产业发展与竞争力提升的同时,先后7次提高出口退税率,并出台6项促进出口的政策措施 ,试图以出口拉动经济增长的目的十分明显。
应该说,在当前金融危机背景下,国家提高出口退税率的措施是有其合理性的:首先,大量实证数据显示,出口退税率的提高对于促进出口还是有明显效果的。作为拉动经济增长的三驾马车之一,出口历来是推动经济增长不可或缺的力量,而此次金融危机由发生于中国的 主要贸易伙伴国,对我国出口造成的影响非常突出,迅速扭转出口下滑的不利局面,将使我国尽早摆脱金融危机的影响,重新步入快速增长的轨道;其次,即便坚持出口退税的中性特征,也应该看到,在2004至2007年持续下调出口退税率之后,出口退税率的整体水平已经偏低,不能反映应退尽退的原则,给我国产品出口造成一定困难。适当提高出口退税率,可以视为对过低退税率的一种矫正,有助于营造公平的贸易环境。
然而,作为当前形势下的一种临时性措施,提高出口退税率不失为一种选择,但将出口退税率的调整作为影响贸易规模的常规性措施则有失偏颇。出口退税政策首先应以为贸易商营造公平的贸易环境为原则,同时也应成为一国调整贸易结构、促进产业升级的政策措施,仅以干预贸易规模为目的就频繁调整出口退税率,必将对上述重要目标的实现产生冲击。
参考文献:
[1]马 捷 李 飞:“出口退税是一项稳健的政策吗?”.经济研究,2008.4;
[2]王志强 陈阳生:“出口退税政策调整对我国外贸出口影响的实证研究”.涉外税务,2009.5
[3]肖新艳:“积极应对金融危机,有序调整出口退税”.中国税务,2009.2
[4]中央政府门户网站、新华网等
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