对国家电网公司小型基建工程审计的重点和方法

摘　要：国家电网公司小型基建项目是指为生产经营服务的生产调度设施、供用电营业用房和不直接产生经济效益的非经营性基建项目（含科研、培训、办公用房、事业单位）等基建项目。目前国家电网公司各单位广泛开展了对小型工程项目的审计。如何提高小型基建投资效益？审计部门作为小型基建管理最后一个环节，参与项目的成本控制、对项目前期、过程、绩效等环节进行评价，本文通过描述管理中各个环节存在的现象，分析审计重点及方法，提出管理建议，有利于管理水平的提升。

关键词：小型基建 项目管理 工程审计
一、 引言
　　随着电网投资规模的不断扩大，小型基建投资每年也水涨船高。根据国家电网计[2003]513号文《国家电网公司小型基本建设项目管理办法》，需要对小型基建进行开工前审计、建设期定期或不定期审计、竣工决算审计。目前由于时间、人员的限制，各级审计部门主要针对施工结算部分进行审计，加强对造价影响最大、最容易形成管理真空地带进行控制，取得了较好的效果，2009年、2010年小型基建施工结算平均审减率在8%左右。在审计过程中，审计一方面确实起到了控制造价、防止高估冒算的作用，同时通过审计揭示了小型基建管理中存在的漏洞。
　　相对于电网建设项目动辄几千万、几亿的投资而言，小型基建在投资额方面无异于“小儿科”。电网建设对于电力系统管理人员来说是老本行，经过几十年的摸索，总结出了一套切实可行的管理体系。小型基建投资也就是最近几年才有所加大，从管理部门设置、人员数量、人员素质来说，还缺少足够的重视，在管理上还存在不少的漏洞，还做不到电力系统要求的“精细化管理”。本文的目的是通过揭示小型基建工程审计中存在的现象、管理问题，确定审计重点及解决办法，提出管理建议。
二、小型基建工程审计中存在的现象及问题。
1、计划执行方面
　　在进行的小型基建调查中，工程超支的情况比较普遍也比较严重，造成工程超支的主要原因是未按计划实施，擅自提高标准或扩大建设规模。每年省公司小型基建投资规模非常有限，按现有的投资规模分摊到各个单位和单个项目后矛盾比较突出，而各实施单位普遍存在先上项目，后逐步争取建设资金的思想，这样就产生了很多“钓鱼工程”，边实施边提高标准和规模，然后再向上级申请解决资金缺口。工程超支给项目实施单位造成较大资金缺口，增加了企业经营负担，有的单位通过主业和多经拼盘建设，这样就带来了资产产权无法分割的后果；有的单位工程超支通过挤占成本或其他项目建设资金来弥补，这样就产生了很多不规范的现象，给企业带来经营风险，同时致使建设项目资产反映不真实、不完整。
2、施工合同方面
　　存在施工合同约定取费就高不就低，增加工程造价现象。施工合同是项目建设的主要合同，是项目建设质量控制、进度控制、投资控制的主要依据，合同本身就是竞争性谈判的结果，由于管理人员对相关专业不熟悉，技术条款由施工单位“代劳”，合同签订前未严格进行审核把关，从而形成有利于施工单位的条款。例如：土建工程，适用2003年湖北省统一基价表定额、2003年消耗量定额及统一基价表定额，套用2008年定额较2003年定额约增加造价5%。
3、招投标方面
　　（1）招标过程不规范，存在陪标、串标、抬标的嫌疑。在××土建工程招标中，邀请三家单位，未编制标底。审查投标预算书，三家单位计算的工程量编制顺序一模一样，工程量大部分雷同，报价差距不大，认定另两家单位为陪标，人为抬高了工程造价，招标无效。
　　（2）存在泄漏标底行为，影响招标公平、公正的环境。
　　（3）利用设计等存在的漏洞，先低价中标，实施中通过各种变更签证增加造价。例如：××土建工程，未设计电缆沟的做法，仅注明做法同原电缆沟的说明，施工单位在投标中未含电缆沟的工程量，保证了低价中标，后通过变更签证增加造价。
4、工程签证方面
　　（1）存在工程量不真实，建设方、监理方代表给予签证的现象。例如：木龙骨胶合板墙裙施工，每平方米墙裙定额其中含有1.8平方米的石油沥青油毡，用于墙面防潮；0.11公斤的防腐油用于木龙骨防腐；1.1平方米的胶合板当作面层的基层。在实际施工中，有许多施工单位偷工减料，不按操作规程、验收规范施工，上述三项中，只做一项或两项，甚至一项都不做。
　　（2）存在材料价格虚高的现象。建设方代表未予认真审核给予签证。在招标过程中，因为招标与实际购买存在差异，主要材料按照暂定价施工单位统一投标，合同约定依据据实结算。施工单位勾结材料供应商开具假发票、假证明，抬高了材料价格，建设方代表未予认真审核。
　　（3）存在人为降低工程质量的现象。在审计中经常发现施工单位利用建设方监管不到位，以次充好，取得虚假材质证明，获得非法利润，对工程质量带来隐患。
5、竣工决算方面
　　（1）项目管理资料不全，给编制竣工资料、存档带来很多麻烦，给以后的维护带来隐患。具体应包括包括工程管理资料、工程技术资料、工程测量资料、工程施工记录、工程试验检验记录、工程物资资料和施工验收资料等。
　　（2）存在小型基建工程核算不规范的现象。例如：××公司小型基建没有按单项工程完整地归集工程支出，以致无法确定实际投资情况。未及时预估转资产、转资产造成少提折旧等。
　　以上各种现象是在小型基建管理中或多或少存在的问题，同时也是我们审计过程中需重点注意。
三、工程审计中重点注意的问题。
1、项目前期审计
　　（1）前期资料是否完善。审查其是否具备必要的前期资料，审查其审批手续是否完善、审批时间顺序是否正确。履行正确的审批程序可以有效的防止“三边”工程发生，防止盲目投资。审查其可行性研究报告是否进行多个方案的技术经济比较，对造价影响较大的外部条件进行分析，相应做出优化的技术方案。
　　（2）前期资料数据是否真实、可信。在项目申报过程中，由于时间仓促、编制水平、项目规模控制等种种原因，造成上报的数据不真实，是项目实施过程中超规模、超投资的主要原因。审计通过将前期资料中的数据与实际比较，分析其超规模、超投资的主要原因，揭示申报流程中存在的不足。
2、项目管理审计
　　（1）对项目参建方履责审计。一个基建项目质量、安全、工期、造价是否可控、在控，需要设计单位、监理单位、建设 代建部门的通力配合，加强项目的全过程管理。
　　①设计单位。工程质量的好坏，工程造价的高低，很大程度上取决于设计质量的高低。对设计进行审查，应重点审查图纸工程量是否漏项、是否有设计优化方案、是否推行限额设计等。
　　②监理单位。工程监理应该从工程立项开始，包括图纸的汇审、材料的选定、合同的修改和实施、施工过程的监督、结算的审核等。对监理进行审查应重点审查管理的各个环节是否履行了必要的签证手续、签署的意见是否客观、真实。针对我们现行的监理管理模式，监理工作应不涉及造价的确认。
　　③项目代建管理部门。甲方代表监督施工合同的执行，及时协助监理处理日常事务、向建设单位领导汇报工作，对监理的签证进行现场监督，并且现场搜集资料，为日后的结算打下基础。对项目代建管理部门进行审查应重点审查管理的各个环节是否履行了必要的签证手续、签署的意见是否客观、真实。
　　（2）对施工合同的审计。由于甲乙双方很大程度的约定体现在合同上，工程建设也围绕着合同而展开的。因此对合同签订的事前、事中、事后的控制、管理进行审查，是审计评价的一个重要方面。审查的重点是：第一，审查合同有无不平等条款，有无违背国家法律法规、部门行业规章制度、管理办法等条款；第二，审查对设计变更引起的工程量变化的约定。在具体施工中经常出现某个设计细节不合理；或者受到投资资金制约而更改设计内容；或者由于地质状况与原先勘测的有较大出入引起基础设计变更等。如果这些问题以及解决办法没有考虑清楚并体现在合同中，今后结算时将引起工程纠纷、索赔等，造成不必要的麻烦。
　　（3）对招标环节的审计。公平、公开、公正、有效的小型基建招标可以起到降低工程造价作用。重点审查：第一，是否存在刻意规避招标的行为，例如：将项目化整为零。第二，招标程序、方法、评标规则、评标人员设置等环节是否符合招投标管理办法，规范、合理的招标管理制度是招标顺利开展的保证。第三，对于违反招标程序、违反招投标法等行为的处理措施是否得当。尤其是违反招投标法的行为，应予以严厉处置，否则容易给投标单位造成有可乘之机的思想，不利于单位的长期造价管理。
3、项目造价审计。
　　（1）重点审查结算资料对合同、会议纪要、招标答疑的执行情况、对法律、法规、部门规章制度的遵循情况。在项目管理中存在注重合同，轻视招标答疑的情况。很多施工单位利用设计交待不清楚，未履行招标答疑环节，在工程施工环节发生大量变更签证，从而结算造价大大增加。在电力工程施工中有一项比较好的作法-图纸会审，建议可以运用到小型基建开工环节。它是建设单位在工程开工前，主持召集施工、设计、监理、地方质检部门，针对施工图纸，共同进行图纸会审。认真做好图纸会审工作，对保证工程质量，保证工期，降低工程造价，避免施工中出现差错，起到重要作用。
　　（2）加强现场检查与资料签证相结合审计。隐蔽工程签证、施工工程量签证、材料验收签证等是施工单位计算造价的必备环节，也是接受建设方、监理方验收以进入下一环节所必须的环节。现场审计核实签证的事实是否真实、工程量与实际是否相符，同时也是对建设方、监理方现场是否履行了见证的职责确认。工程量签证质量的高低是影响造价的一个重要因素，建议对有条件的项目进行项目的跟踪审计，可以委托外部事务所参与隐蔽工程签证、施工工程量签证。
4、项目绩效审计。
　　绩效评价是提高小型基建管理水平，总结经验教训，有效控制工程造价的一个重要环节。
　　（1）主要审查竣工决算、概（预）算执行情况、建设成本、交付使用资产情况、投资效益评价。
　　（2）对小型基建项目决策水平、建造指标、使用情况及经济效益进行评价，总结管理中有效的管理经验，揭示管理中存在的不足，有利于小型基建项目管理水平的提升。
参考文献
[1]、廖宝统，《对加强高校基建管理内部审计的思考》，财会月刊（综合），2008年5月
[2]、郭挺添，《工程造价管理：问题与对策》，中国内部审计，2005年7月
[3]、杨象平，《谈工程项目跟踪审计》，中国内部审计，2005年8月 本文链接：http://www.qk112.com/lwfw/jingjilunwen/kjsj/250309.html