民国时期的审计立法对经济发展的影响

　　一、弓I言

　　1912年南京临时政府的建立，标志着中国近代史的巨变。两千多年的封建统治得以废除，民主观念开始深人人心。民国建立后，会计税收、审计制度都随之发生了巨大变革，政府在会计审计等方面的举动相当频繁，审计的作用也得到前所未有的重视。

　　这段时期，国家审计制度及思想借鉴并吸收了国外的经验，在中国国情的基础上进行改进后，构建出了一套相对完整的审计体系。这时候许多审计人员走上了专业化发展道路，审计的监督作用日益加强。审计的立法、司法及执法开始逐步分离，大批审计、会计人才涌现，审计立法逐渐趋于完善，政府在审计方面的努力有目共睹，也取得了不菲的成绩。

　　《审计法》的出台、审计列入根本大法等系列举动，从一个侧面展现出了只有短短37年统治的中华民国的姿态，这也表现了中国审计从古代向近代的历史过程。

　　二、民国时期的审计立法工作概述

　　(一)民国时期审计立法历程

　　1912年，国民革命推翻了清政府后，民国成立。这段时期，民国政府通过立法程序，先后公布了四部《审计法》，从此审计工作走上了法制化道路。这四次法律分别颁布于1914年、1925年、1928年、1938年，对于中国审计工作起到了较大的推波助澜作用。

　　1914年10月，北京政府首次通过大

　　总统申令的方式公布了《审计法》。本法合计十九条，第一次相对明细地规定了审计的系列范围、程序、方法、内容等。作为中国近代史上的第一部经由立法程序确定的法律，《审计法》从立法视角界定了会计监督与审计监督，并提出了通过预算来衡量决算的标准。1925年11月，广州政府公布了内容十七条的《审计法》,这一法律的进步在于，它除了与北京政府的法令一致，对审计的范围、程序、方法等进行相对详尽的规定外，还指出了审查的特别事项，即在审査完竣事项问题上，决议后五年为限，只要发现遗漏、错误或者误差的状况，可以再审，而如果情节严重至诈骗伪造等，即使超过5年，依然可以重审。1928年4月，国民党中央政治会议上提出了二十三条的审计法令，比之前更为进步的是，该法令对于审计相关工作的效率提出了更严格的要求，S卩如果审计院接到支付的命令，必须尽快解决，非迫不得已不得超过三天。1938年5月，重庆成为国民政府的根据地，本年新颁布了五十六条的《审计法》,该审计法中对于审计的职责进行了全新的界定，加大了执法力度;在审计的注意点上，除合法性要求外，还更看重经济性和合理性;审计的方法更为全面，该法案提出事前与事后审计、书面文件审核与实地考查审计、送与达就地审计、巡回审计等都可以结合应用，使得审计更加规范、合理。

　　民国时期的审计立法，使得审计工作的权威性、严肃性前所未有地提高，在民国发展的各个历史阶段，都可以看到对审计工作重视的影子。这段时期国内形成了很多优秀的会计审计人才，审计立法工作表现出了许多新的特点。

　　(二)民国时期审计立法特点

　　1、沿袭性与创新性。民国时期中国建立了纷繁的法律法规，立法状况在这一时期发生了很大变化。总体而言，民国的立法表现出了明显的沿袭性和创新性，审计立法亦不例外。

　　民国的审计立法沿袭了清末改制的痕迹，但又有洋为中用、古为今用的创新。从内容上看，这段时期的审计立法思想，表现出了清末的审计体系色彩;从精神上看，民国的审计立法受到了西方国家审计理念的影响，对大陆和英美法系的审计立法都有所吸收。从审计文化上看，清末时期的审计文化给国民政府时期的审计模式打上了深深的烙印，国民政府时期审计立法过程中，审计机关被划分至监察系统，由此财政上实行司法监督的审计方式，同时，审计院的组织法上呈现出了与清末时期的一些相通之处。此外，民国时期的审计积极汲取西方国家在审计方面的一些理念。以南京国民政府时期为例，政府成立不久，以美国甘莫尔(货币博士)等为首的经济学家则被聘人中国财政设计委员会，他们在民国时期审计立法中发挥了重大作用，民国政府在接受了他们的建议后，对审计的原则精神进行了全新规划，根据大陆和英美法系的一些审计特点，将事前审计和就地审计引人立法，设置了审计第三厅等。

　　民国时期积极参与政府工作的爱国人员，为审计立法的创新做出了很多努力，在审计工作严重不足的背景下进行了诸多尝试，如第一部审计法的出台、审计组织结构的调整等，对于会计审计混乱的局面进行改观，对后世审计的发展都产生了一定的影响。

　　2、全面性与层次性。民国时期政府出台了系列审计方面的法律法规，这在北京政府时期尤为明显。这段时期的审计方面的法律法规更加全面广泛，大到《审计法》、《审计条例》、《修正审计条例》等，小到《文书程序》、《支出单据证明规则》、《审计处拟定审计成绩报告书格式》等。系列法规既包含审计方面的基本法令,又涵盖了具体职能部门的工作规范和程序,既有如《审计官惩戒法》之类的奖惩类的条文，又涵盖审计员内部的各种制度，因此各个方面、各个层次都有所涉及，对机关、人员、职责、权利等都有周密的规定。《公有营业公有事业机关审计条例》对建筑专款强化了审核，而《审计机关稽察各机关营缮工程及购置变卖财务办法》则对物价和技术性的知识进行了审计方面的明确规定……

　　民国时期的审计立法层次性还表现在随时间推移不断调整修订完善。为了使得审计工作能够和当时的经济秩序、政治状况相吻合，政府多次修改了包括《审计院组织法》、《国民政府组织法》在内的多项审计法律，使得经修改后的相关条例之间的契合性更佳，更方便指导实践。经过统一适用的精神原则指导下开展一些立法变动后，政府的审计模式从原有的行政系统审计向监察系统调整，审计立法规范更加完整、全面、系统，审计的相关内涵得到进一步充实，原有过于简洁、粗略的不足都得以改进，立法内容更精密。

　　3、互补性与滞后性。民国时期审计的立法过程同样是一个互补、互动的过程，这主要表现在两个方面，第一，会计内部的涉及审计的法律法规之间的互补与联系，第二，审计法律法规体系内部的：!：补与联系。

　　从会计内部涉及审计的法律法规间的互补与联系上看，涉及会计的财务行政系统、出纳系统、审计系统及主计系统构成了互动关联的体系，这四大系统里，财务行政工作是基础，主计是开展对财务和公务正常监督的系统，而出纳是对会计工作进行实质监督的，审计主要是对各个系统进行职能监督。这些互动的关系决定了他们的立法条款之间还存在互补关联。因此，通过各个系统颁布的法规条文可以看出，民国时期涉及政府审计监督的，都形成了对当前审计立法体系的重要补充。

　　前文提及，民国时期立法随着时间推移不断修订完善。但由于政府组织结构变换频繁，民国时期整体社会动荡，立法的滞后性仍有所展现。例如，审计院在民国政府初期尚属行政系统，五院制实施以后，审计院由原有的行政系统2011年15：

　　改至监察系统中，审计相关机构的职能、任务、地位都产生了变换。但政府的审计立法当时并没有发生调整，导致当时审计业务开展遇到立法缺乏的瓶颈。审计院成立至1938年间，审计机关的具体实践活动，主要表现送请审计的原则，而当时的组织法令都强调就地审计，因此也出现立法精神与实践的不吻合，表现出滞后性。

　　三、民国时期审计立法对经济发展的影响

　　(一)审计立法对经济发展的促进作用

　　1、作为国家根本大法指导政府与企业工作。审计是在清末从西方国家引进中国，但在民国时期，审计被提上了历史性的高度，载人了国家的根本大法，审计相关的法律法规的全面性、系统性、完善性史无前例。作为根本大法，审计相关的法规对审计机构、职权等各方面进行详细的规定，审计工作的重视程度提高，审计实务的开展也比之前大有改观。

　　审计法作为当时经济体制改革下的重要法律机制，以法律形式对会计相关制度进行规制，对政府和企业改革起到了较大的推动作用。随着时间的推移，审计立法日益明细化、完整化、系统化,对当时的政府和企业工作的指导作用不言而喻。

　　2、审计监督完善对于政府财政的约束。民国建立后，民主观念深人人心，审计监督的完善首先强化了审计的透明性，在特定的历史时期增加了民众的信心。民国初期，百废待举，财政处于极端匮乏的状态，民国政府通过加强审计监督，对机关人员的开支进行限制，从而对贪污腐败现象予以了遏制，为政府工作的正常运转、经费的合理使用打下基础。民国时期建立的预算机制，一直沿用至今，对减少无节制开支、铺张浪费等起到了一定的效果。

　　3、审计制度完善对于经济发展的促进。民国时期的审计制度具有数量多、质量高、变更频繁、参与人数广等诸多特点，审计开始成为一个独立的职业，形成了诸多专业方面的人才，人力资源是社会的第一资源，随着审计人才经验丰富、能力增强，审计教育工作全面开展，审计在这一时期成为关注较多、创造经济效益也较多的一项工作，这与审计制度的完善是分不开的。

　　总之，民国时期的审计立法第一次将审计提到战略性高度，加强了对于政府财政的约束行为，特定的环境下促进了经济发展，对民国时期社会进步起到了较大作用。

　　(二)审计立法在经济发展中的不足

　　1、受到社会性质的限制。民国时期，政府通过审计立法形成了一定的审计基础，相应的审计独立机构也由此建立，系列配套的审计法规日益完善。另一方面，由于我国的社会性质并未发生根本性变化，民国时期半殖民地半封建社会的状况并未改观，军阀混战、官员腐败、证据动荡等形势一直贯穿民国始终，审计的权限又受到了他国的控制。因此审计的许多法规都成为一纸空文，审计的真正作用无法发挥，制度和实践间的缺口随着社会动荡程度的加剧而加大。

　　2、审计体制本身的不足。虽然民国时期，政府主张洋为中用、古为今用，在原先的审计制度上进行了革新。审计体制存在的局限性仍然很明显。例如，审计的模式和类型仍然局限于传统的合规性审计上，对于管理审计和效益审计涉及甚少;审计的反馈功能没有得到体现，只是局限于简单的防弊纠错功能;经济监督在审计人员上，重权轻责的现象仍十分突出，导致出现问题时无人承担，并不能在下次问题中引以为戒。

　　3、立法受不到政治制度的保障。民国时期，法律治下不治上、治民不治官的观念十分盛行,政治制度的腐败导致法律只是一种摆设，审计工作难以正常有序地开展。例如，虽然在北京政府时期，法律对于审计进行严格的限定，但后期的军阀混人了统治阶级，他们经常通过各种特定形式筹借款项，规避审计方面的监察。因此，没有进步、民主的社会政治制度作为依托，审计工作难以正常开展。

　　四、小结

　　民国时期虽仅历时37年，但对中国发展史具有重要的意义，民国时期的审计立法对于当时经济社会稳定同样起到了一定的积极作用。

　　本文通过对民国时期的审计立法进行回顾，围绕当时审计立法的特点及其对经济发展的影响进行探究，旨在为正处于后金融危机时代的中国经济发展中审计的立法和实践提供一定的参考，从而促进当前审计工作的独立性，并健全法律法规，积极发挥审计在预防贪污腐败、促进经济发展等方面的作用。

　　(作者单位：云南大理学院经济与管理学院)