国家审计推动完善国家治理的机制和路径研究

　刘家义审计长指出，国家治理是指对国家和社会的控制、管理和服务，而国家审计作为国家治理的重要组成部分，本质上是国家治理系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，对完善国家治理具有重要作用。审计长关于“国家审计与国家治理”科学论断的提出，为学术界和实务界高度重视并广泛讨论。本文以国家审计通过何种机制和何种基本路径参与对国家的治理为切入点，探讨国家审计如何推动完善国家治理这一基本理论问题，期以抛砖引玉，引发大家更多的思考。 
　　一、国家审计在服务国家治理中发挥的作用 
　　（一）国家审计推动完善国家政治治理 
　　国家治理的核心问题是公共权力，国家治理主要通过对公共权力的配置和运用，实现提供公共产品、配置公共资源、管理公共事务等目标。从政治治理角度看，国家审计就是一种对公共权力进行监督和制约的制度安排，通过对公共权力的监督，对政府的相应公共责任作出公正评价，从而制约权力的过度使用。在各种监督机制中，国家审计有其特殊的优势，如国家审计部门无任何经济管理职能，不参与任何管理部门的经济管理活动，具有独立性；审计监督内容取决于委托人或授权人的需要，审计内容具有广泛性等。法律赋予国家审计独立的监督权，客观地对各级财政财务收支情况、领导干部履行经济责任情况以及相关资金使用效益情况做出公正的评价，并通过公开审计结果公告，关注责任的落实，加强政府透明度建设。服务国家治理是国家审计的内在要求，国家审计通过对公共权力的监督制约，促进国家治理机制的完善。当国家审计监督能切实发挥作用时，能显著提高国家治理的有效性。 
　　（二）国家审计推动完善国家经济治理 
　　审计的基本功能之一是监督功能。阎金鄂认为，审计是一项具有独立性的经济监督活动，其内在的职能是经济监督。在市场经济环境下，市场的有效性取决于公共资源的合理配置，而资源配置的基础是真实有效的信息。信息失真会带来严重的经济后果，将引起投资决策失误和社会经济资源的无效配置，使交易费用越来越高昂，最终导致交易的停顿。如果政府长期高支出和低效率，必然严重浪费公共资源，影响政府行政效率的提高。经济层面的信息风险影响信息使用者的正确决策，进而在宏观层面影响国民经济的运行秩序和健康发展。国家审计作为国家治理的工具，运用自己的独立地位，对于市场中资源配置的突出问题，摸清情况，查找问题，充分披露和反映其真实性、有效性和公允性，从而维护公共资源的有效配置，促进经济发展。国家审计通过降低市场信息风险，提高经济运行效率，有效地推动完善了经济治理。 
　　（三）国家审计推动完善国家社会治理 
　　面对“以人为本”的社会全面发展的新形势，民生问题越来越成为政府关注的重点问题。民生的改善实际正是一种公共受托责任，它是以“人”为中心的社会全面发展的目标，因此国家审计作为国家治理的工具必须帮助政府实现此责任。审计应围绕宏观调控政策的方向，关注与民生相关的重大问题，如社会保障体系的建立和对社会保障体系的监督。社会保障是实现社会公平的最主要途径，社会保障审计的基本职责就是对政府社会保障预算执行情况及其效果进行审计监督，将预算与决策的关系有机结合，重点关注政策的执行效果，促进国家各项社会保障政策措施的贯彻落实，维护人民切身利益和社会和谐，从而推动完善国家的社会治理。 
　　二、国家审计推动完善国家治理的机制：信息披露 
　　在审计的不同发展阶段，国内外学者提出了关于审计本质的不同观点，包括查账论、方法过程论、审计监督论、经济评价论、代理论、信息论、管理决策服务论和免疫系统论等，其中又以审计监督论、免疫系统论和国家治理论这三种基本观点为代表。国家审计参与、介入对国家和社会的控制和服务，推动国家治理的完善，必然要通过某种机制加以实现。笔者基于上述不同审计理论视角，将与国家审计完善国家治理机制相关的理论基础分析如下： 
　　（一）审计监督论 
　　审计监督论的基本前提是受托经济责任观，受托经济责任（Accountability）是指按照特定要求或原则经管受托经济资源并报告其履行状况的义务。审计基本理论认为，受托经济责任关系的存在是审计产生的重要条件或首要前提，审计的本质是“对受托责任履行情况的检查与评价”。审计监督论认为政府审计产生于受托经济责任关系，为委托人（人民）提供公共财政审计服务，监督受托人（政府）的经济责任履行情况。审计监督论认为审计是国家财政的“经济卫士”，是经济监督和经济控制的工具，审计的主要目标是监督财政收支的真实性、合法性和有效性。随着公共受托经济责任的内容拓展，国家审计功能向政府绩效审计、社会责任审计、环境审计、宏观审计、审计对权力的有效监督以及审计权的有效发挥等拓展。因此，当服务国家治理已然成为公共受托经济责任的重要内容时，国家审计的目标就应包含服务国家治理，并充分发挥审计功能。 
　　由此可见，依照审计监督论，审计机关应当根据审计授权人的授权，独立检查监督对被审计人（如财政资金或公共资源的管理者、使用者）的受托责任，并将检查结果向审计授权人进行报告，披露受托责任的履行情况，以此完善国家的治理。从这个意义上说，作为国家治理重要组成部分的国家审计，要实现授权人赋予的功能，其基础机制就是将审计相关信息向授权人披露。 
　　（二）免疫系统论 
　　刘家义审计长在2011年7月提出，审计本质是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组成部分。在国家政治制度体系中，也需要有一个免疫系统，用以预防、揭示和抵御政治和经济运行中的各种矛盾。免疫系统论成为国家审计的本质，审计目标由评价政府使用公共资源的经济性、效率性和效果性转向识别社会经济发展中面临的风险、维护国家安全，进而国家审计从立足于被审计单位的微观视角转向立足于国家经济社会健康运行的宏观视角。如果说审计监督论强调监督职能，那么免疫系统论重视监督及服务功能，是对审计监督论的发展，拓展了审计的功能。免疫系统论认为，国家审计的本质是经济社会的“免疫系统”，强调审计的预防和服务作用，审计的主要目标是预防、揭露和抵御经济社会运行中的问题，并将相关信息向决策者及时披露，提出建设性意见和建议，以促进国家治理完善。

　由此可见，依据免疫系统论，国家审计凭借其相对独立的地位和对经济社会熟悉的优势，有责任和义务向有关部门揭示、披露经济发展过程中可能存在的社会问题，以利于这些问题得到重视和解决，从而最终促使政府很好地履行公共受托社会责任的职责，推动完善国家治理。因此，国家审计实现免疫系统功能，基础机制就是将审计信息向有关部门披露。 
　　（三）国家治理论 
　　国家审计是国家治理的重要组成部分，是促进民主进程的工具（刘家义，2011）。国家治理论认为，审计的本质是国家治理的重要组成部分其目标更为广泛，主要为国家治理服务。为实现审计的目标，国家治理论倾向于全面发挥审计的监督、评价和鉴证职能，具体表现在两个方面：一是国家治理论实现了对审计理论基础认识的升华。审计监督论和免疫系统论都根源于受托责任观，强调政府与人民之间的受托关系，而国家治理论源于社会契约论，强调政府与人民之间的契约关系。对契约关系的强调，实现了对理论基础认识的升华。二是国家治理论实现了对审计本质认识的升华。无论是审计监督论，还是免疫系统论，都没有超出审计的“工具论”，把审计当作是政府实现目标的工具。另外，对审计本质认识的变化，导致对审计目标和职能的认识也相应改变。在国家治理理论下的国家审计，不仅满足经济监督或经济免疫的要求，更主要的是通过对经济事项和社会事项等的审计，并以报告形式向上级机关或社会进行披露，服务国家宏观治理、经济转型和政府转型的需求。 
　　由此可见，根据国家治理论，审计是国家治理的重要组织部分，不仅要帮助政府实现目标，而且要促进责任效率政府的建立，以推动完善国家治理。因此，国家审计实现国家治理功能，也需要通过将审计报告或信息向上级部门披露。 
　　三、审计公告制度是实现国家审计推动完善国家治理的重要路径之一 
　　国家审计进行信息披露的路径有很多，概括起来主要有三种：一是向被审计单位出具审计报告；二是向政府、上级审计机关和其他特定机关提交专题报告、综合报告和结果报告等；三是向不特定的社会公众发布审计公告。究竟哪种路径在国家审计推动完善国家治理的过程中处于最为基本的地位呢？ 
　　国家审计需向人民负责，通过审计获取的信息尤其是审计结果，通常应向社会公众披露。由于“公众通过审计报告获取的关于政府绩效的公共信息是提高政府受托责任的有力工具”，国家审计公告为民众了解政府的职责履行情况、参与国家治理提供了重要条件。国家审计公告制度是国家审计提供高质量信息、推动完善国家治理非常有效的路径之一。所谓审计公告制度，是指审计机关将审计结果通过大众媒体向社会公开，利用社会舆论监督这一工具促使审计查出的问题得到纠正和落实的一项制度。根据审计法相关规定，审计机关可向社会公布下列审计事项的审计结果：（1）本级人民政府或者上级审计机关要求向社会公布的内容；（2）社会公众关注的内容；（3）法律、法规规定向社会公布的其他审计事项的调查结果。审计署十二五规划提出了逐步完善国家审计公告的形式、内容和程序，把对审计发现问题的整改情况作为审计结果公告的重要内容，坚持和完善特定审计事项阶段性审计情况公告、重大案件查处结果公告制度，不断提高审计信息的质量和水平。 
　　审计公告制度的建立，不仅有利于政府及其他公营部门经济活动透明度的提高，更有利于维护纳税人的知情权。审计机关通过信息披露的方式，维护的是社会整体的公共利益。因此，笔者认为，审计公告的形式应当成为国家审计参与、介入并推动完善国家治理的重要路径之一。因此，与信息披露是国家审计推动国家治理完善基础机制的结论相一致，国家审计公告是国家审计完善国家治理的基本路径。从这个意义上，我们也可以理解为，审计公告日益成为社会公众与国家审计之间的桥梁与纽带。审计公告制度作为国家审计推动完善国家治理的路径的表现方面概括如下： 
　　（一）通过提高公民的知情权，促进我国民主政治建设。 
　　审计信息公开是国家治理的客观需求，其最终形式表现为国家审计结果公告。国家审计是一个国家民主政治建设的重要组成部分，随着我国民主政治进程的加快，新形势下人民对政府政务公开提出了更高的要求，审计结果的公告是政务公开的形式之一，实行审计结果公告制度有利于增加政府的透明性，建立起廉洁高效、公正透明的行政管理体制，推进我国民主政治建设的进程。另外，实行审计结果的公告制度，能保障人民群众的知情权，使人民群众更好地参与到社会监督和管理公共事务上来，国家审计机关接受人民的监督，并向人民报告，真正实现人民当家做主。 
　　（二）通过信息反馈形式，建立双向沟通循环过程。 
　　国家审计公告机制不是单向的监督和传递，而是一个双向的沟通循环过程。它不仅包含公告信息的对外传递，还包括信息反馈机制。国家审计将成绩和问题首先反馈给决策者，使决策者对政策的效益、效果、价值，以及管理行为的效率、法治、服务等进行评估；其次反馈给被审计单位和个人，使其加强整改或及时澄清；再者传递给社会公众，使公众通过国家审计搭建的审计结果公告平台，参与信息反馈以及社会管理，监督政府的行为，为改进政府职能建言献策。社会舆论监督作为一种信息反馈机制是对信息的再次升华，经过反馈后的信息不仅更加真实可靠，而且容易获得社会各界的认同，是提供高质量信息的重要环节。然而，现阶段公众参与国家治理较大程度地受到制约，主要体现在，第一，缺乏完整的机制。现阶段公众参与的模式更多的是自愿形式，并未形成完善的制度，未能让社会公众有更多的意愿和方式参与到国家审计的实践之中；第二，存在明显的信息不对称问题。社会公众了解国家审计信息的渠道很有限并且缺乏相关的专业知识，因此就需要加强透明度建设以及审计结果的规范化建设，使得公众能够了解到具体情况，从而提升公众参与的效果。 
　　（三）通过强化舆论监督，增强被审计单位的整改落实效果。 
　　审计结果公告有利于推动公共受托责任的履行，促进政府与公众沟通交流以及公共权力的高效实施，督促被审计单位整改。国家审计结果向社会公开后，信息资源被社会共享，会产生一定的经济效益和社会效益。审计结果公开有利于震慑违法违规行为，特别是对于有问题的被审计单位，审计结果公开将被审计单位存在的问题暴露在社会公众面前，促进被审计单位接受审计建议，及时纠正错误，落实审计决定。审计机关在审计的过程中运用一定的技术手段，被审计单位可以根据这些问题有针对性地进行纠正，增强了整改落实效果。 
　　四、结语 
　　上文分析表明，从理论上说，信息披露是国家审计得以成为推动国家治理完善的基础机制。即，通过信息披露的间接方式为公众提供政府及其他公营单位对公共财产管理、使用的真实、合法、效益等信息，而非直接对经济社会活动进行宏观调控或微观管理，是国家审计实现国家治理目标的独特之处。 
　　与信息披露作为国家审计完善国家治理机制相一致，审计公告应成为国家审计完善国家治理过程中的基本路径和重要路径之一。从我国现状来看，国家立法对审计结果公开的规定属于任意性规范，且在较大程度上体现出行政机关的意志，不具有强制公告的特点，民众以此获得政府及其他公营单位的信息量相对较小，国家对审计公告的法律保障程度相对较低。因此笔者认为，应当适时通过立法对审计公告的强制性作出明确规定，建立相应的法律约束机制。通过建立以强制公告为主的审计信息披露的机制，为民众了解政府职责履行情况、参与国家治理提供重要条件，最终推动国家治理的完善。 
　　（作者单位：南京市审计局）