我国高校学科建设经费绩效审计存在的问题及原

摘　要：我国高校绩效审计尚处在刚刚起步阶段。我国高校学科建设经费绩效审计虽然取得的了一定成绩，但也存在一些问题。本文主要是分析存在的问题，具体有如下几方面：高校绩效审计未得到应有重视、高校审计机构开展绩效审计的主动性不强、现有的学科建设评估工作及时性差、高校的学科建设经费审计工作当前仍以财务收支审计为主等，然后对我国高校学科建设经费绩效审计受限制的原因分析。

关键词：高校 学科建设 绩效审计 问题 原因分析
  一、 我国高校学科建设经费绩效审计存在的问题
　　1991 年全国审计工作会议上，国家审计署明确提出：“既要继续进行财务审计，又要逐步向检查有关内部控制制度和‘绩效审计’方面延伸”。这是我国政府审计部门首次提出在审计工作中探索绩效审计，标志着我国绩效审计进入一种实验阶段。我国审计机关更加关注绩效审计。我国高校绩效审计同样正处在刚刚起步阶段。
  1、高校绩效审计未得到应有重视
　　当前，绝大多数公办高等院校已经意识到了各种办学资源的使用绩效问题。特别是在高校扩招以后，高校办学规模扩大的背景下，无论是高校自身还是社会公众角度，都重视教育资源的投入产出的效益。许多高校已经在范围目标、规范指南、方式方法以及评价指标等诸多方面，积极地探索适应中国特色的高校各种专项资金的效益评价方式。
　　但是，多数高校在涉及学科建设经费使用的规章办法中只提及到“绩效评价”，提出要组织专门的部门对学科建设经费的使用效益进行评估，实际上不是从绩效审计的角度进行考虑的，高校的领导层也未对高校内部审计部门应当开展的绩效审计给予应有的重视和支持。
  2、高校审计机构开展绩效审计的主动性不强
　　目前多数高校设有审计部门，并配备一定的审计力量，但是这其中有很大一部分审计部门不是独立设置、独立办公的，这限制了其独立完成审计、监督、评价和建议的作用，因而其应有的审计监督及管理建议功能没有很好地得到发挥。甚至有时出现疲于应付主管单位的检查、评估等工作，无暇顾及最重要、最核心的监督与管理建议功能。
　　另一个主要的现象是，绝大多数高校内部开展学科建设经费绩效评价工作时，都是非审计部门牵头组织的，主要是高校内学科建设主管接口单位，如多数高校在具体实施学科建设时都设置有学科建设办公室、学科建设领导小组、研究生院等，这些部门通常都负责学科建设的日常组织指导工作，在年度结束时又负责学科建设绩效评价工作。在评价过程中审计部门有的是参与其中而只负责财务收支的合规性审计，有的甚至不需要审计部门介入。
  3、现有的学科建设评估工作及时性差
　　当前学科建设的绩效评价主要还是依赖与高校上级主管机关、学科建设资金拨付机关组织的综合性评估工作，高校自身则相应按照上级的评级指标体系进行自我评定。
　　在一些教育资源相对集中的省份（市），已经开展了以“教育主管单位组织牵头——被评估高校自评——教育主管单位统一总评”为主要模式的高等院校学科建设专项资金绩效报告等学科建设评估工作。
　　这种模式的固然有一定的好处，即评价指标和步骤统一，便于横向比较。但是，其缺点也是显而易见的，以省（直辖市）这样大规模级别的集中进行效益评估，首先带来的问题是评估力量的不足，我国高校众多，各个省（直辖市）范围内少则十几所多则几十所高校，集中在一个时段进行评价，时间紧任务重，面对大量的学科建设材料，评价人员的精力相对有限，查阅内容有限，甚至是走马灯式的翻阅，难以保证评价成果的质量；再者，集中进行年度评价，耗时过长，且已经是事后的评价，难以及时地将发现的问题和提出的意见汇总并落实到下一年度（或下一建设期）的具体建设中。
  4、 高校的学科建设经费审计工作当前仍以财务收支审计为主
　　目前，高校的审计工作仍以财务收支审计为主，绩效审计只在审计高校基建专项资金时使用，对高校经常性经费的绩效审计还没有开展，实践中既没有明确高校开展绩效审计的内容有哪些，也没有完善的绩效审计标准，更没有完整的案例可供借鉴。多数高校在开展高校教育经费审计，特别是专项经费（包括学科建设经费）审计的过程中主要针对“项目资金的年度收支决算，以及专项经费的预算执行情况①。
　　高校内部审计同国家审计和社会审计最大的区别就是内部审计是建立在高校内部独立行使监督职能的基础上，其目标是有效地帮助高校领导履行职责，为领导者提供信息和评价建议。从目前高校内部审计大部分内容定位来看，由于受到过去计划经济审计的影响， 较注重财务收支、 财务会计等查错纠弊式的审计，而忽视了效益审计和绩效审计。
二、 我国高校学科建设经费绩效审计受限制的原因分析
    1、高校内部审计机构和领导机制，严重影响审计工作独立性和权威性
　　目前,在高校中有三种内部审计机构设置模式:第一种是在本单位财会部门设立审计机构,由会计主管领导;第二种是与纪委、监察部门合署办公,由纪委书记领导;第三种是设立独立的内部审计机构,审计部门与财会部门及其他职能部门处于相等地位,由学校主管财会的校长领导。第一、二种模式显然是不符合国家有关政策规定的。教育部第17 号令《教育系统内部审计工作规定》第四条已明确规定:教育行政部门和单位应当依照国家法律、法规和本规定,实行内部审计制度,设置独立的内部审计机构,配备审计人员。另外,第一种模式下审计的监督作用类似于财务稽查,即“自己审自己”,审计的客观性、公正性将无法得到保证。
　　第二种模式是高校精简机构后的产物,虽然部分合署办公的审计机构运转得较好,工作做得也很到位,但大部分高校由于人员少,任务多,一人身兼数职,职责不分,精力不集中,不能正常履行审计的职责,无法确保审计工作的独立性和权威性。第三种模式内部审计的独立性虽然得到了加强,但内部审计机构一般不对同处一级的财务部门进行审计,只审计二级财务单位,即便对财务部门进行审计,由于内部审计部门与被审计对象处于同一级别,审计结果也难以达到令人满意的效果。因此,第三种模式虽然是目前机构设置中较好的模式,但不是最佳模式。
    2、相关法律规范不健全
　　近年来,我国相继出台了《审计署关于内部审计工作的规定》、《教育系统内部审计工作规定》,但与关于国家审计的《审计法》、关 于社会审计的《注册会计师法》相比,内部审计的法律级次明显偏低。高校内部审计是高校内部经济监督机关,很多高校还没有落实《国家审计署关于内部审计工作的规定》和《内部审计基本准则》,没有制定适合本学校的《内部审计工作条例》、《内部审计具体准则》和《内部审计报告规范》。
  3、内部审计的观念与思路比较落后
　　传统的高校内部审计往往偏重于事后审计，注重会计及经济信息的查错揭弊，很少介入到经济活动的起点和经济活动的实施过程，难以做到对经济活动的事前审计把关和事中审计控制。长期以来忽视对高校教育经费的管理、财务预算的审核、工程建设项目的招投标监督、经济责任履行过程中的事前审计和事中审计，导致有限的高校教育资源的低效使用，给高校违法违纪等腐败案件以滋生的土壤。
  4、绩效审计评价指标和技术方面存在很大的问题
  （1）现有评价指标重视规模，轻效益；重数量，轻质量
　　王兵等学者就指出在全国一级学科水平评估中“虽然设置了一些人均指标，如人均发表的论文数，人均论文收录数等；同时也加大了一些反映高水平成果的指标权重。但重量轻质的现象依然存在”。如其他指标多还是规模性的。追求总量的，及时向人均SCI论文数等也没有摆脱追求总量的原则，具体到一篇论文的真实水平，引用率、影响因子等因素也没有给予考虑。这样的指标体系会对各院校学科建设和发展起到误导作用，如低水平重复建设或者过度量化，用评职称和其他福利措施制定规则将老师推入追求论文数量的浮躁陷阱。
  （2）评价体系共性有余、个性不足
　　因为根据一般评价理论，评价指标体系的制定要满足全面性的原则。学者和实践者也因此心安理得地采用一套大而全的指标体系来评价各个不同学校的学科，但忽略了对不同高校和学科类型的个性化方面的考虑。对于一级学科评选中设置了SCI，但没有考虑到理、工、文不同性质的学科发表SCI的论文难易程度不一样。这样指标体系违背了进行学科评价的个性化原则，必然带来千校一面的现象。
  （3）评价指标和方法缺乏灵活性
　　多数上级主管机关发布的“学科建设经费绩效评估表”中，已经将所有可能涉及的指标都一一列示在评价表中，并统一经过专家研究设定了各个指标间的权重。这样做固然有其优点，一是增加了评价的公平性，对于所有被评价的高校都用同一口径的评价表进行评比，不存在偏差；二是增加了可比性，评价表中的指标设定和权重设置对于被评价的所有高校都一致，得出的数据在同一时期是相互可比的。对于高校的主管机关，以上两个有点非常重要，因为主管机关要在宏观上把握高等教育发展和建设的整体情况，要对整体面负责。
　　然而，高校内部审计机构在开展学科建设经费绩效审计的过程中，仍然照搬使用主管机关的“学科建设经费绩效评估表”时，前述的两个优点就成为了制约绩效审计评价的缺点了。
  5、高校内部审计资源配置不合理
  （1）审计资源总量远远不能满足审计需求
　　高校内部审计资源，包括人力资源、财务资源、物质资源和时间资源，其总量非常有限，而各种审计需求，尤其干部经济责任审计需求和基建、修缮工程审计需求远超过审计资源总量所能满足的程度，二者之间的矛盾非常突出。从审计资源总量上看，在人力资源方面，教育部直属高校内部审计人员一般约有 6 人，有的高校因审计部门与纪委、监察部门合署办公，内部审计人员既从事审计工作，又从事纪检监察工作；在财务资源方面，尽管国家对高校投入比较大，学校也有各种资金来源，但学校用于发展上的资金需求也非常大。还有由于经费缺乏，无法添置空调、复印机、传真机，这严重影响了审计工作，挫伤了审计人员的积极性。
  （2） 审计资源质量不均衡
　　审计人员的知识、能力、技能和道德水平差异较大。如知识面较窄，对审计、会计和工程等知识掌握的较多，而对与审计工作非常紧密的其它知识，如心理学、逻辑学、组织行为学、管理学、计算机科学等则了解的很少；审计个体的能力也存在差异，有的审计个体善于概括，把握整体，但缺乏审计分析力，在知觉上属于“综合性”，有的审计个体则具有较强的审计分析力，对细节敏感，感知清晰，但缺乏概括能力，整体性把握较差，在知觉上属于“分析性”，大多数高校内部审计人员属于这种类型。在语言和思维方面，审计个体存在形象思维型和逻辑思维型等方面的差异。审计人员能力发展水平也有差异，有的全面发展，有的则单向发展。
【参考文献】
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[4] 周萍、幸丽萍．湖南公立高校绩效审计的问题与对策研究．财经界(学术版)，2010（7）
[5] 曾小虹、刘海燕．对审计学学科建设、专业建设、课程建设关系的思考．南京审计学院学报,2009（1）
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