政府投资工程建设项目招投标审计新思路的创新

　一、我国建设工程招投标现状
　　2000年国家招投标法开始施行，随后陆续出台一些配套的部委和地方法规，从根本上扭转分配格局，实现从计划经济向社会主义市场经济过渡，为公开、公平、公正顺利开展提供了有力保障，迈出了实质性一步。但由于市场经济体制不完善，由于目前社会大背景及建筑市场运作的制度上仍然存在一些缺陷，招投标、建筑市场秩序依然较混乱，是违法违纪案件的高发区，诸如围标、串标、陪标、规避招标等“暗箱操作”、“违规操作”现象仍然层出不穷。
　　程序上的合法而实质上渗透着腐败的现象依然常见，利益链条很难打破，隐蔽性极强，但社会广泛关注，是反腐败工作热点问题。一个重要原因是制度的全面性、系统性、针对性和操作性不强。在这种还未建立起统一、开放、竞争、有序建筑市场的状态下，广大工程审计人员依然还停留在关注程序问题、大量审阅相关资料和法规上，明显有些力不从心、防不胜防，同时面临极大的审计风险。针对审计效率性不高，难以揭露和发现深层次问题，我认为有相当的改进空间。
　　二、审计中发现招投标常见问题及原因分析
　　（一）超过法律规定时限
　　发出招标文件至提交投标文件截止日、招标文件或者资格预审文件出售日、澄清或者修改已发招标文件至投标文件截止日等少于法规时限。避免了一些知道更多内幕，掌握更多信息的投标单位能速提交，其他的单位由于没有足够时间准备，而潦草从事，无法应对，最终导致淘汰出局。不按期签订合同，久拖不签，不可预见事情相对较多，风险大，一旦时过境迁，纠纷不断，招标人常常以资金不足等借口牵制中标人，从中捞好处或进行其他实质性谈判。及时签订合同，有利于充分保护合法当事人利益。未及时发出中标通知书及通知未中标人，为了使未中标的投标人获得知情权，可以提出异议或提出投诉。招标事实上就是买卖双方的博弈，尽量减少因信息不对称而影响招标公平公正。
　　（二）审批程序方面
　　不进行招标或邀请招标的项目未经法定审批部门批准。自行招标的，未向有关行政监督部门备案。按规定邀请招标至少需要省部级部门批准，但事实上经常出现进行邀请招标未经批准，或者只经自己的直接上级主管部门批准而未经过省上有关部门，这样控制权完全在自己手中，活动余地较大，自行招标尤其如此。
　　（三）数值方面
　　评标委员会专家组成中技术、经济等方面专家不合规，少于评标委员会成员总数的三分之二。实际中，往往招标方代表不符合专家条件或者人数超过此比例，并且一般担当评标委员会主任角色，主导着招标意向及结果。
　　超出招标范围及规模标准项目未招标。有的为了逃避招标，低估合同估算价，达不到招标规模标准，继而逃避招标，而实际结算价大大远超标准。
　　（四）实质条件及内容上
　　招标公告、招标文件内容不完整、不规范。招标公告没有完整载明应当载明事项。招标文件对属于合同实质性要求和条件不明确，致使众多投标人了解信息不够，信息不对称。有的甚至标明特定生产供应者以及含有倾向或排斥潜在投标人的内容。列示比较模糊内容，限制或排斥一些投标人，保护本地方、本系统企业、干涉招标投标活动。
　　投标文件未对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应。评标中，投标人澄清或说明超出投标文件范围或者改变投标文件投标报价、主要技术参数、竣工日期等实质性内容。在评分中，评标委员会招标人代表一旦发现符合自己意愿的投标人分数偏低，会提出作必要的澄清或者说明，影响评分结果。
　　定标前，招标人与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判或再行订立背离合同实质性内容的其他协议。有的就同一工程项目同一部分施工或服务类内容签订两份实质不同的内容，恶意串通，企图逃避国家税费，多结工程款，损害国家及社会利益。在投标文件中未载明分包工程，以免万一发生纠纷问题，相互扯皮、推诿，逃避担当责任，导致施工中对分包管理有些失控。
　　（五）其他行为管理上
　　借用、挂靠其他单位资质或资质不符合规定参与投标，或搞形式主义的联合体投标，投标人相互串通、勾结、行贿投标，投标人以低于成本价竞标，以他人名义投标。联合承包中经常会出现招标人为了平衡利益，照顾本地企业发展，有一种地方保护主义意识存在，一些个体或单位借用、挂靠别单位资质参与其中。
　　投标人之间进行串标，相互约定提高或压低投标报价，而获取中标资格。像这种情况比较普遍，相当隐蔽，很难看出端倪和破绽，只有像管理较薄弱的区县一级，有时易犯多家围标、串标投标文件极端相似或相同的低级错误。
　　三、对策
　　（一）制度对策
　　1.建设制度，完善招投标相关法律法规。随着2000年招投标制度根本大法——招标投标法的施行，已经有相当数量的招投标法律法规文件出台，但仍然明显落后于经济发展，不能满足经济发展需要，还需加快招投标配套法规制定，强化并细化招投标监管及违规处罚办法。比如自行招标采用自己单位专家库成员参与评标；招标代理机构接受招标单位委托进行招标，缺乏公正性、独立性等。采取完善法规、明确职责、健全机构，强化过程监督等措施，才能更好地规范建筑市场秩序，从源头上遏止腐败，促进建筑市场规范化、法制化。
　　2.执法严厉，加大对违法违规行为的处理处罚力度。一旦查出违法违规行为，要做到依法办事，违法必究，执法必严。对有串标、挂靠行为的投标不仅作废标处理，同时加大处理处罚力度。对于审计查处的屡审屡犯问题，不仅要追究被审计单位的责任，而且还要更多的追究个人责任，推行招标单位个人与监察处室签订招投标廉政及廉洁行为目标责任书、承诺书制度。扭转法律意识淡薄的局面。
　　3.部门密切配合协作，加大对招标代理机构监管力度，建立健全招投标管理后评价制度，强化问责制。加强招标行政管理机构、纪检、监察、审计部门密切合作，实行联动机制和招标负责人终身负责制，解决串标、陪标现象，从源头上预防一些行政干预的因素，积极推行后期评估制。严惩招标代理机构越级承揽工程、借用或挂靠别单位资质情况，特别是强化对代理过程中行为的监管。一旦项目竣工，接受审计监督时，应提交项目招投标整体评估报告，从整体上反映招标、投标、中标、合同签订及备 案、工程变更及签证工程结算情况等，以便通过查看整体评估报告，更好开展审计，给予评价。
　4.改进监管方式方法，充分发挥招标投标管理部门宏观管理职能。先从强化思想意识着手，改进一系列诸如招标投标备案制、招标投标书面报告制、邀请招标报批制、中标候选人和中标结果公示制、企业信用管理制等，同时设立投诉举报有奖制。建立招标投标全过程监管信用档案，不定期向社会公布，营造诚实守信市场氛围。转变监管观念，由工程建设前期的阶段性监管转向项目全过程监管，实行招投标全过程跟踪审计，真抓实干，真正解决暗箱操作、内幕交易类隐蔽性极强问题，达到监管的目的。
　　5.完善评标办法，减少围标、串标行为。由于工程类别差异性，应针对设置合理权重，科学细化评分内容，特别是对易起纷争的事项，设定不同评标办法，通过模板化、科学化，遏止围标、串标。明确招标服务人员准入制，解决人员质量参差不齐问题。进一步加强评标委员会专家的责任，建立网上公开打分系统，尽量减少评分中主观性、随意性。
　　6.畅通信息公开、建立招投标网络系统。完善外部监督机制，建立网上招投标平台，吸引公众参与，拓展舆论监督，畅通社会监督渠道，努力做到公开化、透明化，推行信息公开，并开展招投标有奖举报制度。
　　（二）改进审计方法
　　审计过程中，发现一些被审计单位往往采用比较显性的违法违规问题，而去掩饰一些深层次的问题，特别是一些法律边缘化、歧义化的内容，表面不违法，但给私下交易制作了温床，埋下隐患。
　　1.对于低于成本价作废标处理，各家企业差异性明显，成本价有高有低；投标人运用不平衡报价技巧参加投标报价，怎样才算合法合理运用此技巧。两者均未定量化，审计定性评价很难把握，操作性不强。投标时企业应明晰成本价，一旦中标，要做出明确承诺，建设单位不随意变更，工程价款仍然处于受控状态。个别投标人不顾招标投标行为的公开、公平、公正、诚实信用原则，为利所驱，着眼于不平衡报价等技巧拉拢建设单位领导，获知后期变更内容，故意在招标文件预先留下伏笔，待工程结算进行追加，结果结算价大大高于招标时的合同价，给国家带来经济损失。
　　2.对投标人资格审查，采用资格后审，少采用资格预审。这样可以解决投标人围标问题，但这样招标投标人可能串标，因为此时招标人权利较大，可通过更多的追究招标人责任，制定更好更强约束与限制招标人的制度。2007年国家实行招标师职业资格制度，对于规范招标行为迈进了重要一步。
　　3.采用无记名式评标规则，改进招标人代表参与评标方式，有效避免专家评分时意向性打分。一般评标委员会主任由招标人的代表担任，很大程度上反映着招标人的意志，左右其他评标专家行为。招标代理机构同样反映着招标人的意志，因为他们之间是委托代理关系，是付费对象，假如违背了招标人的意愿，令招标人不满意，自己的利益就不能保证，所以不从根本上约束招标人，是很难杜绝招标人和投标人相互勾结的行为，特别是掌握权力的决策领导人员，很大程度上左右最终的结局。采用无记名式评标，让评分人只对具体投标文件打分，不知晓评分对象，一直保密，等待最终得分和排名公布后，再列示具体投标人名称，能减少许多人为因素。
　　（作者单位：西安市审计局）