摘要：全面预算管理在中国呈蔓延之势，但无论是实践还是理论,该领域的审计基本空白。从公司治理完善的视角对全面预算编制审计的几个关键问题进行讨论，以期为内部审计在“评价和改进治理过程”方面的作用方式提供一种思路。
关键词：公司治理；全面预算；管理审计
关于全面预算，传统管理会计将其表述为“企业总体计划的数量说明”，它的原理是“将企业的年度经营(战略)目标，分解并下达到所属各部门，以预算，控制，协调，考核为管理手段，以保证企业目标的实现”（李天明，1987）。作为现代
企业管理模式，全面预算管理通过业务、资金、信息的整合，适度的分权和授权，战略驱动的业绩评价，实现资源合理配置，战略有效贯彻，经营持续改善，价值稳步增长的目标（谷静、苏万贵，2008）。但是，目标的实现总是有风险的。无论是传统的目标，还是现代管理的目标，公司治理的完善程度、内部控制和组织文化的差别、人员素质以及管理基础等一系列技术因素，都会成为影响全面预算管理目标实现的不确定因素。
一、全面预算的编制体现公司治理的要求
（一）全面预算的编制主体及关系
从国内一些企业的情况看，编制全面预算的主体主要有两种，第一种是业务部门（包括分公司，下称部门）和财务部门；第二种是部门和董事会（或其他权利机构，下称董事会）。本文认为，全面预算作为管理活动有两项职能：决策和控制。决策是指组织目标和部门目标的制定；控制是通过预算的编制和考核来保证组织目标的实现。从决策的视角看，全面预算的决定者应该能够代表公司（组织）的利益和意志，因此非股东会莫属；而编制的预算是需要被执行的，所以应该被预算的执行者——部门所接受，或者符合部门的利益和需要。从控制的角度看，全面预算的编制、协调、考核者应该具有一定的权威性并较充分地掌握公司（组织）经营业务的重要信息，一般来说董事会具有这样的条件；同样，部门也是控制的参与者并更加具体地掌握信息。根据以上的分析，全面预算的主体应该包括三个层次：股东会、董事会和部门。
具体地说，董事会制定预算，应该包括预算的编制、协调、考核等作业，因此，一般设置董事会下属的专门机构——预算委员会来承担这些作业。预算委员会是预算工作的组织机构（cca2101：2005标准第2.8.7条）。预算委员会的基本职责是审查部门预算草案，分解预算目标，解决预算编制过程中出现的分歧，编制和发布预算，检查和分析预算执行报告，提出避免或减少浪费和改进效率的建议和措施。预算委员会还负责审批预算期内对预算的重大调整。预算委员会是组织预算的工作机构。其成员一般由董事长任命，他们通常是董事长、副董事长、总经理和总会计师等，也可吸收各职能部门的人员参加。预算过程中内部单位的参与程度应该有一定的控制，按照公司治理的要求，应该有一定比例的外部或独立董事参与。
中国2005年修订的《公司法》第38条规定了公司股东会的职责，其中第5款是“审议批准公司的年度财务预算方案、决算方案”；第47条规定了公司董事会的职责，其中第4款是“制定公司的年度财务预算方案、决算方案”。本文认为，《公司法》的制定本身体现了现代公司治理的要求，所以，全面预算的三个主体的关系应该是：董事会制定预算，股东会审议批准预算，部门执行预算。虽然《公司法》规定的是财务预算，但全面预算的层次和范围都高于财务预算，更加应该执行公司治理的要求。
（二）全面预算的编制流程
预算的编制流程有三类：第一类是自上而下，由预算委员会根据组织目标编制，下达各部门执行。这种方法的优点是保证组织（公司）目标的实现，缺点是不能保证各部门预算目标的实现。一般适用于存在来源于外部的、强制性的目标，如监管部门的要求、国际标准的认证等。第二类是自下而上，由各部门制定部门目标，上报预算委员会汇总成总目标。这种方法不能体现公司（股东）的意志和市场机会，虽然易实现，但失去了全面预算的意义。第三类是上下博弈，以上为主，这种方法是在保证组织目标实现的前提下，充分兼顾和协调各部门的条件、潜力和利益。目前，国内外实行全面预算管理的企业大部分都采用这种方法。具体来说，第三种方法的流程是：（1）由公司预算委员会根据公司总目标的要求，分解提出关键性指标，如营业收入、生产成本、目标利润等，但不必确定具体数值；（2）将这些指标交由各职能部门充分讨论，直至形成一致意见，委员会需对讨论过程进行指导和监督；（3）预算委员会据此确定预算总量指标，并初步分解到各职能部门；（4）各职能部门根据分解的预算指标分别制定本部门的预算，并报预算委员会；（5）预算委员会对部门预算进行审核和协调，据以编制全面预算方案，报股东大会进行审议和批准；（6）股东会审议批准后（或责令修改后），由预算委员会下达各部门执行。
二、基于公司治理的全面预算编制审计
国际内部审计师协会（iia）1999年通过的内部审计定义中指出，“它通过系统化和规范化的方法，评价和改进风险管理、控制和治理过程的效果，帮助组织实现其目标”，可见公司治理是内部审计的一项重要工作内容。可是内部审计究竟如何在公司治理完善中发挥作用？这个问题在中国的理论和实务中都尚未完全解决。公司治理要解决的有两类问题：一是在股权相对分散的情况下（如美国），解决股东利益和管理层利益的关系；二是在股权相对集中的情况（如中国），解决大股东与中小股东利益的关系。根据以上的认识，内部审计在公司全面预算编制的审计中，应该关注以下的问题:
（一）预算委员会的人员组成
预算委员会是董事会的专门工作机构，应该具备以下的职责特征：（1）从公司治理的视角，应该代表公司全体股东的利益，协调股东利益与各部门利益的关系，所以应该控制管理岗位内部人员和员工代表的比例，保持一定的非管理职务的，且具备一定专业能力的外部人员参与。（2）从预算编制的技术视角，应该掌握与公司战略目标决策及实现途径有关的信息，因此应该吸收营销、财务、技术等部门及其他部门负责人参与。（3）在审计中，也应该关注预算委员会的成员，尤其是外部人员的工作状态，例如提供的信息和意见及被采纳的情况等。
（二）预算编制基础信息的沟通
全面预算编制过程事实上是一个信息采集、分析和沟通的过程，内部控制要素之一的“信息与沟通”，成为所编制预算的重要质量控制点，决定着预算是否体现公司（股东）的利益和意志，是否与市场和行业的发展相适应，是否体现本组织在行业中的竞争地位或优势，是否与本组织的各种资源状况相衔接，这些资源包括生产能力、营销网络、
人力资源以及品牌和商誉等，最后也决定着预算分解到各部门后能否得以实现，即预算执行的效果。因此，内部审计应该检查预算编制中信息采集的完整性和可靠性，对市场信息、行业信息、政策变化、股东意志、资源信息和部门信息等是否遗漏，信息来源渠道是否可靠，信息交流沟通的渠道是否畅通等进行测试和评价。
（三）预算编制基础选择的适当性
现行预算一般以年度为基础进行编制，易于理解及用于业绩评价，但历年制并没有充分的理论依据，因为组织的经营活动并不是以年度为周期，企业活动或成果在年度与年度之间并不存在着明显的规律性。以战略目标为基础编制长期战略预算优点明显，因为战略管理是现代科学管理的发展趋势。将战略预算分解为具体指标，不仅在观念上为组织经营活动提供指导，更从具体指标上防止组织行为的偏向，以防止短视行为对战略目标的影响。还有一种选择是以周期（包括企业生命周期和产品生命周期）为预算编制基础。因为周期是对组织环境和行为的规律性描述，是对预算期所面临的不确定性进行的概括性的分类。周期制将使预算编制时首先明确组织所处的周期阶段，根据周期性规律，对未来状况进行预测，使预算更加符合实际。同时战略管理的一个重要实现方式就是实行周期战略，即以周期为基础确立企业的阶段发展战略，这就更加要求企业采用周期制来编制预算。内部审计可以评价全面预算编制基础选择的适当性，应该注意的是以上三种编制基础并不是互坼的，而应该是互补的关系；一般来说，以年度为业务经营周期（如学校、农业）可用年度编制基础，实施战略规划的组织可以补充战略编制基础，新建立的组织或以某经营项目为核心的预算，则可以补充周期编制基础。
（四）全面预算编制流程
前文中已经说明“上下博弈”式的预算编制流程所包括的若干环节，也说明了预算编制主体之间的关系如何体现公司治理的要求。根据以上的论述，内部审计对编制流程的审查中应该重点关注两个环节：（1）组织目标的指标分解。全面预算事实上就是一套相互衔接的指标链，审计要关注的是其中的关键指标（kpi），例如利润、销售、生产、成本、现金、资本支出等预算指标的衔接程度。预算指标可以是单一的也可以是一套体系，对于简单的成本中心或利润中心可以建立单一指标，如成本额、费用额或产量、毛利率等；对于投资中心，由于其经营目标是价值最大化和股东权益最大化，单一的预算指标显然过于片面，应建立财务和经营指标相配套的指标体系，以评价
经营者多方面的业绩水平。系列指标体系可由基本指标、辅助指标、修正指标和否决指标构成，具体指标的选用应根据所处行业特点确定。（2）公司治理原则和《公司法》的贯彻。前文中所列举的编制流程六个环节可以简化、合并，但公司治理的基本原则是应该遵守的，主要就是“董事会制定，股东会批准，管理层执行”的原则。现行中国的不少组织预算都是由董事会批准、总经理批准，甚至财务部门批准，内部审计应该按照《公司法》和公司治理的要求提出纠正的建议，为公司治理的完善发挥作用。
参考文献：
[1]吕炳林.全面预算管理的实践难题及解决对策[j].
商业会计，2007，（21）：59-60.
[2]谷静，苏万贵.应用excel构建企业全面预算体系[j].会计师，2008，（5）：22-25.
[3]李天民.现代管理会计学[m].上海：立信会计出版社，2002.
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