中国经济增长失衡背景下的城乡规划策略

　　中图分类号： F125.1 文献标识号：A 文章编号：2306-1499（2014）13-0088-02

　　1.中国经济增长的失衡背景

　　近年来，中国的经济发展状况存在明显失衡的情况，即净出口强，投资强，消费弱，这已成为制约中国经济持续增长的结构性因素。

　　在净出口方面，自改革开发以来，我国净出口一直是促进GDP增长的重要动力。1980年，中国净出口总额570亿元，占当年GDP的12.6%。之后的三十年里，净出口发展速度很快，到2006年，进出口总额达到17606.9亿元，占GDP比重超过67.3%。

　　在投资方面，中国经济增长在过去数十年表现出很强的投资驱动型特征，从1980年到2006年，全社会固定资产投资从911亿元增加到93472亿元，年均增长超过20%，占国内生产总值比重从20.2%上升到44.6%。

　　在消费方面，我国最终消费占GDP的比重上世纪80年代超过62%，2005年下降到52.1%。居民消费率也从1991年的48.8%下降到2005年的38.2%。与居民消费率存在此消彼长关系的居民储蓄率则从2001年的38.9%上升到2005年的47.9%。中国经济陷入“高投资-低消费-高储蓄-再次提高投资率”的循环过程，导致我国经济增长主要依靠投资拉动，粗放式经济增长难以转变，居民实际收入增长缓慢，进一步抑制了居民的消费意愿。

　　2.中国扩内需促消费政策下的城乡规划策略

　　在中国经济增长失衡的背景下，为了改变经济增长方式以适应新的发展约束条件，政府明确提出了“扩内需促消费”的政策转向，即从原有注重扩大投资需求，转变为重视消费需求拉动。

　　城乡规划是以空间为载体的公共政策，其核心功能在于通过土地和空间资源的配置，来达到其综合目标。既然在当前和今后一段时期，中国宏观经济调控的主线是调整投资和消费的比例关系，其中扩大消费需求是扩大内需的重点，那么城乡规划作为公共政策，就需以“扩内需促消费”为主线，采取相应的对策。

　　2.1调整投资比重的城乡规划

　　城乡规划以空间为载体，因此固定资产投资与其有直接联系的。固定资产投资包括基本建设、更新改造、房地产开发投资和其他投资。城乡规划可以通过土地利用、空间布局和各项建设安排，对固定资产投资的规模、速度、各部分的比例关系进行直接调控。

　　（1）科学预测人口规模和用地规模――控制固定资产投资规模过快增长

　　预测人口规模和用地规模是城市总体规划的基本任务之一。由于传统观念、分税与土地收入、政绩考核制度、土地利用规划与城乡规划脱节、缺乏环境承载力评价等，城市总体规划的人口和用地预测通常沦为地方换取用地指标、争取城市更大发展空间的工具。

　　为了合理控制投资规模，使经济增长与城市社会、环境发展相协调，必须科学合理的预测城市人口规模和用地规模。目前常用的人口预测方法通常为平均增长率法和回归法，这两种方法都是以过去人口变化的规律为基础进行预测，是增长型的预测，而忽略了未来城市经济发展提供的就业门槛和资源与环境承载力决定的制约门槛。因此，有必要引入城市劳动力需求法和资源与环境承载力评价作为制约因素，确保城市的人口、用地预测的科学合理。

　　（2）合理配置各类用地的比例――优化固定资产投资结构

　　固定资产投资的内部组成与城乡空间密切相关，主要包括：基础设施建设、商住房地产开发建设，工业区企业建设等。城乡规划编制的时候，需要充分考虑城市社会经济发展对固定资产投资内部比例的需求：要以人口预测为基础，确定居住用地的规模和比例，满足近、中、远期人口的居住需求；根据城市等级、性质和地方发展特点，合理配置公共服务设施用地的规模和比例；根据地方社会经济发展目标，确定工业用地的规模和比例。

　　（3）提高土地使用的综合效益――提高固定资产投资使用效益

　　在中国土地规模不断增长的背景下，土地使用效率低下的现象屡见不鲜，这在工业用地的使用效益方面尤为突出。中国对外贸易的快速发展催生了大批的开发区建设。而与此伴随的现象也包括大量的基础设施建设使用效率低下、已批租土地闲置多年。因此，有必要通过各种手段，提高土地使用的综合效益，以确保已有投资能够有效推动地方经济发展。

　　2.2调整消费比重的城乡规划

　　要增加居民消费，可以包括以下途径：增加居民可支配收入，这与就业密切相关；加强收入再分配的政策制度，壮大中等收入阶层规模，确保社会公平；健全社会福利和住房政策，以减少居民储蓄率等。

　　（1）继续推行城市化国家发展战略――扩大消费总规模

　　城市化是中国的国家发展战略之一。快速城市化将带来更多的消费积聚效应，因此，城市化本身就可以被视作扩大国内消费规模的直接途径。非农人口的增加可以通过劳动力供给效应推动第二产业和第三产业的发展，扩大城镇消费市场的规模，而城市化能够降低农民比例，从而增加农民收入，提高农民消费能力。因此，城市化战略将在相当长时间内，发挥扩大中国消费总规模的重要作用。

　　（2）加强产业发展分析，合理搭配就业结构――以保障就业增加居民收入

　　三大产业吸纳劳动力的能力各不相同，产业门类内部吸纳劳动力的能力也差异较大。目前，作为空间政策的城乡规划与城市相关的产业政策常有脱离现象。这一方面源于规划部门与产业部门的横向职能分工，另一方面也与城乡规划编制时忽视社会经济因素有关。因此，城乡规划的编制需要结合社会经济发展规划以及相关的政策目标，加强产业发展分析。不仅仅考虑城市产业用地的布局问题，同时将三大产业门类、产业内部结构一并考虑，从合理搭配就业结构的角度安排公共服务设施用地、工业用地的规模与比例，保持就业弹性保持在合理范围内。 　　（3）提供公共物品，增加社会福利――降低居民储蓄率，增加居民消费率

　　要想增加居民消费率，需要降低中国民众长期以来很高的储蓄率，只有通过政府提供公共物品，增加社会福利来实现。通过政府财政的再分配效应以及各类政策的引导作用，对居民养老、失业、医疗保健、教育等社会福利进行倾斜。

　　这对城乡规划的意义在于需要更加关注公共物品的提供，这其中既包括基础市政设施、交通设施，也包括公益性服务设施的规划与建设，涉及到文化设施、体育设施、教育设施、社会福利性设施等国家用地分类标准中的设施，也包括与民生密切相关的菜场、社区活动中心、健身场地、医疗点等小区级服务设施。需要对地方发展需求，特别是当地居民的社会空间属性进行分析，在此基础上选取恰当的标准，制定该类公益性服务设施的专项规划，并提供一定的制度保障确保设施的有效使用。

　　（4）加强农村基础设施与人居环境建设――鼓励农民消费

　　中国长期以来处于城乡二元制的格局。与城市的高速发展形成鲜明对比的是，在1995年～2007年，我国农村固定资产投资在全社会中的比重由21.9%下降到14.4%，农村消费品零售额在全社会中的比重由40%下降到32.3%。在农村人口仍占全国人口总数约60%的情况下，县及县以下的社会消费品零售总额只占全社会消费品零售总额的1/3左右，而其对GDP增长的贡献率则长期在20%以下徘徊。从这些数据不难看出，城乡二元化的格局造成农村地区基础设施建设落后，人居环境较差，抑制了农民的消费需求。

　　因此，有必要从城乡协调发展的角度，将基础设施建设纳入新农村综合规划与建设，进而通过提升农村人居环境的宜居性，促进城乡消费结构调整。

　　3.结语

　　综上所述，在中国经济增长失衡的背景下，城乡规划政策应从集约用地规模、优化产业结构、增加公共物品、改善农居环境等几方面着力，以从协调经济环境角度不断优化城乡物质空间环境。

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