新时期财政审计发展的文献综述

　随着财政体制改革的深入推进，公共财政管理体制的构建及经济发展方式的转型等外部因素，致使财政审计不得不顺应审计环境的变化而变化。新时期，财政审计审什么，如何审，重点在哪等成为令人关注的话题。国家审计署于2011年7月1日在总结《审计署2008至2012年审计工作发展规划》实施工作成果的基础上，出台《审计署“十二五”审计工作发展规划》（下称“规划” ），指导全国审计工作，并在第四项——探索创新审计方式和方法，首要提出“构建财政审计大格局”这一要求。它强调整体规划财政资金收支审计、系统安排财政审计项目，站在较高的宏观层面来整体囊括财政审计所涉及的面。
　　财政审计大格局与传统的财政审计在审计目标、审计内容、审计重点、审计资源、审计手段等方面发生了本质的变化。传统的财政审计主要是承担监督、鉴证职能，对财政预算收支的真实性、合法性等方面审计，作用面较窄，发挥的功能也较单薄；经济的发展、财税、投资、公共财政的建设等领域改革，财政审计发生了与之相适应的变化。财政审计大格局是对全部政府性公共财政资金的审计，是在关注财政资金的真实性、合法性基础审计的同时，关注财政审计对社会经济发展方式转型、促进国家宏观调控政策措施落实、维护国家经济安全，推进财政体制改革和反腐倡廉建设等方面，实现其“免疫系统”的功能。
　　1 确立横向扩张、纵向深化的财政审计整体性
　　财政审计，作为国家监督体系中国家审计的核心主体及法定职责，需从国家宏观层面进行整体性考虑，确定从中央到地方、从上级到下级，同级之间交互的整体性战略目标，最大发挥财政审计的监督、鉴证、反馈、服务等职能。《规划》指出，维护国家财政安全、促进深化财政体制改革、推动完善公共财政和政府预算体系、增强财政政策有效性、促进依法民主科学理财和提高预算执行效果是财政审计的根本目标。为实现这一根本战略性目标，全部审计机构及全体审计人员应积极将审计思维保持与财政审计大格局相一致。现状是各审计机构及相关审计人员都处于单干的状态，没有一个审计整体性的概念，致使横向审计面辐射不够，出现审计盲点；纵向审计面深入欠缺，出现头重脚轻或中间肥两端窄的情况，致使审计人力资源、财务资源不能充分发挥其最佳效益，导致审计成本的极大增长。我国的国家审计是行政型审计，相对立法型审计，审计的独立性会有所弱化。地方审计机构同时受到上级审计机构及地方政府的双重领导，审计机构在审计地方财政方面，缩手缩脚是普遍存在的现象，这样就难免出现审计盲点和盲区，而有时这些盲点和盲区却是应该重点审计的领域。统一审计机构的审计目标，保持与财政审计大格局一致的工作思路，不仅在一定程度上保证审计机构及审计人员的独立性，增强其审计力量，而且会形成上下联动、财政审计整体性的局面。
　　2 调整财政审计的内容与重点
　　审计署审计长刘家义2009年在某省调研时强调，凡是涉及公共财政资金的审计都是财政审计。公共财政管理模式的建立，致使财政审计的客体、主体、本质发生了变化。因为公共财政资金来源于纳税人，即为社会公众，而保管使用者是政府及其他公共部门，这之间就形成一种公共财产委托代理关系。政府及其他公共部门受托于社会公众，对公共财产进行有效配置，将大部分财政资金用于公共事业，造福于民、致富于社会，更具有公共性。财政审计以独立第三者的身份，对公共财政资金的收支进行监督、鉴证和评价，既对政府负责，也对社会公众负责，公共财政促使公共审计形成。民生工程、生态环境建设、公共基础性保障（如医疗、社会保障、教育等）建设等大大扩展了财政审计的内容，审计工作的重点也需做出调整。财政审计需将目光更多地聚焦在关系民生、社会热点问题，要更加关注国家经济安全、财税制度的完善、生态环境保护等宏观层面。对于原始的财政管理审计内容，由于国家预算管理制度的完善，财政审计应将更多的精力放在预算编制和执行方面，对其合理、效率、公平、公正进行审计评估，细化合法化支付标准，从而促进完善预算管理制度，如此良性循环。
　　3 整合财政审计资源
　　财政审计大格局明确强调对审计资源的统筹管理。整合审计资源，对审计机构内部来讲，首先要突破传统的分部门作业方式，建立统一领导，部门联动的新工作模式；其次是充分挖掘部门之间可共享的审计信息，以节约审计成本，提高审计工作效率；最后是对审计人员进行部门轮换制度，扩充审计人员的专业胜任能力，为部门调用提供保证。最终目的是使有限的审计人力资源、审计财力资源发挥最大的能效，同时保证审计工作的时效性。对审计机构外部来讲，可以利用社会审计结果，外部单位内部审计结果，对财政审计进行补充，实行可共享的资源进行共享，可借鉴的结果进行借鉴。除此之外，还可通过适当引进一些行业方面的专家学者，对审计项目给予专业指导，以弥补审计人员相关专业知识的不足，从而提高审计质量。整合审计资源是财政审计大格局的要求，也是其有效实施的组织保障。现状是审计资源与审计任务不相匹配，任务重且审计面广，而审计资源有限，增加审计人员编制，招录审计人才，这不仅会加重审计费用负担，造成公共资金浪费，而且这也不是解决矛盾的根本方法。而深度挖掘整合财政审计资源可能性，探索整合财政审计资源的有效方式，却是一条行之有效的途径。
　　4 深化财政审计与绩效审计、专项审计调查的有效结合
①财政审计与绩效审计结合。《规划》提出，全面推进绩效审计，提高财政资金和公共资源管理活动的经济性、效率性和效果性。公共受托责任，一方面决定了作为公共资源所有者的社会公众会对政府使用公共资金或资源有知情权，获取资金或资源使用的经济性、效率性及效果性等信息；另一方面政府作为受托人，为满足社会公众的权利，就需要开展广泛绩效审计。《审计法》规定：审计机关对被审单位财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。该条规定中提及的“效率”就有绩效的含义，这为财政审计与绩效审计结合提供法的依据。目前，绩效审计作为审计重点内容在全国推进，而财政审计作为国家审计主体，只有与绩效审计有 效结合才能完成新的历史使命。②财政审计与专项审计调查结合。专项审计调查一般是对特定事项进行系统调查，向相关部门反映情况，揭露问题，并提供合理的建议。这种形式相对财政审计易被被审计调查单位接受。因为，专项审计调查更多的是帮助单位解决问题，提供合理建议，而政府审计主要是揭露问题，对单位进行行政监督并在权责范围内给予处罚。专项审计调查可以采用多种方式进行，如收集文件资料、与单位领导开座谈会、咨询基层人员等，便于深入被审单位的敏感面、保护点去挖掘问题，获取更接近本质的信息，为上级经济决策提供依据。财政审计可利用专项审计调查结果，着重审计调查过程中发现的重大事项，便于有的放矢，达到节约审计成本同时保证审计结果质量的目的。
　　5 充分利用信息化审计手段
　　财政审计大格局带有整体性思维，具有数据庞大、信息含量高的特点。在OA系统、ERP系统盛行时代，应用传统手工进行审计已不能满足需求，且也显得极不现实。财政审计信息化是信息和网络通信技术发展的产物，会增强审计机构及审计人员在计算机环境下查错纠弊的能力，能更好发挥保障经济社会健康运行的“免疫系统”功能。新修订的《审计法》明确规定：审计机关有权运用电子数据和必要的技术文档进行审计，这为审计信息化提供了法律依据。“金财工程”、部门预算管理软件系统、国库集中支付系统等的建立，发展到构建财政管理一体化系统等财政信息化的逐步完善，为财政审计信息化提供了实现的条件。借鉴社会审计和内部审计信息化取得的成果，得出推进财政审计信息化的思路：聘请专业软件开发公司协助政府信息化部门、审计机构对“金财工程”、预算支付管理系统等相关财政信息系统进行调查，分析数据结构，业务流程，制订财政审计信息可行性方案。审计信息化发展规划遵循统一建设、分布实施的原则。①建立财政审计信息管理系统，实现审计业务流程统一化、规划化、标准化，实现上下审计机构间的审计信息共享；②开展审计信息门户建设，审计人员可使用自己的用户名和密码登入网站门户，获取自己所需的审计案例、资料或学习可借鉴的审计方法，此外还可展现先进审计机构及审计人员的风采；③审计数据库中心，存放往年审计数据，为进行历年趋势分析和对关联数据进行关联分析提供支撑平台。审计工作立足于审计数据，数据中心的建立，解决了管理庞大数据的难题，也规范审计数据的存取、查询和分析、审计结果的总结和利用。
　　主要参考文献
　　[1]陕西省审计学会课题组.财政审计未来发展和对策思考[J].审计研究， 2009（2）.
　　[2]千梅梅.深化财政审计的实践和思考[J].审计研究，2008（2）.
　　[3]姜克军，赵云青.构建国家财政审计大格局的认识和建议[J].国家审计，2010（9）.
　　[4]白日玲.构建财政审计大格局的思路和保障措施[J].审计研究，2010（5）.