摘 要：石油是当今世界第一大能源，维护其安全供应已成为各国面临的共同问题。中国经济发展迅速，目前已成为世界石油市场需求量增长最快的国家。同时，中国石油对外的依存度也逐年扩大，石油安全已成为中国面临的重大挑战，根据我国国情建立科学完备的石油储备体系是保障石油安全的重要条件。本文从我国石油资源的现状入手分析了我国建立石油储备的重要性和必要性，并介绍了我国石油储备的发展情况。在总结和借鉴国际上发达国家石油储备经验的基础上，从石油储备立法、石油储备结构完善、石油储备资金筹集等多个角度提出了我国石油储备体系建设的发展建议。同时也指出逐步建立石油期货市场，分散购油风险，石油行业的市场化改革等，都是中国石油储备战略所不能忽视的。
关键词：石油储备；石油市场；石油安全；石油供给；石油需求；石油危机。
石油不仅是关系到国计民生的重要消费品，同时也是一个国家重要的战略物资，石油安全是世界各国面临的共同问题。
保障石油的充分供给对一个国家的经济发展和国家安全都具有十分重要的意义。其中，石油储备是稳定石油供求关系、平抑石油市场价格、应对战争或自然灾害等突发事件、保障国家石油安全的重要措施。
一、石油储备的概念。
1.石油储备的定义。
根据国际能源机构（IEA）的定义，石油储备是指国家政府、民间机构和石油企业拥有的全部原油和主要石油制品的库存总和，包括管线和中转站中的存量。由于国情不同，各国石油储备的主体和承担的义务也不同，一般来讲，国家政府石油储备被称为战略石油储备，民间机构和石油企业储备被称为商业储备。同时，石油储备的规模也没有统一的界定，通常视各国的实际需要和储备能力而定。国际能源署规定，成员国的石油储备应当是相当于该国 90 天原油或成品油净进口量。但美国、日本、欧洲等许多国家的石油储备都大大超过了 IEA 规定的 90天。由于原油应用更广泛，可根据不同需要加工成不同的产品，同时原油储备时间较长，成本较低 （相对于成品油）。因此，石油储备一般泛指的是原油储备。
2.石油储备的构成。
（1） 由政府拥有的国家石油储备 （亦称为战略石油储备）战略储备为政府拥有，亦称政府储备或国家储备。战略储备具有商业储备无法取代的特殊作用，当国际石油供应突然发生中断或国际油价暴涨危及国家安全与社会经济正常运转时，战略石油储备的动用往往具有抗拒风险、保障安全、平衡供需、抑制油价的功能。如 1991 年海湾战争前夕，IEA实施每天向国际市场投放 250 万桶石油的应急计划，这对缓解当时的石油危机起了重大作用。在平时，战略石油储备对稳定国际油价、影响石油输出国的政策及调整市场心态，亦具有不可忽视的作用[1]。
（2） 由进口商、炼油商、销售商及消费者拥有的商业储备。
商业储备亦称民间储备与企业储备，通常由两部分组成，即不可动用的储备量与可动用的储备量。不可动用的储备量对于维持社会经济的正常运转具有重要的保证作用。可动用储备量是商业运作，在国际石油供应不足或油价飘升时，就有一定的抗风险能力，在国际石油供应充裕与油价下挫时，有一定的吸纳能力，从而提高企业经营安全与经济效益。战略石油储备能力和商业储备能力共同构成了国家的石油储备能力。
3.石油储备的作用和意义。
（1） 保障经济安全的稳定器。国家石油储备是能源与经济安全的稳定器。美国石油消费量的 50%依赖进口，而日本则几乎不生产一滴石油，但美国通过政治、军事的大国力量在石油国家的国际事务中谋求主导作用，加大对欧佩克产油国的压力，加快能源多元化，加大战略石油储备等措施，维持了美国超级大国的地位；日本则通过实施能源多样化政策，力求核能、天然气、煤炭和石油的均衡使用，积极开发新能源，持续多年的海外投资，以“股份换石油”、“贷款换石油”，石油可靠供应稳定地支持了日本经济的发展。事实说明，一个国家石油安全的核心问题不在于这个国家能否生产石油以及能生产多少石油，而在于这个国家能否稳定地保障石油的供应，这其中就包括拥有充足及可靠的石油储备。
（2） 稳定石油供给的有效手段。目前，
经济界已经达成共识，国际油价在一定程度上脱离了基本供需关系而独立运行。
石油市场被不少人看作是“软金融市场”，因此，炒作的机率比较大，近年来国际经济危机波及全球，石油需求乏力，但国际油价却维持在 100 美元的高位，是 2000 年的近 5 倍。同时，由于经济危机的影响和地区政局的不稳定，时刻存在着石油供应中断的危险。石油储备是使国民经济各重要部门正常运转，防止和减少石油供应中断最可行、最安全和最有效的手段之一。
（3） 平衡石油价格的重要措施。虽然石油储备是石油消费国为对付石油短期供应中断而设置的第一道防线，但其真正的作用不仅在于弥补损失掉的进口量，也在于抑制价格的上涨。
从近几年世界石油市场的形势来看，石油库存对油价的影响力明显增强，库存水平及其变化在很大程度上决定了油价走势。
如伊朗核危机，伊朗声称一旦遭受西方国家的攻击，将封闭霍尔木兹海峡，阻止海湾石油出口，但国际石油价格并未发生巨大波动，其主要原因是石油市场巨大的存量因素。美国和国际能源署其它成员的应急库存总量为 14.8 亿桶，相当于伊朗出口石油 600 天的总量，欧佩克也有可能每天增产 150 万桶原油，世界在理论上经受得起半年左右的对伊禁运甚至战争状态。因此，合理的石油储备是平衡石油价格、维护石油市场稳定的重要措施。
（4） 特定条件下对石油禁运和投机起威慑作用的必要工具。
拥有较为充足的石油储备，可以在紧急情况下，利用战略储备，减轻或限制石油危机的冲击力，为解决危机赢得时间。同时还可使潜在对手认识到这种储备能在相当长时间内起到稳定石油供应的作用，使它们在做出使用“石油武器”决策时，不得不有所顾忌。
（5） 正常经济背景下政府的财政资金来源。建立战略石油储备的主要目的在于减少石油价格波动和石油供应中断对国家政治、军事和经济安全的影响，但在国际石油市场和政治经济环境相对稳定的情况下，政府可以根据需要，出售部分储备以增加政府收入，这已经成为石油储备管理和石油贸易运作的一种共识。
二、我国石油储备的状况。
1.我国石油储备的必要性。
从国内情况看，有研究数据表明：中国是油气资源相对贫乏的国家，按每平方公里国土面积的资源量、累计探明可采储量、剩余可采储量和产量值来看，都低于世界平均水平。根据有关部门的统计数据分析，1993 年我国成为石油净进口国以来，石油对外依存度便一路攀升，仅仅用了 18 个年头，便由当年的 6%扩大到 2011 年的 56%。2011 年我国原油进口量达 2.5亿吨，目前，中国是世界上第二大能源消费国 （次于美国）、世界第二大石油进口国 （次于美国）。一方面，中国作为一个人口数量世界第一的大国，按每平方公里国土的平均资源比较，我国石油可采资源量的丰度值约为世界平均值的 57%，剩余可采储量丰度值仅为世界平均值的 37%，与世界石油资源量相比，我国具有技术和经济意义的石油资源量相对不足。另一方面，我国又处在经济高速发展期，石油消费量增长率（2005- 2010）年均 7.7%。因此，中国石油消费的高速增长和自主供应短缺客观存在，石油对外依存度保持在高位将是不可避免的，如此高的石油对外依存度带来的隐忧也是毋庸置疑的。
从国际情况看：目前影响全球石油产业的不确定因素依然很多。经济上，欧债危机愈演愈烈，美国经济持续萎靡，新兴经济体增速放缓、通胀加剧，使得国际石油市场前景堪忧；政治上，中东和北非局势为石油供应带来了潜在的危机，我国南海、东海地缘争端不断，美国不断染指东亚国际事务对原油价格变化带来巨大变数；生态上，日本福岛核事故阴影依旧笼罩在各国人民心中，德国等国家在国内民众反核的呼声中相继宣布逐步退出核电对全球能源市场的影响不可忽视[2]。从各国经验看，当一国的石油进口量超过 5000 万吨时，国际市场的行情变化就会影响该国的国民经济运行；当一国的石油进口量超过 1亿吨以后，就要考虑采取外交、经济、军事措施以保证石油供应安全；当石油进口依存度超过 60%，而且进口量超过 1 亿吨时，那么石油供应的不安全性、不确定性将叠加放大，应引起进口国家的高度重视。
2.我国石油储备的发展现状。
近几年来，随着国内石油供需矛盾日益突出和国际形势的变化，建设石油储备问题已引起我国政府有关部门和社会各界人士的关注。目前我国石油战略储备计划已经实施，2004 年 6月，中国战略石油储备的基地开始建设。中石油、中石化等三大石油集团受国家委托，负责建设的首批四个战略石油储备基地———镇海、舟山、大连、黄岛已全部完工，并于 2008 年底全面投入使用。首批战略石油储备基地储备能力总库容为1200 万立方米，相当于 10 余天原油进口量。包括广东湛江、惠州，甘肃兰州、江苏金坛、辽宁锦州、天津、新疆独山子和鄯善在内的第二批 8 个基地将于 2012 年年底前全部建成并注油。按照规划，第二批基地建成后，我国战略石油储备量将达2.74 亿桶。截至 2010 年年底，我国战略石油储备量突破 1.78亿桶，商业储备 1.68 亿桶，已达到 4700 万吨。第三批战略石油储备工程正在筹划中，按照国家规划，到 2020 年三期工程项目全部完成，中国的石油储备总规模将达到 100 天左右的净进口量，届时国家石油储备能力将提升到 8500 万吨，相当于90 天的石油净进口量，这也是国际能源署（IEA）规定的战略石油储备能力的“达标线”。根据国务院
发展研究中心等单位的研究结果，预测 2020 年我国石油消费量为 4.5~5 亿吨，进口原油可能达到 3 亿吨。2020 年我国石油储备的发展规划目标应当是：相当于 120 天的石油净进口量约为 9800 万吨，达到国际能源机构对一般发达国家的要求[3]。
三、我国石油储备体系建设的对策选择。
1.石油储备法律的逐步完善。
石油储备体系建设是一项事关国家安全与产业安全，涉及面广、规划性强、资金投入大、建设周期长的系统工程。通过法律法规明确石油储备体系建设的机制、目标、管理、资金等问题，是其它国家建立石油储备体系的通行做法。目前，国家能源主管部门正在起草 《石油储备条例》 （简称 《条例》）。从世界各国石油储备建设的经验来看， 《条例》 应重点规范政府战略储备和企业法定储备，并对商业储备建设提出指导意见，《条例》 主要适用于石油储备体系建设的起步期和过渡期，即现在到 2015 年。过渡期以后，应出台 《石油储备法》，并以此规范石油储备的管理体制和运行机制。根据我国的实际情况，未来我国的石油储备法应该包括：石油储备的战略性地位，石油储备主体的构成，石油储备的发展目标；政府储备、企业法定储备和商业储备的相互关系，政府和企业的权利及义务；储备石油的收储、储备石油的置换、储备石油的释放和运作方式；国家对石油储备建设的资金支持、成本控制机制和风险防范措施等[4]。与 《条例》 一同出台的还应有配套的实施细则，以具体指导 《条例》 的可操作执行。
2.石油储备体系的合理化构建。
借鉴美国、日本、欧盟的经验，结合我国的实际国情，我国石油储备在体系结构上应本着与国家发展阶段、能源市场化程度相适应的原则、建立起以政府储备为主导、以机构储备为主体、以商业储备为补充的三元体系架构[5]。在管理体制上应本着适度集中、政企分开、机构精干的原则，建立起由中央统一管理，决策层、管理层和操作层相互分离的三级管理体制。
决策层是国务院能源主管部门，即国家石油储备办公室作为具体办事机构；管理层是国家石油储备管理中心，是独立核算的特别法人机构；操作层包括政府成立的石油储备基地公司，将来组建的石油储备联盟，以及承接储备的民营企业。国家应通过法律法规明晰各层次的责、权、利关系。我国石油储备体系建设应坚持市场化运作，实行国家石油储备代理制，只要符合储存条件和要求的企业都可以通过投标竞争的方式参与，政府掌握收储、动用的决定权，但主要以合同的形式委托承储企业进行日常管理。企业法定储备或机构储备 （储备联盟） 的储存由企业或联盟根据法律规定自行实施，政府进行监督。为了保证实际石油储备规模的合理性和相对稳定性，国家应通过年度计划和五年规划的形式，明确国家石油储备的年度目标和阶段性目标，并根据石油储备的结构，确定每个层次石油储备的具体规模。
3.石油储备资金的多元化筹集。
石油储备需要大量的资金，以 120 天进口量约为 9800 万吨为我国石油储备的合理规模。以 2012 年 2 月的世界原油价格和美元的汇率计算，原油的价格在 4600~4700 元 / 吨，仅原油采购一项就需近 5000 千亿资金，还不包括石油储备基地建设、维护、管理、运营等的资金。因此，如何筹集足够的资金就成为关键。我国战略石油储备的主体是国家，储备资金的来源主体也应该以政府拨款为主，政府和民间多方面、多渠道筹集。我们认为可通过以下几个方面来实现：①财政筹资。即国家用于石油储备的财政拨款和利息补贴。②政策性筹资。可以以石油消费特别税的形式，在每升石油消费中提出一定的比例作为国家战略石油储备资金，用于储备设施的建设或储备油的购进。③债券筹资。国家可以发行石油储备资金债券，向社会募集资金。④
国际金融机构筹资。指从国际金融机构取得的长期贷款。⑤企业筹资。企业依其生产经营活动在内部形成的可用于再投资的资金，它无利息负担，可操作性强。此外，我们要改变重外汇储备轻战略性物资储备的习惯。2011 年末我国外汇储备 31811.48 亿美元，列世界第一位，目前外汇 60%用于投资于国际国债。我们应把石油安全与金融安全联系起来，把单纯的货币储备及外汇储备与更灵活的石油等资源的实物储备、期货储备密切结合起来，在石油市场油价疲软的条件下，择机采购原油和成品油，将外汇资产转化为可实用的资源。这对于保障国内石油供应、稳定国际石油价格、提高外汇投资回报都是有益的。
4.石油储备主体的多层次发展。
作为国家财力有限的发展中国家，我国不可能在短时间内建立像美国和日本那样规模庞大及系统完备的国家战略石油安全储备体系，只能从国情出发，以我国现阶段和未来一段时期内的国民经济发展水平为依据，建成能满足这水平所需的、国家财力能够承受的石油安全储备体系。从国际经验来看，国家石油储备体系是一个多层次、多元化储备体系，包括政府储备、企业储备和机构储备。以美国为例，尽管美国政府战略石油储备规模居世界首位，但企业石油储备远超过政府储备。以 2009年为例，美国的石油储备相当于 150 天进口量，其中政府储备为仅占 1/3。德国施行“联盟储备”机制，官民联盟储备量、政府储备、民间储备比率为 57∶17∶26；虽然日本缺石油，产量仅是该国石油需求量的 0.2%，但民间储备达到 77 天，占据国家总储量的 46.4%[5]。鉴于此，石油储备主体应多层次发展。首先，应加快政府管理的国家石油储备库的建设和管理，发挥其主渠道作用。其次，应当利用国有石油公司的储备能力，让国有企业承担一部分战略储备义务。同时，“藏油于民”已成为国际石油储备的发展趋势。欧美、日韩等国家的石油储备都有商业石油公司、民间组织机构的参与，并占据着很大的份额。
民间组织机构作为一个石油储备主体参与其中，可以带来一个鲶鱼效应，提高石油行业的竞争效率。中国应借鉴国外的经验，放松市场管制，充分利用民营油企的库存能力加快石油储备。目前，国家石油储备中心利用社会库容存储国储油的第一批资格招标已经在进行，在总共入围的六家企业中有三家为民营企业。这标志着中国石油储备体系中的民间石油储备体系建设加速。实践表明：民营油企参与石油储备可达到缩短石油储备建设周期、减少石油储备基础投资、完善石油储备体系的多重目的。
5.石油储备形式的多样化选择。
我国目前已经建好的四大石油储备基地，皆为地上储备，2012 年将完成第二批石油储备基地的建设。我们建议在存储形式上可借鉴美国、德国的储备方式，更多采用盐穴储油。实践证明：盐穴储油是目前世界上成本最低 （是建地面储备设施的1/10）、最安全的储油方式，较之地上储备，地下储备具有安全环保、节约土地、节省费用、有利于保持油品质量等优势，而且就地下储油库来说，由于其自身构造的特点，采出和注入要比其他储备方式都快捷、便利。有关研究表明：我国的地下岩盐资源丰富，分布范围广，埋藏于地下 10~4000 m，矿体一般呈层状、似层状或透镜状，产状平缓，品位一般都较高，矿石易溶于水，具有良好的建设地下石油储备库的地质条件。建设盐穴石油储备库的关键技术如：选址评价技术、溶腔设计技术、钻完井工程技术、建腔技术、注采工程技术、地面系统工程技术等也基本成熟，相关部门在江苏金坛开展的盐穴石油储备库试验也积累了大量经验，为盐穴石油储备库的建设奠定了良好的基础条件。因此，今后的石油储备建设应在充分考虑安全、运输、成本等因素的基础上，采用多样化的储存方法，以满足不同储备条件的需要。
6.石油储备管理制度的有效建立。
国际能源署（IEA）和欧盟的大多数成员制定的能源安全和石油储备的法律中，大都含有对石油
经营者定期报告石油生产、销售、进出口、库存统计数据的要求，报告对象或是国家统计部门，或是经济、能源主管部门，也有的是石油储备机构。通过信息的收集、分析，政府可以及时有效地跟踪和监测石油供需形势、市场变化，对石油储备的规模、应急情况下的石油储备投放、石油市场的指导价格等进行决策，如果石油经营者未能如实按期报告，政府将依法采取惩罚措施[1]。目前，我国的能源统计体系还不够完善，石油统计数据尚不完全，专业数据库分析平台的建设与发达国家还有较大差距，从而制约了石油储备管理的科学性、及时性和有效性。因此，在建立我国石油储备法和石油储备体系的过程中，应特别强调建立石油信息报告制度，完善石油统计数据的采集标准、采集渠道、采集网络建设，提高石油市场的分析能力和决策能力，为石油储备建设夯实可靠的技术基础。
7.石油储备资源的
全球化拓展。
石油是最早实践经济全球化的领域之一。优先利用世界上廉价石油资源实现经济发展，是各国的成功实践。全球化石油资源战略，不仅能使我国的能源优质化进程和能源供应得到长期的保障，还可以大幅度地提高我国能源产业的经济效益和经济竞争力。我国石油资源赋存条件差、资源短缺，长期看将大量依靠进口是一个已成定局的事实。当今，世界能源已经是一个开放的、具有全球市场的系统。因此我们没有必要、也不应当回避利用市场化手段、外交手段在资源控制权上与国际资本的竞争。我们应该树立石油资源全球化的观点，在经济全球化的进程中解决石油资源问题。其举措是：第一，加大对上游资源的对外合作力度，鼓励更多的企业“走出去”实施海外并购。
目前国际金融危机动荡波及全球，总部位于欧美、资产位于产油国的企业有抛售股权的压力和需求，而高度依赖石油的中东、非洲和拉美产油国，迫于财政的压力，也有抛售项目资产融资的愿望，世界石油行业将出现新一轮的整合态势。我国政府应利用这个契机，鼓励更多的企业实施海外并购，以获取更多的海外权益油。海外权益油大多数情况下具有自主销售权利，对维护海外石油来源的安全性起到了重要的杠杆作用。第二，积极推行能源外交，有效规避地缘政治风险。中东作为全世界最重要的石油产地，在全球地缘战略版图上地位非同寻常，目前，中国石油的 50%是从中东地区进口。中国在中东国际问题上要从国际战略的角度出发，更多的承担大国责任及义务，为中国的石油进口提供坚实的政治保障。同时，中国正在勾画自己的石油外交路线图，中国与加拿大建立的战略伙伴关系，与墨西哥的高层互访，与中亚上海合作组织国家的紧密联系，与委内瑞拉外交关系的升级，与非洲产油国家的多边合作等都有石油合作的战略背景。中国积极寻求能源的全球化供应将为中国多渠道、全方位掌控石油资源，保障石油安全供给创造有力条件。
8.石油储备与石油期货市场的有机联动。
随着石油期货、期权等金融衍生工具市场的发展，石油储备和石油期货市场的距离也越来越近，各种金融和经济理论不断试图证明在地下石油储备的成本高于在“金融市场”上储备。迄今为止，我国在国际石油市场的价格竞争中基本是处于被动接受别人博弈结果的地位。近年来尽管也有一些公司参与了少量的期货交易，但一般只停留在套期保值的层面。由于没有战略性的参与，影响力较小，我们还缺乏在国际石油市场的话语权。因此，我们应依托我国相对完善的石油产业链和庞大的消费市场，加快原油期货市场建设。其一，国际市场上的期货储备也是一种流动性好的储备，通过期货和竞买，我们可获得购买石油价格上的优势，既可以通过平仓了结合约来获利，又可以通过实物交割来获得石油。其二，国际化的石油期货市场会吸引大量石油现货交割，大量的交割仓库会被建立以存储石油，这样既可以减轻石油储备规模的压力，又可以大大节省石油进口的运输和储存成本。其三，石油期货持仓量对比关系是国际风险市场利益构成的最重要影响因素之一，大量远期合约的平均成本还能极大地减低国际市场的短期价格波动对国内市场的直接冲击。同时，影响市场供求关系的持仓量也是我们拥有国际石油市场价格话语权的重要保障。建立石油储备与石油期货市场的联动机制，可有效规避油价波动风险，有效控制我国石油进口成本，提高我国石油储备体系的运行效率，是石油战略石油储备的重要举措。
9.实物储备与资源产地储备的有效结合。
战略石油储备有两种储备方式：一是实物储备，即以原油或成品油的实物形态予以储备，这是目前众多国家所采取的储备方式。另一种形式是资源产地储备，即将探明的可以开发利用的石油资源暂不开采出来而保存在地下加以储备，这种方式美国已在采用。美国阿拉斯加地区一些油田已经探明，但没有开发，留作战略储备之用。国土资源部最新发布数据表明，中国石油年产量 2011 年达 2.03 亿吨，由世界第 5 位上升到第 4位；天然气年产量则由世界第 17 位上升到第 6 位。由于油气理论创新和勘察开发技术进步，以及投入的大幅增加，预计2030 年中国油气产量超过 6 亿吨油当量，油气的自我保障能力将大大增强[7]。在此基础上，我国应对国内石油资源实行经济性开采。一是划定一些目前勘探开发成本和运输成本较高的国内石油资源作为我国长期产地战略储备，在国际油价处于低价位时期应有节制地或不予开采，待将来技术提高、开采成本下降或国际油价处于高价位时再开采。二是划定一些具有一定规模，储量丰富、可采率高的油田作为我国应急产地战略储备。
在探明储量，打好开发井，落实产能、产量后不予开采，或只作维持、维护性生产[8]。一旦国际原油供应中断，即可进行开发性生产。这样做既合理、经济地利用了我国石油资源，实现了资源产地储备，也保障了石油供应安全，为经济的可持续发展创造了有利条件。
10.石油行业市场化改革的进一步深化。
石油是一种特殊商品。在确保国家能源总体战略得以顺利实施的前提下，深化石油行业领域的市场化改革，让市场竞争机制充分发挥其优化配置资源的基础性作用，是提高我国石油产业的国际竞争力，不断满足社会经济发展对石油的需求，有效应对未来国际石油领域各种挑战的有力措施。我们建议要深化石油行业领域的市场化改革：①应完善石油行业管理体制，按照顶层设计的原则构建由中央统一管理，决策层、管理层和操作层相互分离的三级管理模式。②应改革现行的石油价格形成机制和价格管制方式，形成科学合理的价格体系。在正常情况下，应通过市场机制，尽可能使油价反映经济成本、环境成本和安全成本。在非常时期，政府可使用财税倒补机制、价格管制措施以及释放石油储备，将国内油价稳定在一定范围内。
③引入有效的竞争机制。要全面落实国务院的“新 36 条”实施细则，去除行政垄断，鼓励民间资本参与能源资源勘探开发、石油和天然气管网建设，优化石油产业的组织结构。④要通过政策和价格倒逼机制形成硬约束，让社会公众认识到，石油资源并非仅仅是商品，而是不可再生资源，要从安全、储备、节约和替代的观点予以高度的重视。
五、结论。
石油储量分布的高度集中和石油炼制产品的难以替代造成了石油的需求弹性极低。因此，石油储备不仅关系到一个国家或地区的经济发展，而且还关系到社会稳定、区域安全。我国是石油消费大国，也是石油进口大国，正处在工业化和城市化高速发展的过程中，石油储备对我国的社会经济发展至关重要。当前，伊朗的核危机以及北非产油国的内乱引发了国际石油市场供应紧张，我国东海和南海海域领土争端不断。截止2012 年 3 月，国际原油价格飙升到 110 美元，国内成品油价格也首次打破 8 元大关，并有可能进入史无前例的“10 元时代”。
2011 年，我国全年共消耗石油是 4.5 亿吨，其中 2.5 亿吨是从国外进口的，对外依存度达到 56%。然而，有关机构分析预测：如果发展条件没有大的改变，2015 年中国石油对外依存度将达到 65%，2020 年将达到 70%。从石油储备的国际经验看，石油对外依存度达到 50%将是一条“安全警戒线”，这意味着我国石油能源环境已经从“比较安全”向“比较不安全”转移，对此我们应有强烈的危机感和紧迫感。我们要充分借鉴国际上发达国家及发展中国家的经验，通过相关法规的出台、管理体制的改革、运行机制的完善，集中国力，集中财力，调动地方、企业、民间不同渠道的力量，到 2020 年建成由国家储备、央企储备及民营储备三种主体构成的，战略储备、义务储备、商业储备三种储备为目标的，符合国情、
管理科学、调控有力、安全可靠、保障有力的石油储备体系，提升保障国家经济安全和可持续发展的能力。
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