面向国家治理的社会保险政策执行情况审计探索

当前，我国面临着经济社会转型、社会结构分化、社会流动速度加快、社会矛盾和风险加剧等挑战，2011年刘家义审计长提出应发挥审计的国家治理功能。文章旨在探讨社会保险政策执行情况审计对国家治理的作用机制和实现路径。
    一、国家治理目标下社会保险政策执行情况审计的必要性
    (一)国家治理与公共政策
    政府及其公共职能是国家治理的主导力量。全球治理委员会1995年的研究报告《我们的全球伙伴关系》认为，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。从政治学的角度看，治理是指政府管理的过程，它特别关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用(俞可平，2000)。即使是其他公共机构或私人组织的治理活动，也依然是在政府管理的社会环境中进行的，依赖于政府提供的政策法规服务。
    政府的国家治理行为及其公共职能通过公共政策来实现。公共政策是关于所为和所不为的所有内容(托马斯·戴伊，2004)。它是政府用以实现政治统治、经济管理和社会服务的载体，是政府履行公共职能、实现国家治理的表现形式，如法律法规、重大决定和国策，以及部门行动计划等。公共政策的正当性决定了政府职能和国家治理行为的合法性，公共政策的有效性则直接决定了政府职能和治理目标的实现程度。
    (二)政策执行情况审计的国家治理功能
    作为政府权力活动的重要监督主体和国家治理系统中的重要组成部分，国家审计应以公共政策执行情况监督为重要形式和发展趋势。必须发挥预防、揭露和抵御的“免疫系统”功能，促进国家重大方针、政策和战略的贯彻实施，揭示重大的体制性障碍、制度性缺陷等问题，深化改革，完善制度(刘家义，2008)。
    首先，政策执行情况审计是国家公共权力监督的有效途径。公共政策以公共权力为依托，是公共权力运行的外在表现。国家审计作为公共权力的重要制约和监督机制，必须寻求有效的监督方式和监督途径。以公共政策的执行情况为对象展开审计监督职能具有很强的可操作性。其次，政策执行情况审计是公共受托经济责任监督的必要方式。公共政策的本质在于社会资源的分配。国家审计作为公共受托经济责任的监督和促进者，不仅应对政府财政资金和财务收支进行监督和控制，还必须以公共政策执行效果本身为对象，关注政策对社会资源分配效应和对社会利益的协调方式，进而实现公众利益的均衡发展和公共福利的普遍提高。再次，政策执行情况审计是促进公共管理和服务的重要方法。它不仅能促进公共管理目标的实现，还能为国家治理决策提供咨询建议，提高决策质量和服务水平，以实现公众需求，推动经济社会的全面、协调和可持续发展。
    (三)国家治理目标下社会保险政策执行情况审计的职能定位
    社会保险政策是国家治理政策的重要组成部分。它涉及人群广泛、权益保障普遍、利益分配显著，其政策执行、调整及完善对于我国改善民生、调整财富分配格局、增进公民福利、促进改革成果共享、促进社会公平正义意义重大，是当前我国国家治理的重要环节。因此，社会保险审计作为国家审计的重要领域，必须以参保人员利益改善和社会公平正义为宗旨，突破合法合规性审计的局限，将审计职能拓展至政策执行情况的监督、分析、评价和建议上。
    政策执行情况审计是我国社会保险审计实现国家治理的重要途径。它是以社会保险基金财务收支的合法合规性审计为基础，对现行社会保险政策执行情况及其效果的监督。该功能主要监督现行社会保险政策的贯彻落实情况以及社会保险政策目标的实现程度，分析政策缺陷和制度漏洞及其产生的原因，对社会保险政策和制度的未来发展进行分析性预测，并提出政策修补、制度改进及风险防范和化解的政策建议。
    二、社会保险政策执行情况审计的合法性依据及其对国家治理的重要作用
    (一)社会保险政策执行情况审计的合法性依据
    社会保险政策执行情况审计本质上属于绩效审计(效益审计)的范畴。《最高审计机关国际组织绩效审计实施指南》就将绩效审计的内涵归纳为两个问题，即政策是否得到正确执行和政策的社会影响和效果是什么，其中，效果性尤其关注政策和目标的实现情况。
    虽然我国当前审计法律文件中没有明确的“政策执行情况审计”的提法，但它仍然符合我国审计法律和制度框架。我国《审计法》就将社会保险审计规定为对社会保险基金财务收支的真实、合法和效益审计。其中效益性是指经济效益、社会效益和环境效益，主要通过绩效审计(效益审计)来实现。要评价社会保险基金的经济、社会效益，必须以社会保险政策目标为依据。
    同时，公共政策与公共财务是紧密相连的。政府支出通常能够反映出政府职能及其优先选择(托马斯·戴伊，2004)。从某种程度上说，财务审计就是政策执行情况审计。在社会保险领域，各保险业务中的财务收支和管理都反映了社会保险政策的执行及其效果，如城镇职工基本养老保险基金的缴费和支付办法，城镇职工医疗保险的统筹偿付办法，工伤保险的伤残等级认定及待遇支付办法等。
    (二)社会保险政策执行情况审计在国家治理中的重要作用
    1.完善社会保险制度，增进公民权益
    目前，我国社会保险制度共包括五大险种九个险别。社会保险政策执行情况审计的任务，就是分别对九个险别的参保缴费、待遇支付、基金征缴和管理、个人权益记录和保障等各个环节的社会保险政策的执行情况及其效果进行审查。比如，参保缴费政策是否得到严格执行，是否做到了应保尽保和真实参保，是否保障了所有覆盖人群的参保权益；待遇支付政策是否保障了参保人员的基本生活，是否能够帮助参保人员化解各种生活风险，以及是否实现了收入分配功能；基金管理是否实现了基金的保值增值，并增强了基金的可持续性等。这些审计内容，一方面有助于揭示和及时纠正当前社会保险的政策执行偏差；另一方面，可以通过对社会保险政策执行效果的分析，对当前社会保险政策和制度漏洞及其改进提出建议。
    2.缓解社会不公，促进社会正义
    目前，我国社会保险制度尚存在一些欠缺公平之处，如由于社会保险制度的碎片化而导致各从业群体的收入不公平；由于社会保险统筹层次较低导致各统筹地区保险待遇的不公平；由于地方政策与国家政策的差异导致区域间社会保险权益的不公平；由于城乡社会保险制度的分割，导致进城务工人 员社会保险待遇转移接续存在障碍，进而造成待遇不公平等。社会保险政策执行情况审计，就是要超越财务收支的合法合规性局限，上升到以国家治理的宏观价值导向为依据的政策监督的高度，以科学发展观为核心价值理念，以社会公平正义为主要评价依据，对当前社会保险政策执行及其效果的不公平现象进行深入考察，以提出消除不公平、实现社会正义的政策改进方案。
    3.转变经济发展方式，维护国民经济安全
    转变经济发展方式、维护国民经济安全，是我国“十二五”期间国家治理的重要内容。社会保险政策执行情况审计，有利于改善劳动者的生活水平和生活质量，从而扩大消费需求、促进就业，提高经济发展质量，促进经济结构调整和区域均衡发展。民生安全是国家经济安全的出发点和归宿(左敏，2011)。社会保险政策执行情况审计正是旨在预测社会保险政策执行影响因素的未来发展趋势，对可能威胁社会保险制度可持续性和安全性的因素进行分析和预警，提出风险抵御建议，是保障民生安全，维护国家经济安全的重要手段。
    三、社会保险政策执行情况审计对国家治理的作用机制
    如前，国家治理主要通过公共政策来实现，为实现国家治理，以政策执行情况为核心的社会保险审计的作用机制也应与公共政策的运行机制相适应。
    一般而言，公共政策发生和运行机制为：政策制定—政策执行—政策效果产生—政策效果评价—政策效果反馈—政策调整—调整后政策执行……这是一个完整理想的政策循环过程。然而现实中，首先，政策运行是个不断循环的系统，每一次政策制定和调整都会对以往现实或利益相关者产生影响，并可能需要支付一定的财政或个人利益成本，这就涉及政策执行中的成本问题；其次，政策过程并非封闭系统，它是在政策环境中各种因素的作用下运行的，不仅会影响当前的政策效果，还会影响未来的政策和实践发展，这就涉及对相关因素影响的预测问题；再次，当政策作出调整后，就需要开始新一轮的政策执行效果评价，这就涉及政策反馈与跟踪的问题。
    因此，面向国家治理的社会保险政策执行情况审计也应仅仅围绕政策过程展开，其作用机制为五个方面：政策执行一致性审计；政策执行成本审计；政策执行效果审计；政策执行预测审计；政策执行反馈与跟踪审计。每一个环节都旨在特定政策的执行效果评价和政策改进，但它们并不是割裂的，而是系统完整的政策监督过程。实际上对同一项政策的执行情况审计就同时包含着一致性、成本、效果、预测及跟踪五项内容。
    本文以城镇企业职工基本养老保险为例，基于部分地区真实的养老保险审计数据，对社会保险政策执行情况审计对国家治理的作用机制进行探索。由于目前审计数据还不够全面，仅在政策执行一致性、政策执行效果和政策执行预测三个方面做了实证分析尝试。
    (一)政策执行一致性审计
    在合法性审计的基础上，审查社会保险政策执行的一致性、严格性以及各地政策差异情况，并对其影响进行分析，对政策执行偏差给出矫正建议，对政策差异给出政策调整建议。
    以基本养老保险缴费基数政策执行情况为例。根据国发[1995]6号文及此后一系列文件规定，各地养老保险当年缴费基数的下限应为当地上年职工平均工资的60％，但在政策执行中，有些地区突破了此限制，最低仅为当地最低工资标准，主要涉及人群为农民工、被征地人员、农场职工和渔业企业渔民等。这表明，我国部分地区对基本养老保险缴费基数下限政策的执行明显不力，违反了社会保险统一性和公平性原则，对特殊群体采用特殊办法也是对劳动者身份平等和权利平等的损害。同时，降低缴费基数下限的做法还减少了养老保险基金的收入，也减少了这些人员退休后的养老金水平，可能影响其生活质量。
    面向国家治理，该项审计内容的目的在于，维护养老保险参保人员的平等权益，促进缴费政策的公平实施和养老金待遇的公平获取。可能的审计建议是全国各地应严格执行基本养老保险缴费基数下限的规定，各类人员及特殊群体应公平对待，因统一下限而产生的特殊群体缴费差距应由中央或地方财政负担或建立与社会救助制度的联动补贴机制。
    (二)政策执行成本审计
    对政策执行中，各社会保险主体所需要直接、间接付出的成本进行测算，对已经发生的成本给出解决方案，为未来政策调整与执行提供成本参考。如基本养老保险中最大的政策执行成本问题，即养老保险制度建立和转轨过程中产生的基金隐性债务问题。对此，政策执行成本审计包括老人缴费义务缺失带来的隐性债务规模、中年人视同缴费年限缴费义务缺失而产生的隐性债务规模，以及由于国家和地方财政责任不明晰而产生的个人账户空账及其对其他参保人员缴费和待遇收益的影响。
    从国家治理的角度讲，该项审计内容的目的是：分析国家及地方财政对该政策执行成本的负担能力，监督国家财政在政策制定和改革中的责任；分析政策制定和调整中的各方成本和收益变动，分析各利益主体对该成本的负担能力及公平性；监督社会保险政策的稳定性和连续性，保障各代参保人员成本和收益的公平性。可能的审计建议是，调整和落实财政转移支付政策，尽快做实个人账户，并以精算为基础进行政策调整，以避免产生新的成本和不公平。
    (三)政策执行效果审计
    基于政策执行一致性审计，对政策目标的实现效果及其影响进行评价，检验政策的合理性和解决社会问题的有效性，发现政策缺陷和制度漏洞并提出改进建议。
    以基本养老保险支付政策为例。表1采用全国六省市真实的个人养老保险数据，计算出各地区不同时间退休人员在退休当年的养老金替代率，以评价养老金对参保人员退休前收入的补偿效果。结果显示，六地区各年份退休的职工养老金替代率普遍偏高，大部分地区在0.7以上，其中有些地区有些年份已超过1，说明这些地区这些年份退休的职工，其养老金超过了其在职期间的缴费工资，收入水平不降反升，违背了劳动贡献与个人收入的对等关系。
    出于国家治理的目标，该项审计内容应旨在分析当前养老金缴费水平与养老金待遇水平之间的对应关系，分析当前养老金计发办法的个人缴费激励效应，考察劳动贡献与个人收入之间的关系是否符合公平与效率相结合的原则。可能的审计建议需要在深入分析替代率偏高的原因后给出。
    (四)政策执行预测审计
    依据经济社会发展的宏观趋势， 分析社会保险制度相关因素的变化趋势及其对政策执行的影响，对政策执行的长期效应和未来趋势进行风险预测、预警，并提出风险防范建议。以基金可持续性预测为例，本文基于养老保险缴费和支出办法，基于HB市2007年养老保险数据，精算得到图1，在不同参数条件下，HB市未来20年城镇职工基本养老保险基金结余呈下降趋势，自2013年起，基金负债将超过25亿，至2027年负债将达到40亿左右。
    基于国家治理的目标，该项审计内容的重点在于，分析人口老龄化、经济增长、通货膨胀等因素对未来基金平衡可能产生的影响，评价基金的可持续性，分析未来一定时期内的基金支付能力。可能的审计建议是，基于进一步精算，提出适当的缴费指数、退休年龄等制度参数的调整方案，增强基金的可持续性。
    
    (五)政策执行反馈与跟踪审计
    经过以上四个环节的审计结论反馈后，经社会保障部门核实并采纳后，对审计建议的采纳结果和纠正效果进行跟踪审查，目的在于持续的政策执行改进。该项审计内容只有在以上四项审计结论被采纳并实施后才开始，是对以往审计问题和审计结论的跟踪考察，其方法与前面四项基本相同。
    四、面向国家治理的社会保险政策执行情况审计的实现路径
    (一)明确法律授权以提升权威性
    社会保险政策执行情况审计的实现以明确法律授权为前提。目前我国尚没有法律规范明确使用“政策执行情况审计”的提法，而从国外绩效审计的经验来看，政府审计的最重要依据就是法律，如美国《政府审计准则》就明确了绩效审计作为与财务审计并列的审计内容的法律地位，并以《政府绩效和结果法案》为绩效审计具体实践的明确法律依据。因此，要实现社会保险政策执行情况审计，必须首先在审计法律体系中明确审计部门的政策执行监督权限，对政策执行情况监督的范围、目标、形式加以规定。
    (二)建立配套机制以保障可行性
    在法律授权基础上，还需要制度保障。必须建立有效的、正式的政策执行情况审计机制，包括规范的政策执行审计程序，审计标准制定与审计结果分析的专家参与机制，审计数据分析与取证机制，审计部门与社会保险政策制定及执行部门之间的沟通、反馈与核实机制，以及政策执行的跟踪评价审计机制等。
    (三)丰富理论、方法与专家队伍以增强科学性
    这是社会保险政策执行情况审计实现的智力和人员保障。社会保险政策执行情况审计涉及政治价值、经济运行、人口增长、社会结构变迁等诸多影响因素，其审计理论就必须增加政治学、经济学、社会学、社会保障学、公共管理学、政策科学等学科视角，结合多学科交叉研究优势来进行政策执行情况分析，审计方法上则应着重采用统计学、精算学等定量分析方法。在审计人员配备和审计专家的任用上，必须突破传统审计专家的局限，借助多学科专家咨询优势，对社会保险政策执行情况进行综合评价与分析，以提高审计结论的科学性和准确性。
    (四)发展计算机审计技术以推动前沿性
    社会保险政策执行情况审计的实现还需要高端的技术支撑。在信息时代，与我国社会保险经办的数据化建设相适应，社会保险审计的前沿也是靠计算机审计技术的发展来推动的，也只有计算机审计技术可以实现海量异构数据的统计和精算任务。我国已成功开发了社会保障联网审计系统N-SAS，和包含几百种审计方法的《社会保险计算机审计方法体系》，研究制定了《社会保险审计数据标准与数据规划》，为社会保险政策执行情况审计的实现提供了技术支撑。