［论文关键词］政府投资项目；审计质量；审计专业局；全过程审计；中介机构审计
［论文摘要］政府投资项目存在一些比较严重的问题，加强对政府投资项目的审计监督势在必行。政府投资项目审计质量不容乐观，本文对提高政府投资项目审计质量提出了自己的建议。
政府投资项目，指的是各级政府使用本级财政性资金所进行的固定资产投资建设项目，一般多为基础性、公益性建设项目，在国民经济中的地位和作用越来越重要。本文从提高政府投资项目质量的必要性入手，针对政府投资项目审计质量现状，提出提高政府投资项目审计质量的几点建议。
一、加强对政府投资项目的审计监督势在必行
政府投资项目存在以下几个比较严重的问题：（1）由于政府投资项目资金往往无偿拨付和使用，对自行扩大建设规模、提高建设标准、增加建设内容等现象缺乏有效的外在管理和制约措施。（2）超计划投资现象比较严重。不少项目“概算超估算、预算超概算、决算超预算”，工期一再推迟，不仅影响投资效益，困扰社会事业发展，而且容易滋生腐败，损害政府投资项目在公众中的形象。（3）政府投资项目没有一个科学的决策程序，“边勘察、边设计、边施工”的“三边”现象比较普遍。（4）在招投标环节暗箱操作，或明或暗地要求中标者在工程建设中购买、使用指定的设备。再加上不规范的招投标行为，很容易导致政府权力部门化、部门权力个人化。（5）竣工决算、产权登记和资产移交情况较差。
如何规范政府投资行为，近年来成为社会关注的热点，加强对政府投资项目的审计监督势在必行。
二、政府投资项目审计质量亟待提高
1．对政府投资项目的审计多是事后审计，不容易发现问题
目前开展的政府投资项目审计大多是事后某一方面的静态审计，所起的作用不够全面，主要起揭露和监督作用，对建设过程中已经造成的损失浪费，只能是“秋后算账”。如何将审计监督的关口前移，将事后审计向事前、事中转移，提高审计质量，是政府投资项目审计值得研究和探讨的问题。
2．社会中介机构审计质量良莠不齐
政府投资项目除审计局进行竣工决算审计外，其他都是由社会中介机构负责审计。而现实的情况是社会中介机构审计质量良莠不齐，有些审计机构缺乏应有的职业道德，有的甚至违规操作，不顾工程的实际情况弄虚作假，致使最终审计报告反映的工程造价水分很大。
3.缺乏审计责任追究制度
目前基层审计机关的审计质量责任制度尚不健全，在一定程度上也影响到了审计质量的提高。审计责任追究制度往往也是现实中最薄弱的一环，有的责任追究制度泛泛而论，责任主体不明确；有的甚至根本没有建立责任追究制度；还有的有制度而没有认真贯彻执行。其结果是审计人员责任意识不强，导致在审计工作中审计人员的不规范行为时有发生，而一旦报告中出现审计过错，也难以确定审计责任的具体环节，责任也无法落实到人，结果不了了之，形成非良性循环。
三、提高政府投资项目审计质量的建议
（一）批准组建政府投资项目审计专业局
为了加大投资管理体制改革，真正建立长效的具有约束力的监督机制，加强投资管理，在市审计局成立直属市政府的政府投资项目专业审计局，独立负责政府投资项目全过程的跟踪执法审计，统一对政府投资项目的施工预算、工程决算，招投标及项目竣工后的国有资产进行监督。专业局为副局级事业单位，属审计局内设机构，经费由财政单列。审计专业局人员通过向社会公开招聘，选调专业性强、综合素质高的工作人员，以加强政府投资项目的审计力量，保障政府投资项目审计的工作质量。
为了保证审计专业局对政府投资项目审计的质量，笔者认为要做到以下两点：
1.创新政府投资项目审计制度。以行政规章的方式明确规定必须加强对政府投资项目的审计监管。应规定审计中心机构职能、审计范围、审计内容、审计监管程序及审计人员的权利义务和投资项目法人违规违纪行为应负法律责任等。对政府投资项目立项计划、建设管理、监督管理等各个环节进行规范。
2．审计人员深入施工现场，寓监管于服务之中。审计组定期派员参加建设工程例会，定期踏勘施工现场，掌握情况，工地上出现问题，随叫随到，使项目的招投标管理和造价控制较规范地运作，从而有力地保证常规建设项目能保质保量地按期建成并投入使用。
（二）对政府投资项目的审计应实施全过程审计
政府投资项目是各级政府为了改善投资环境，实施经济、社会可持续发展而进行的直接投资。近年来，各级政府投资支出占财政支出的比例越来越大，如何运用好财政资金，确保建设项目质量，避免国有资金损失浪费，以取得良好的经济和社会效益，对政府投资项目进行全过程审计监督就显得尤为重要。
对所有政府投资项目从施工图预算到竣工决算实行全过程跟踪审计，包括以施工图预算为核心的事前审计、以工程结算为主要内容的期中审计、以项目决算为基础的竣工决算审计，不断拓宽政府投资项目审计领域，提高投资审计质量。
笔者认为保证实施全过程审计，应该做到以下几个方面：
（1）要做好全过程审计的制度保证。在安排投资审计年度项目计划时，要把财政性资金投入数额较多的政府投资项目从计划立项开始就应列为投资审计的重点，政府规定的重点投资项目未进行开工前审计不得擅自开工，未经竣工决算审计有关部门不能批复项目决算和全额拨付资金。计划、财政、建设、土地等有关部门，应在各自职责范围内支持审计机关作好政府重点投资项目的全过程审计监督。目前，不少省、市政府已根据《审计法》等相继出台了有关政府投资项目的审计监督办法或条例，提供了全过程审计监督的制度保证。
（2）要从审计力量、审计经费上给予保证。对政府投资项目进行全过程审计监督涉及的情况比较复杂，审计机关一般会受审计
人力资源所限，胜任能力较差。一方面可成立专门的基建审计机构，解决人员紧张的局面；另一方面应更多地采用目前流行的做法，即审计机关根据工作需要，委托具有相应资质的社会中介机构参与相关事项的查证，并对其审计质量进行监督，财政部门应对所需经费予以保证。
（3）要加强审计质量重要环节的控制。包括：对符合条件的建设工程资料要统一编号、登记台账，便于制定审计计划；对项目预概算执行情况审计要以审计调查为主，结合阶段审计或不定期审计进行；坚持统一办理，加强委托管理，自始至终密切配合和监督中介机构的委托审计，严把审计质量关；全过程审计仍应作为第三者参与，不能干涉建设、施工单位的日常工作及施工管理；要科学、合理地使用建审软件，确保基建审计的高效率，高质量；建设单位、施工单位与审计部门共同在审计定案三算单上签字盖章，对审计事实共同负责；要认真总结全过程跟踪审计工作方式方法的改进问题，审计中的技术问题等，减少审计风险，提高审计质量。
（三）聘请中介机构审计，解决审计机关人员少、政府投资项目多的矛盾
1．对中介机构实行招标准入机制
审计机关组织协调、全面把关，对中介机构实行招标准入机制，加强考核监督。市审计局组织实施政府投资项目中介参审资格评审工作，对力量、信誉、质量等方面均较好的社会中介机构进行准入资格的考核评定。社会中介机构参与政府投资项目准入资格评审工作由监察、审计、财政、建设等部门组成的评审小组进行考核评定。入围的社会中介机构应是具备一定资格、配有一定数量专业技术人员、社会信誉好、审核质量高的单位。社会中介的参审，可以有效缓解政府投资项目审计任务重而力量明显不足的突出矛盾，有利于加快政府投资项目审计工作进度，提高审计工作效率。
2．采取措施强化政府投资项目委托审计质量控制
一是明确委托主体。针对一些建设单位擅自将政府投资的建设项目委托给中介机构审计、审计质量缺乏有效监督的问题，明确规定审计局为审计委托主体，建设单位不得自行委托社会中介机构进行工程结算审计，规范政府投资建设项目委托审计程序。
二是制定《政府投资建设项目委托审计质量控制办法》控制委托审计质量。为加强委托审计质量控制，应出台《办法》，对委托审计的项目立项、委托范围、中介机构的选定、委托审计工作程序、审计质量监督检查标准等，进行详细规定，从而使委托审计有章可循。
三是签订《建设工程结算审计委托合同》明确委托审计责任。对每一委托审计事项都与社会中介机构签订《合同》，明确委托审计事项、审计内容、审计时限、审计要求、审计标准及甲乙双方的义务、权利、责任。在签订《合同》的同时，约定廉洁从审责任，对违反廉洁要求行为作约束和处理规定。
四是实行财政集中支付统一委托审计收费办法。为保证政府投资项目委托审计结果的客观公正，实行社会中介机构审计费用由财政集中支付方式，避免因利益关系影响社会中介机构的执业独立性。
五是加强委托审计质量的监督检查。审计局采取不少于20%的比例抽查审计的方式，对中介机构的审计结果进行监督检查，主要核对合同条款、检查隐蔽验收记录、落实设计变更鉴证、按图核实工程数量、核实单价、检查各项费用的计取等。对于中介机构审计结果误差较大、问题较多的，审计局有权单方面解除合同，审计结果不予采纳，审计费用不予支付，今后不再委托其进行政府投资建设项目的审计。
（四）建立和落实审计责任评估及追究制度
为了把审计质量控制制度落到实处，必须建立一套严格的监督约束机制。根据审计署6号令的指示，建立审计责任评估和追究制度，对审计人员进行约束。局机关应建立审计项目质量检查组，负责评估和追究审计项目质量责任。每年对被评为优秀审计项目的科室给予通报表扬，对参加审计项目的有关人员给予奖励，并优先取得评优、晋级资格，对违反审计项目质量控制规定行为的，根据轻重程度，对责任人给予严肃处理，年终取消晋升资格。实行一环扣一环的责任评估及责任追究制度，提高审计质量。
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