中国低碳发展战略和政策制定的策略

 工业革命以来，工业化程度较高国家所追求的经济增长模式，多以使用一次能源为基础，以牺牲环境和自然资源为代价，结果造成了全球能源危机、气候变暖、环境污染和生态失衡，严重威胁到人类生存和可持续发展。改变人类的生存与发展模式已势在必行。在资源与环境双重制约下，尤其是在气候变暖日益成为国际政治、经济博弈主题的背景下，发展低碳经济成为我国转变粗放经济增长模式，加强能源安全、应对全球气候变暖的重要战略措施。
    一、世界各国的低碳经济战略与政策趋势
    面对能源危机和气候变暖威胁，英国于2003年率先在全世界公布“低碳经济”这一概念，取得全球共识。低碳经济是个绿道理，其实质是能源高效利用、清洁能源开发、追求绿色GDP的问题，解决生存发展与生态环境之间的矛盾。核心是人类生存发展观念的根本性转变，是能源技术和减排技术创新，是产业结构和制度创新，是当代经济发展模式的革命性转型，是人类从工业文明转向生态文明的一场革命。
    随后英国、美国、日本、德国、法国、瑞典等国，纷纷制定了低碳发展战略，明确目标，出台一系列法律与指标，逐渐推出政府强制型与市场导向型的政策工具。
    2007年，英国发布《2007年能源白皮书》，制定了中长期减排目标。2009年7月15日，英国能源与气候变化部公布了《英国低碳过渡计划》，该计划标志着英国正式启动向低碳经济转型，这是主要发达国家中应对气候变化最为系统的政府白皮书。2008年1月23日，欧盟公布有关能源和应对气候变化的一揽子目标方案(陈扬，2010；徐冬青，2009；任力，2009)。
    2007年6月，日本内阁会议制定的《21世纪环境立国战略》中指出：为了克服地球变暖等环境危机，实现可持续社会的目标，需要综合推进低碳社会、循环型社会和与自然和谐共生的社会建设(唐丁丁，2009)。
    2009年2月，瑞典执政的温和党、人民党、中央党和基督教民主党四党派，就瑞典可持续发展的能源政策达成一致并发布了政策文件。该政策文件指出，瑞典的能源和气候政策应该建立在环保、竞争力和安全三大基石之上。随后，瑞典制定了具体目标和措施①。
    在美国，过去十五年基于信息披露的环境政策发展很快，最为明显的是《紧急计划和社区知情权法案》下的《有毒物质排放目标》，要求企业将有毒化学物质的使用、排放和存放等信息及时报告给政府，在美国的《能源法案》中，要求电子产品和日常用品加贴能源效用标签；在《饮用水安全法修正案》中，要求所有社区饮用水系统要将有关水源和污染物含量年度报告向社区消费者公布。欧盟要求上市公司公布碳信息披露指标等(伯特尼，史蒂文斯，2009)。
    发达国家在明确本国核心竞争力的基础上，凭借低碳领域的技术、制度、管理创新优势，出台一系列法律和配套措施，加紧实施低碳经济发展战略，构筑世界新一轮产业和技术竞争新格局。
    各国在打造低碳经济核心竞争力方面也不遗余力。英国的绿色经济，主要体现在绿色能源、绿色生活方式和绿色制造等方面。德国发展绿色经济的重点是发展生态工业。法国的绿色经济政策重点是发展核能和可再生能源。美国选择以开发新能源、发展绿色经济，作为此次全球金融危机后重新振兴美国经济的主要动力。巴西的生物燃料技术目前居于世界领先地位，从20世纪70年代开始，巴西政府十分重视对绿色能源的研究。日本注意宣传推广节能减排计划，提出建设低碳社会(刘助仁，2007；熊良琼，吴刚，2009；金乐琴，刘瑞，2009)。
    在法律、技术、激励机制和碳交易制度方面，美国立法推动温室气体减排，发展清洁能源，向低碳经济转型。2009年6月通过的《美国清洁能源法案》，是美国在这个方向上迈出的重要一步。欧盟推进低碳经济转型，要引领世界低碳技术发展。以英国为例，2009年7月，英国政府首次将温室气体量化减排指标，进行预算式控制和管理，确定“碳预算”指标，并分解落实到各领域。
    在效益—成本分析方法评估政策方面，部分国家得到有效适用。以美国为例，早在1936年，在《洪水防治法案》首次要求应用成本效益分析的法律条文。对于收益分配的关注，是制度制定和经济分析中必须考虑的因素。美国政府就要求联邦机构核查并处理由于采取的各项计划、政策对少数民族和低收入人口造成的不当和不利健康及环境影响。1996年《小企业公平管制法案》，要求环保部用小规模经济实体的显著性的经济指标来分析管制措施造成的影响，以保证政策有效、公平(伯特尼，史蒂文斯，2009)。
    在碳税市场方面，日本以碳税政策对应对气候变化、发展低碳经济。日本的碳税方案，充分体现了其周密性和计划性。日本2004年提出碳税方案，之后历经7年，不断吸纳各方意见，迄今修改4次(蔡博峰，杨姝影，2009)。
    德国在可再生能源(RES)领域中，风力发电和光伏发电装机能力世界领先。这些成功不是因为德国的自然资源基础优厚，而主要是创新的国家扶持政策的成果，包括《德国可再生能源法案》中的有利规定，市场为主导的可再生能源推广综合政策，对欧洲和国际的承诺和积极的气候变化政策，德国人民对可再生能源的积极态度，以及支持整个发展过程的技术因素(Mischa Bechberger，2009)。
    二、我国低碳发展的态度、差距和国际借鉴
    面对国际气候变化引发的低碳发展问题，中国始终以负责任的态度积极应对。中国是最早签署该国际公约国之一，《联合国气候变化框架公约》的签署，是我国积极参与国际环境政策制定、进行环境外交的重要标志，中国也是《京都议定书》的积极倡导者和响应者。但在政策的制定和执行中仍缺乏应有的积极性、主动性、灵活性和前瞻性。通过对气候变化治理结构的分析，可发现我国的气候变化治理结构，存在着缺乏明确的决策机构和执行机构，国家相关机构尚未发挥积极的领导作用，科学研究对政策制定的支持能力不足、公众参与薄弱、企业减缓气候变化的动力不足等问题(马丽等，2009)。由此可见，尽快制定一套有中国特色的低碳发展国家战略和政策，有效实现中国经济发展模式的转型，做到既发展又环保，是中国实现“十二五”规划成败的关键！
    世界各国制定的低碳发展战略和政策，对我国具有十分重要的借鉴意义：1.政府强有力的低碳发展战略和政策措施，对解决生存发展与生态环境之间的矛盾具有决定性的作用；2.制定法律、法规和政策的思路和方法，是执行力 和效果的关键；3.不同的国家在制定低碳发展的法规政策时，必须注重自己的文化个性和具体国情，强调打造核心竞争力；4.政府必须把强制型与市场导向型的政策工具有机结合。
    然而，当我们详细分析这些国家的低碳发展战略，法律、法规和政策制定的时候，我们会发现这些国家在制定这些战略、法律与政策的时候，仍缺乏全面系统性的思维和方法。他们在政策制定方式仍沿袭传统的战略管理和战略规划方法，强调具体目标，国家战略基本上是目标指导下的数字化刚性战略，忽视了全方位的思考，尤其忽视了文化价值观及其制度化。例如，英国的《英国低碳过渡计划》虽然提出了经济发展的核心目标，是把英国建设成为更干净、更绿色、更繁荣的国家，但没有把这一目标基于对低碳文化价值追求之上，仅限于程式化战略制定所必要的步骤。
    三、制定中国低碳发展战略和政策六维分析方法和路线图
    要制定一套超越其他各国的中国低碳发展战略、法律和政策，必须在制定战略、法律和政策的思维方式和制定方法上有所超越。我们应该用六维分析方法(王建国，2006，2007)，从文化、信息、知识、权变、艺术和整合六个维度，全面系统地研究有中国特色的低碳发展战略和政策的制定方法、路径，以及结构和要素，并把低碳文化作为低碳发展的核心！为我国提供制定低碳发展战略和政策的路线图，以供政府参考(王建国，2010)。
    为什么要用六维方法制定低碳发展的战略和政策？为什么要把低碳文化作为核心？因为文化决定战略和政策制定方向的正确性；信息决定战略和政策制定的可靠性；科学知识决定战略和政策制定方法的正确性；权变决定战略和政策制定的变通性；艺术决定战略和政策制定的对象变通性；整合决定战略和政策制定协同性。这六个维度环环相扣，缺一不可，逻辑井然，自洽闭环。而其中只有低碳文化，才能激发全社会追求低碳生活方式和生产方式的使命、动力、激情和凝聚力！中国的环保文化底蕴深厚，自古追求天人合一，道法自然和适应自然。因此低碳文化必将成为我国低碳发展的核心竞争力，成为制定我国低碳战略和政策的个性和核心。这就是中国的低碳发展战略和政策制定的路线图，以及如何保证这一路线图的科学性，可行性，有效性，操作性和执行力。
    发展低碳的国家战略与政策制定，第一要用文化激发低碳发展的使命、动力和激情；第二要用信息提供科学低碳发展的依据；第三要用科学知识寻求有效低碳发展的方法；第四要用权变的方法根据环境的变化对低碳发展做变通；第五要用用艺术的方法根据对象的不同对低碳发展做调整；第六要用整合协同一致地对低碳发展做统筹。这六个方面环环相扣，缺一不可。
    第一步，低碳文化制度化、政策化。
    只有低碳的追求，才会有低碳的发展。要向低碳的生产方式和生活方式转型，首先必须转变思维方式和价值观念。只有当人们把低碳生产和低碳生活作为新文化新生活去追求，才会主动积极的接受和创造低碳生活、生产和环境。因此，低碳发展路线图的第一步，是牢固树立人与自然和谐共生的绿色价值观，把追求低碳思维方式、生活方式和生产方式，变成我们的文化、使命和追求，并使之制度化、政策化。要让代表自然的利益比代表人类的利益先进，代表下代的利益比代表本代的利益高远，人和自然的和谐发展是人类发展的最高的境界这些理念深入人心。
    中国经济长期以来盲目追求GDP，走的是“先发展，后治理，高耗能，高排放”路子，在实现快速增长的同时，付出了巨大的资源和环境代价，造成经济发展与资源、环境日益尖锐的矛盾。国家发改委2004年发布的《节能中长期专项规划》指出：2000年按现行汇率计算，每百万元美元国内生产总值的能耗是1274吨标准煤，比世界平均水平高2.4倍，比美国、欧盟、印度和日本分别高出2.5倍，4.9倍，0.43倍和8.7倍。2006年11月13日《中国青年报》曾报道，某省环保局日前公布一项问卷调查显示，在接受调查的人群中，93.31%的群众认为，环境保护应该与经济建设发展同步，然而有高达91.95%的市长、司局长认为加大环保力度会影响经济增长。有些地方抓污染防治的力度加大，但侧重点是上了多少项目，观念上还是重经济轻环保。追求GDP总量也体现在中央政府对地方政府和官员的考核指标中，单一GDP增长目标造成了环境破坏与节能减排措施难以实施。
    只有转变观念，用低碳发展的文化价值观彻底“洗脑”，才可保证中央政府和地方政府保护步调一致，协调发展，顺利实施经济转型。
    第二步，建立低碳测评标准、数据库、信息管理系统和信息披露制度。
    2009年11月，国务院提出我国2020年控制温室气体排放行动目标，至2020年单位GDP能耗下降45%。2010年7月，国家发展与改革委员会又下发了《开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知》。低碳经济已经由探索阶段进入了全面试点阶段。由于所处社会经济发展阶段不同，中国发展低碳经济必然需要结合国情。但是，中国发展低碳经济面临诸多障碍，尤其是尚未建立低碳测评标准、数据库、信息管理系统和信息披露制度。信息是科学决策的依据，只有对产业发展、地区发展、生活消费和环境变化的碳排放信息了如指掌，我们才可能把低碳发展的科学决策、法律法规、发展战略、政策流程和科学技术基于可靠的信息依据之上。因此，克服低碳发展障碍的核心步骤，是必须建立完整的低碳发展测评标准、数据库和信息管理系统，搜集、处理和分配可靠的碳排放信息，保证低碳发展的真实可靠性。
    因此，一方面，低碳经济发展新阶段迫切需要梳理已有的低碳经济体系，研究我国低碳经济发展趋势与发展模式，加强总体布局与顶层设计，制定具有我国特色的低碳经济发展路径和政策体系，以引领、带动我国低碳经济技术创新的全面发展，这将对国家低碳经济重大产业政策制定、重大科技项目与工程部署具有重大指导意义，将有力推动新一轮的低碳经济产业革命在我国形成。另一方面，迫切需要对适合我国国情的低碳经济评价体系，进行标准化、集成化研究，形成综合考虑经济、技术、资源、环境、社会等因素，并针对区域、产业、城市等不同对象的低碳经济评价标准体系与集成工具，提供准确、丰富、发时的数据和信息统计以及信息披露平台，建立“可评价、可集成、可看见、可推广”的低碳经济评价标准集成平台。开展低碳经济评价标准体系与可视化集成工 具研究，将对我国健全完善促进低碳经济发展的法律、政策提供依据，不但会有力推动我国低碳经济的试点开展与产业化推广，支撑低碳经济大规模发展；而且将进一步推动我国低碳经济标准化工作的开展，形成具有我国特色的低碳经济发展模式与产业体系。
    第三步，制定正确的低碳发展战略和政策。
    正确的低碳文化价值观，能保证低碳发展的正确方向和动力，确定的碳排放信息，能保证低碳发展的可靠决策依据，这就保证了低碳发展的效果。而正确的即科学的低碳发展战略和政策就能保证低碳发展的效率。
    在制定正确的低碳发展战略和政策中，关键是制定正确的低碳科技发展和低碳市场发展战略和政策。根据《中国人类发展报告2009/2010——迈向低碳经济和社会的可持续未来》，中国碳排放最多的是电力、交通、建筑、黑色冶金、水泥、化工与石油化工等六大部门，涉及低碳关键技术有62项，其中有43种中国目前并不掌握其核心技术，这表明我国低碳科技在碳排放最多的行业有大约2/3的核心技术还没有掌握。由于技术水平的差距，使得我国能源密集工业产品的单位耗能，大大高于世界先进水平。
    除了低碳科技水平低和低碳科技创新能力不足外，新的低碳技术在市场中的发展也有很大障碍。例如，风力发电技术、新能源汽车技术都需要在形成新的市场的过程中不断创新和不断发展。然而，这些低碳技术进入市场，既有技术本身的障碍，又有价格的障碍。
    可见，要克服我国低碳科技发展的障碍，政府必须制定一整套行之有效的低碳科技和低碳市场发展战略和政策，大力促进低碳科技研发和创新，促进低碳市场发育和壮大。
    第四步，根据环境变化权变发展低碳的方法。
    碳排放的状况，在不同时间、不同的空间和不同的情景各有不同。我们必须根据国情和环境的变化调整我们的低碳发展方法，以适用不同的和变化的环境，否则就会僵化教条。
    第一，在制定低碳发展战略和政策时必须考虑在时间上权变。根据美国环境经济学家Grossman-Krueger和Shafik-Bandylpadhyay在对全球66个国家的不同地区内14种空气污染和水污染物质12年(空气污染物：1979-1990；水污染物：1977-1988)的变动情况研究，环境质量在经济发展的初期随着经济的增长先恶化，当经济发展到较高水平时，环境恶化的趋势逐渐转缓，并随着经济的继续增长，环境质量不断得到改善。这说明，低碳发展战略和政策必须根据经济发展阶段不同而做出调整，即时间权变(Grossman，Kreuger 1995，Andreon，Levinson 2001)。
    第二，在制定低碳发展战略和政策时必须考虑在空间上权变。我国地域广阔，各省各地区经济发展水平很不一致，不仅能源需求有很大差别，而且能源供给、能源利用效率也有很大的差别。这就要求我们不能用“一刀切”的战略和政策思路，制定低碳经济发展的战略和政策及执行体系。应该在对能源效率的空间差异研究的基础上，提升战略和政策执行的针对性和有效性。
    第三，在制定低碳发展战略和政策时，必须考虑在情景上的权变。在同一地区，行业不同，农村和城市的情况不同，以及特殊情况等情景差异，能源供求和能源利用效率有不小的差别。这就要求我们在制定政策时要根据不同行业特点，农村与城市差异等情景的不同，而制定针对性的适用性的发展战略。
    第五步，根据不同的对象艺术变通发展低碳的方法。
    在同一时空和情景环境下，不同对象如企业和消费群体的碳排放的前提条件和状况是不一样的。例如，同一产业链上的不同企业，有的碳排放高，有的碳排放低，使用同一碳税率显然是不合理不公平的；例如，不同收入水平的消费群体，碳税率也应区别对待；又例如，高碳产业企业和低碳产业企业之间存在严重的碳税和补贴既得利益冲突，如何艺术地使用歧视低碳政策才能有效地克服高碳利益障碍？总之，我们必须根据对象的不同，调整变通我们的低碳发展政策和方法，以适用不同的对象，否则就会出现严重的利益冲突，造成低碳经济发展的不和谐。
    第六步，整合发展低碳的方法。
    应对气候变化、发展低碳经济，不是选择一项政策就可以达成目标的，必须综合运用多种政策组合。在整合协同地运用低碳经济政策方面，英国是一个比较成功的案例，英国是世界上控制气候变化最积极的倡导者和实践者之一。根据欧盟内部的“减排量分担协议”，英国的目标，是到2012年在1990年水平上减排12.5%，但是英国制定的国内目标是力求在2010年将二氧化碳减排20%，到2050年削减60%。通过激励机制促进低碳经济发展，是英国气候政策的一大特色。英国为实现减排，使用了多种政策工具，比如著名的英国排放贸易体系UK ETS，此外还实施了气候变化税(CCL)。
    温室气体减排是一个需要全民参与的系统工程，因此应该注重发挥政府、企业和公众等各类主体的积极性。英国的经验证明，激励手段的广泛采用对推进实现政策目标，意义尤其重大。在中国目前的现实国情条件下，尤其要注意政策统筹和机制协同，采用综合手段推进节能减排、实现低碳发展，在行政手段为主的环境下，逐渐加强运用经济杠杆，尤其是引入和强化激励与约束均衡的碳交易机制的作用。
    发达国家环境管理的机构都较强，环境主管部门统一管理环境相关事务。绝大多数发达国家都采取环保部门牵头、其他部门参与的体制，统筹管理环境保护和应对气候变化相关工作。欧盟、德国等各部门事权划分，采取了以环保部门为主的融合管理体制；日本由环境省统一环境管理，环境省从环保的观点出发，具有制定或规定基准、指针、方针、计划等的职能，并通过发挥该职能与有关府、省共同管理；与综合科学技术部门紧密联系，充分发挥在环境行政方面的横向调整职能。
    美国环保署(EPA)与各个州建立所谓的伙伴关系，而不是领导关系。即EPA出台的各项政策是以项目的形式与各个州签订工作协议的形式进行。一般是EPA先确立项目目标，由各个州先自己提出州实施计划(简称为SIP)，然后由EPA审批。审批通过后，就以协议的形式固定下来。协议包括EPA所提供的技术支持、资金援助、能力建设，当然也包括各州将实现的环境目标。而EPA的区域办公室就起着就地监督各个州项目实施的作用，包括进度、效果、资金使用等。如果一个州不遵守EPA的管理，那么这个州将失去它对本州许可证颁发的控制，其所在地的区域办公室将向EPA建议取消其相应的资金援助等措施。甚至 该区域办公室制定出联邦实施计划(简称为FIP)来代替SIP，由联邦政府在此州直接实施环境保护项目，这将对该州的声誉以及工业企业是一个沉重的打击。
    总之，全面的低碳发展是一盘棋，必须统筹兼顾，协同统一，整合发展，否则就会产生短板效用。没有低碳文化，就没有低碳发展的使命、动力和激情；没有低碳发展的信息，科学的低碳发展就没有前提和依据；没有科学的低碳发展，低碳发展就缺乏效率；没有权变的低碳发展，低碳发展就会僵化教条一刀切；没有艺术的低碳发展，低碳发展就会制造和激化利益冲突，导致社会动荡和不稳定。只有低碳发展的文化、信息、科学、权变和艺术的协同统一，统筹兼顾，低碳发展才能具有全面执行力。
    本文运用六维分析方法全面分析了制定中国低碳发展战略和政策的路线图。我们的研究表明，只有用文化激发低碳发展的使命、动力和激情；用信息提供科学低碳发展的依据；用科学知识寻求有效低碳发展的方法；用权变的方法根据环境的变化对低碳发展做变通；用艺术的方法根据对象的不同对低碳发展做调整和用整合协同一致地对低碳发展做统筹，才能有效克服中国低碳发展的障碍，完成中国经济发展模式的转型。
    (本文部分观点参考了徐俊、刘婷婷、于晓琳、基久竑、田春秀合作研究国家自然科学基金项目《低碳发展的特征、路径及战略研究》的成果，在此深表感谢。)