宏观经济与审计“免疫功能”探析

作者：李水芳 刘业明 刘俊明

　　一、政府宏观经济发展战略与国家审计
　　
　　为了促进经济的稳定增长，社会的持续进步，人民生活的提高，国家从宏观经济角度提出了一系列的发展战略，具体内容包括：科教兴国战略、环境战略、能源战略、国民经济可持续发展战略等。
　　1.科教兴国战略。实施科教兴国战略关键要管好教育。教育资源的公平分配从经济学角度来说，教育公平是和教育资源的分配与享受联系在一起的。教育资源是有限的，且分布具有不平衡性：即教育资源的地区分布、学校分布、时间分布不平衡。尤以国家政策和社会意识形态以及经济水平、教育人口的变化等为主要影响因素。在合理分配教育资源的基础上还应适时的进行教育制度的创新。良好的教育制度创新可以提高制度创新边际收益，提高对教育增长的贡献率。教育制度不断成长，教育制度释放空间的动力不要减弱。因此，教育审计既要审计教育资金的合理运用，又要对教育的绩效和社会效益做出适当的评估，并对当前教育体制改革和教育资金的筹资渠道提供符合经济发展水平的建议。
　　2.环境战略。从环境经济学看，当每代人目标一致时，代际间分配的不同假设会导致不同的帕累托效率；假设代际间存在大量财产转移，则得到一个具体的帕累托效率；当代际间无财产转移时，则帕累托效率不再是有效的。保护环境是一项造福当代、泽及子孙的大事。20世纪90年代以来，环境问题成为各国关注的热点，并掀起了治理环境、保护环境的高潮，环境审计也开始在理论和实践方面进行了有益的探索。目前，环境审计工作已在各个国家普遍开展。我国环境状况不容乐观，一些地区不合理的生产活动和消费方式，加剧了生态环境的进一步恶化。通过开展环境审计，可以对环境进行价值度量，并对环境功能价值、环境成本、环境效益等的变动情况进行确认、计量和披露，进而为有效治理环境提供可信赖的信息。
　　3.能源战略。能源的稀缺性与人类欲望无止尽的这一基本矛盾是能源经济学产生的客观基础。对能源的需求是由于能源能够满足人们的需要，并非是由于人们对能源这种商品本身的偏好。能源的需求主要取决于需要得的服务、方便性、能源转换技术的特性、能源的成本。对环境的许多重大破坏都源于能源的生产、转换和消费，而这些对环境破坏的成本通常都不被计入到能源的价格中，这些问题在能源经济学中非常普遍。我国经济社会持续快速发展，离不开有力的能源保障。但是，我国能源存在着自然禀赋不足，能源严重缺乏、能源依赖度大，利用效率偏低、污染排放过多。造成环境污染的问题，我国在能源战略上提出了节约能源，开发可替代能源的新举措，实现能源的可持续发展。能源审计作为国家经济社会运行“免疫系统”的一个子系统，可以及早地发现能源短缺现象，有针对性地对某些能源进行合理运用与储备，实现经济社会发展和能源需求的均衡。
　　4.人才强国战略。人力资源是一种有价资源，人力资源的资本化，就是一个得到收益权的过程。企业使用人力资源是必须付费的。在现实中，人力资源的导向性与付费高低有直接关系，付费高的产业人才挤入越多，竞争更加激烈，人们会更加注重自身素质的提高，从而导致资源配置不均的问题。我国是人口大国，知识层次参差不齐，许多劳动者在国家经济体制转变的形势下难以进入角色，不利于国家的发展和企业经济活动的开展。人力资源审计作为国家经济社会运行“免疫系统”的一个子系统，可以及早发现社会经济领域中人力资源畸形发展，发挥人力资源审计的警示作用，使得人力资源朝着健康的方向发展。
　　
　　二、充分发挥国家审计在宏观经济中“免疫功能”的建议
　　
　　我国经济发展已经处于快速增长的阶段，宏观经济现状展现出乐观可喜态势的同时，其中潜在的风险、存在的问题我们决不可掉以轻心。宏观经济不仅是弥补市场调节缺陷的有效手段，还是国民经济持续、稳定、协调发展的重要保障。因此，国家审计作为宏观经济的职能部门，理应将其所具有的“免疫功能”充分发挥出来，更好地服务于宏观经济。但是，要更好地发挥国家审计在宏观经济中的这一免疫系统功能，一方面需要自身强身健体：改善自身独立性、创新审计方式、更新审计理念、改革管理体制、建设强大队伍；另一方面还要完善法律法规等等。
　　（1）改善自身独立性。独立性是有效、公正监督的前提条件，审计的灵魂是独立性。国家审计机关对政府缺乏独立性，就难以对宏观经济进行独立公正的评价，这是审计理论中不争的道理。按照我国现行的法律规定，我国的国家审计属于典型的行政模式审计体制，并规定了审计“不受其他行政机关、社会团体和个人干涉”。但是，审计在行政之内，财政执行也在行政之中。因此，审计就成为政府的内部审计组织。同时，审计“不受其他行政机关”的干涉，但是，法律并未禁止国家其他权力和部门对审计的干涉。按照法律无禁令，行为不属于违法的现代社会理论和规则，审计存在着除行政权力之外的其他权力干涉的风险。可见，我国国家审计的独立性是相对的。因此，应该在法律和体制上转型我国国家审计，使其成为只服从法律的审计。根据我国国家权力结构和政治体制特征，我国的国家审计可以由内设在政府里转型为设在最高权力机构——全国人民代表大会之下，设立国家审计院，从中央到地方的审计机关垂直管理，与最高法院、最高检察院和政府一起构成一府三院，向最高权力机关——全国人民代表大会负责，并向其报告工作。

　　（2）创新审计方式。审计方式问题本质是效率问题。增强国家审计的“免疫系统”运行的功效，必须不断探索、改进和创新方式，提高审计工作的效率和质量。随着我国经济社会的快速发展，经济运行方式、政府管理方法发生了深刻的变化，一些经济和社会事务，如重大政策措施和投资项目的实施，战略性资源的利用和开发，环境保护的全面升级等，表现出周期长、敏感性强、涉及面广、社会关注度高的特点，采用传统的、按部就班的审计方式难以达到“免疫”的要求，必须做到关口前移，实行全过程跟踪审计。而计算机的日益普及，使得计算机审计成为我们日常工作的重要形式和手段，也为“免疫系统”发挥作用提供了技术支持。
　　（3）更新审计理念。长期以来，国家审计作为一个监督部门、事后检查部门、财务审计部门而存在。经济社会的发展，使得很多审计理念需要进一步与之相协调。国家审计“免疫系统”功能的实现需要广大审计人员从思想观念、审计理念上实现根本突破，要求审计人员树立科学的审计理念，树立正确的审计业绩观，从审计模式上实现根本转变。国家审计的目标要从单纯的真实性、合法性向真实性、合法性、效益并重转变；国家审计的工作重心要从单纯的发现性监督向防护性监督转变；国家审计的着眼点要从关注经济利益向关注经济健康和经济安全转变；国家审计的时间安排要从事后监督向关口前移、提前介入、事中审计、全程跟踪审计转变；国家审计的对象要从以财务报表为重点向治理结构、内部控制、风险管理、履责状况并重转变。
　　（4）加强审计队伍建设，增强审计人员综合素质和宏观意识。加强审计队伍建设，首先要重视加强领导班子建设。要认真落实民主集中制，注重调查研究，坚持科学决策、民主决策、依法决策。其次，要不断提高审计干部的综合素质。坚持把提高审计干部的综合素质作为一项长期的战略性任务来抓，通过学习、教育和培训，提高综合素质。要着力培养和造就一大批精通审计业务、掌握审计发展规律、熟练运用现代审计方法的高层次、高技能审计人才，为提高审计质量和水平提供强有力的人才保证和智力支持。而从进一步发挥审计在宏观经济中的作用这个角度出发，审计人员还必须具备宏观思维的能力，能够结合审计工作为决策部门提供高质量的信息和建议。当前，审计机关迫切需要针对不同职级、岗位和知识结构的人员，实施分层次、多形式的教育培训。审计人员的培训应做好“三管齐下”，即专业知识、审计技能培训和岗位锻炼兼顾，积极探索实施审计干部到财政、金融、发展计划、经济贸易等综合部门和大型企事业单位交流任职制度，以拓宽审计人员的视野和知识面，增强审计干部的宏观思维和大局意识。
　　（5）不断健全我国国家审计法规体系。审计工作在推动经济社会科学发展、维护人民根本利益等方面担负着重大的历史使命。客观上要求修改相关的法律法规，明确审计监督在宏观经济中的法律地位。我国《审计法》出台于1994年，虽经2006年初修订，但由于不能突破宪法框架，仍有许多不完善的地方。《预算法》、《审计法》等法律法规虽然对在国家预算管理体系中。而国家金融审计与政府金融监管部门之间存在着交叉重复、监管资源效益低下、“监管误区”和“监管盲区”同时并存等问题。从长远来看，我国金融审计目标应该是促进政府金融管理机构充分有效地行使权力以有效防范金融风险，保证国家的金融安全。据此，《审计法》等法律法规，应明确规定审计机关开展金融管理绩效审计的职责、权限。因此，需要逐步修改完善相关法律法规，条件成熟时再对《宪法》相关内容进行必要修改，进一步明确国家审计在国家宏观经济管理中的地位和作用。
　　经济健康是国家强盛的保证，而经济健康离不开运行良好的“免疫系统”。国家审计的“免疫系统”能够使得宏观经济保持持续、平稳、健康的运转。国家审计作为经济“免疫系统”的核心组成部分，在新时期国家积极推行政府职能转变的背景下，必将为国家经济的健康发展做出举足轻重的贡献。
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