行政管理体制改革背景下的国家审计发展的特征

王锡康，审计署驻上海特派办

    一、国家审计未来的重点和导向
    （一）从理顺政府和市场的关系角度出发，进一步提高政府公共产品和公共服务的财政保障能力。
    政府与市场关系是建立和完善中国特色社会主义市场经济体制的基石，是政府改革中政府职能转变的关键。市场本身具有实现资源配置的能力，是调节经济运行的基础性力量，能够有效引导各个微观经济实体实现经济效益最大化。但是，市场过分的追求经济利益往往会使经济波动幅度超出市场自身的调节自救能力，这时就必须借助政府的力量加以矫正和扶助，从而保证经济运行的平衡和稳健。由于信息的非对称性和市场的不确定性，政府对于市场的干预并不能保证正确的唯一性。因此，对于一些市场本身能够解决的问题和微观经济实体已经作出正确反映的问题，政府应当尽量减少干预的程度，尤其是要控制其通过财政资金参与调节的手段。在国际金融危机深层次影响仍在显现、国内经济下行压力加大的情况下，我国的经济发展正面临着很大的挑战。但挑战往往和机遇并存，生存的压力转化为经济实体积极主动寻求突破的强大动力，企业已经从单纯注重开拓市场创收的发展模式向维护市场与挖掘自身潜力节支并重的发展模式转变。中央多年来一直倡导和推动的经济结构调整和发展方式转变的宏观政策，正在为越来越多的企业所认同，并在微观层面得到积极的响应。为了增强自身竞争能力，多数企业对现有设施、工艺条件及生产服务等进行改造提升，采用新技术、新工艺、新设备、新材料，大大提高了能源资源利用效率。近年来，政府每年都对企业补助了大量的财政资金，这助长了企业对政府的依赖性，不利于增加其独立的抗风险能力和市场竞争能力，也减少了政府提供公共服务的财力。比如，各级政府每年都在节能和资源综合方面投入了大量的财政资金，而企业在当前的经济形势下往往有其自身的主动性，政府通过财政资金进行引导和刺激的作用比较有限。
    因此，今后国家审计应当从理顺政府和市场的角度出发，结合当地经济和社会发展的实际情况，对当地的财政支出的具体结构和重点进行认真研究，结合对政府的定位和主要职责，分析当地政府的财政支出边界，限制当地政府在市场领域的财政支出冲动，从而推动各级政府逐步减少在其在市场领域的支出规模，进一步优化支出结构，不断提高公共产品和公共服务的财政保障水平。
    （二）从促进财政政策和货币政策配合协调的角度出发，加快推动地方政府实施稳健的财政政策。
    当前，我国财政政策和货币政策的配合日趋协调、完善，共同在反经济周期方面发挥了积极的作用。但是，在更深层次上的协调配合还不是很成熟。主要表现在以下几方面：一是调节分工不明确。货币政策长于总量调节，财政政策长于结构调整，但目前我国的两大政策均未发挥出各自优势，导致我国产业结构调整缓慢；二是配合关系不规范，缺乏有效的配合机制；三是在经济运行和体制改革的某些重大问题以及在投资领域，都一定程度上存在配合不协调的问题。此外，我国自1998年开始实施积极的财政政策，这一政策在有效抵御亚洲金融危机和保持经济增长方面起到了明显的积极作用，在实现发展稳定、就业稳定和社会稳定方面也功不可没。但是，这一政策的长时期延续也相应地产生了副作用。一是将加剧地方政府财政收支的不平衡，实施积极财政政策的经济基础条件发生了改变。中国经济要像以往一样保持连续高速增长已经不可能，在当前全球经济危机的背景下，未来政府的财政收入伴随中国经济的软着陆也将出现增长显著放缓甚至减收的情况，而积极财政政策的实施是以财政收入的稳定增长为前提的，然而地方政府财源有限，如果继续和中央政府一起同步实施积极财政政策，必然会导致地方政府财政赤字不断增加。二是对经济增长的拉动效应递减，由于投资对居民收入特别是对占我国人口绝大部分比重的农村人口的收入不能形成有效的拉动作用，就无法在投资与消费之间建立起有效的传导桥梁，从而也就不能对消费市场的扩大起到有效的刺激作用，积极的财政政策对经济增长的拉动作用呈现明显递减趋势。三是积极财政政策的长期化还导致了明显的政策依赖性，为了保持经济增长，各级政府选择的主要手段就是积极的财政政策，这种行政性的投资选择机制所造成的层层的行政依附，并且使企业在对市场依赖与政府依赖的选择中，不自觉地向后者倾斜，这又会在客观上放大政府与行政机制对市场和市场机制的遏制作用。
    因此，今后国家审计要从进一步完善体制机制的层面去考量财政政策和货币政策配合协调的角度出发，推动建立和完善财政、银行的配合机制，适度调整财政政策和货币政策协调配合的重心，优化国家宏观调控体系，两大政策配合的重心要从财政政策协调为主体转向更多地发挥货币政策的调控作用。财政政策依然要在公共投资领域发挥作用，创造社会公平、实现经济社会可持续发展。另外，还要分析地方财政收入的趋势，审查地方政府预算编制的合理性，推动地方政府逐步实施稳健的财政政策，抑制由地方政府推动的某些行业和地区出现的投资热，防范地方财政收支失衡的风险。
    （三）从提高财政资金绩效的角度出发，完善建设项目财政补助资金的分配标准和补助方式。
    近年来，政府国债资金和预算内基建资金以及带动其他配套资金支持的建设项目和技改项目，效果总体而言是明显的。但根据各级审计部门对建设项目的审计来看，从选项、配套规划、资金使用到工程质量，各个层次上的问题还都存在，有的还相当严重。比如：第一，有些建设工程是在原有项目准备不足的情况下，仓促决定上马的，可行性论证很不充分；第二，有的项目不按基建程序办，在很多前期必备的审批手续尚未办结的情况下，就已大张旗鼓干起来；第三，有的项目前期准备工作深度不够，不具备开工条件也硬开工；第四，有的城市规划存在明显欠缺，连供水、排水、污水处理的统一考虑都未做到；第五，个别项目的工程质量出现严重问题，甚至成为“豆腐渣”工程；第六，工程招投标、监理方面的地区、部门保护主义比较严重；第七，一些项目还发生了建设资金被挪用的问题。另外，从政府性资金对建设项目的分配标准来看，财政部门一般都是按照项目总投资的一定比例给予支持，这就造成申请资金的地方政府和企业为了多获取财政资金支持，往往会将项目尽可能 地过度包装，在项目中尽可能包括基建工程，从而将投资总额大幅度增加。
    因此，今后国家审计要从提高财政资金绩效的角度出发，推动政府改变以往按投资额一定比例给予财政补助的主要方式，要根据不同类型和不同建设单位采取不同的财政补助方式，对有利于技术升级和优化部门结构的高新技术产业、新兴主导产业可以采取转向主要以税收和财政贴息进行资助的方式，对于社会总体发展需要的公共产品和部分准公共产品中形成瓶颈制约的基础设施项目，如港口、铁路、电力、资源勘探等依靠地方财政难以解决的项目继续提供支持。
    二、国家审计未来的发展路径
    （一）以政府履行经济职能和社会职能为抓手，构建政府履职审计的大平台。
    国家审计要进一步发挥大格局审计的优点，以政府履行经济职能和社会职能为抓手，搭建政府履职审计的大平台，将国家审计的财政、金融、企业、资源环境、涉外、经济责任等六大领域全部融入这一大平台。国家审计不仅要在对政府的经济责任审计中有所作为，而且应当在对政府的社会责任审计中发挥强有力的作用。我国政府的经济职能主要有两大项：经济调节职能和市场监管，相应涉及的专业审计有财政审计（含固定资产投资审计）、金融审计、涉外审计、经济责任审计，并结合企业审计反映微观经济实体在政府经济职能履行过程中取得的实际效果。政府的社会职能主要有3项：提供公共服务；调节社会分配和组织社会保障；保护生态环境和自然资源；社会管理，相应涉及的专业审计有财政审计（含固定资产投资审计和社会保障资金审计）和资源环境审计。对政府两大职能履行情况的审计涵盖了国家审计的所有领域，所以必须要构建一个交流畅通、协作无间的大平台，使各专业审计既能发挥各自的特长，又能发挥协同审计的综合效果。
    （二）以财政货币政策的配合为重点，强化财政审计与金融审计的对接。
    要健全和完善国家财政政策、货币政策相互配合的宏观调控体系，要推动建立通过国民经济和社会发展中的长期规划对财政政策和货币政策进行统筹安排和政策协调机制，包括两大政策目标的协调、财政赤字和金融不良资产的定期跟踪测算、财政金融稳定性的预安排、财政金融政策和操作工具进行互动效率评估和化解金融不良债务安排等。财政政策要从以国债手段为主转向以税收和财政贴息手段为主刺激总需求，更多地发挥财政政策在促进经济增长、优化经济结构和调节收入分配方面发挥重要作用。货币政策要更多地运用利率、公开市场操作、再贴现率、存款准备金率等间接手段调节总需求，更多发挥保持币值稳定和经济总量平衡方面作用。从反映当前财政政策和货币政策在实施过程中相互的不衔接，甚至造成国家宏观政策意图和效果相互抵冲的情况切入，使财政审计与金融审计能够更好地相互协作，功能互补和信息共享，进一步提高国家审计在国家治理中的地位和作用。
    （三）以信息化建设为基础，整合审计信息资源。
    国家审计要以提高审计效能为重点，加强审计信息资源的利用，充分利用各个专业审计部门已搜集到的各部门各行业的电子数据，拓展和提升现有数据分析技术与能力，积极探索研究跨行业、跨部门、跨地区的关联分析、聚类分析、偏差分析等数据挖掘技术，进一步提高海量数据分析的准确性和时效性，逐步实现跨部门、跨行业、跨地区的审计数据比对预警分析和预测分析，揭示审计风险的重点和重大问题的线索，进一步增强在信息化环境下查错纠弊、揭示和预防犯罪的能力，逐步从事后审计向事中审计和跟踪审计转型