草原生态补偿中各经济主体的利益研究

　　草原生态环境具有外部性的特征，是一种公共产品。而草原生态系统又是我国的第二大生态屏障，草原生态补偿的实质就是解决草原生态环境的外部性问题。在草原生态补偿中，首先要解决补偿资金的来源问题，生态补偿主体是指筹集资金，实施补偿的组织机构，所以，补偿主体的识别和确定是草原生态补偿得以实现的前提。

 

　　21 世纪，国内外学者将利益相关者这一研究范式应用到生态补偿主体的识别中来。张晓峰 (2011 年) 运用利益相关者分析了南水北调中线水源区多元化补偿主体包括受益区域的各类企业、社会组织和个人，以及受益区域的地方政府和中央政府等。中国科学院植物研究所的陈佐忠、汪诗平(2006 年) 认为，草原生态补偿就是指在合法利用草原资源的过程中，草原使用人或受益人需要给草原生态环境保护付出代价的人或草原资源的所有权人支付相应的费用。草原生态补偿的目的不是主要为经济发展作贡献，而是支持与鼓励草原地区更多地承担保护草原生态环境的责任。他们还指出，"污染者付费、开发者保护，破坏者恢复、谁受益谁补偿和公平、公正原则"是草原生态环境价值补偿的基本原则。

 

　　文中运用利益相关者分析范式厘清草原生态补偿中各经济主体的利益关系，并确定草原生态补偿主体的构成及各补偿主体的耦合模式。

 

　　1、 研究区概况与研究方法

 

　　1. 1 研究区概况

 

　　2002 年，农业部的摸底调查(2001 年底的情况) 显示，目前我国接近一半的草原出现中度以上的退化，严重退化的草原面积占天然草原面积的一半，已经达到 17540. 9 万 hm2。其中重度退化的草原占天然草原的 15. 8%，高达 6221. 8 万 hm2。从各省情况看，内蒙古自治区是草原严重退化面积最大的省份，然后依次是新疆、甘肃、西藏和青海。宁夏自治区是草原严重退化面积占我国天然草原面积比例最大的省分，然后依次是甘肃、山西、河南和新疆。草原退化的重灾区在五大牧区，而其中甘肃和新疆是最严重的灾区，这两个省份退化面积的绝对数与退化面积占天然草原面积的比例都位居前列。

 

　　草原退化导致我国草原生产力不断下降。通过表 1 对我国 120 个牧区旗县 2002 年和 1980 年草原载畜量的对比，可以得出以下基本结论: 从二十多年来草原生产力(草原载畜量) 的比较可以看出，我国草原出现了明显的生态退化，草原生态状况总体是恶化的，具体表现就是草原生产力下降了约 20%

 

　　1. 2 研究方法

 

　　解决草原生态环境不断恶化的有效途径就是构建有效的草原生态补偿机制。文中主要采用利益相关者分析方法从理论上分析草原生态补偿机制的构成要素、耦合方式，在此基础上，构建草原生态四元补偿主体模型，并分析其不同时期的表现形态。

 

　　2、 结果与分析

 

　　2. 1 草原生态补偿模式的演进

 

　　2. 1. 1 草原生态补偿的要素分析

 

　　一个完整的草原生态补偿机制需包含补偿主体、补偿对象、补偿方式、补偿标准和制度保障五个要素，草原生态补偿模式主要是解决这五个要素的耦合问题。补偿主体的确定主要解决" 谁补偿" 的问题，根据"谁破坏，谁付费"、"谁受益，谁付费"、" 谁保护，谁受益" 的原则，草原生态补偿主体主要包括各级政府、草原生态资源的开发者、消费者和破坏者、环境保护组织，多元化的、明确的补偿主体是草原生态补偿机制发挥作用的前提。补偿对象的确定主要解决"补给谁"的问题，明确且准确的补偿对象是补偿能够达到预期效果的关键因素之一，通过建立受损者和受益者之间的联系，使真正的贡献者得到补偿，避免贡献者和受益者错位。草原生态补偿机制的补偿对象应包括牧民、草原牧区地方政府和对草原生态建设做出贡献的企业，特别要说明的是草原牧区由于放弃一些发展机会导致其地方政府财力严重不足，应予以补偿，即草原牧区地方政府既是补偿主体又是补偿对象，承担双重责任。补偿标准的确定主要解决"补偿多少"的问题。草原生态补偿标准主要通过以下四个途径来确定: 草原生态保护者的投入和机会成本的损失、草原生态受益者的收益、破坏了的草原生态的恢复成本和草原生态系统服务的直接和间接价值。

 

　　草原生态补偿方式主要是解决"如何补偿"的问题，即如何选择一种合适的方式或几种方式的组合来解决补偿主体对补偿对象的补偿问题。按照补偿要素的公共属性，草原生态补偿方式有两种类型可供选择: 一是市场补偿。市场补偿是指在政府制定的各类法律法规、生态环境标准的范围内，市场交易主体通过市场行为利用经济手段进行补偿。二是政府补偿。政府补偿是指实施和补偿主体为国家或上级政府，补偿对象是区域、下级政府或牧民，通过财政补贴、政策倾斜、项目实施、税收利率优惠、转移支付和人才技术投入等补偿方式以实现保护草原生态安全和区域协调发展的目标。草原生态补偿的制度保障机制主要是解决"补偿怎么才能被保证"的问题。我国的《草原法》是草原生态得以补偿的基本法律依据。

 

　　2. 1. 2 草原生态补偿要素的耦合

 

　　草原生态补偿要素包括补偿主体、补偿对象、补偿标准、补偿方式和保障机制，只有这些要素有机组合才能实现草原生态补偿的目标，因此，各组成要素的耦合是草原生态补偿实施效果的途径与关键 。

 

　　2. 1. 3 草原生态补偿模式的演进

 

　　草原生态补偿主体经历了从单一补偿主体到二元补偿主体再到三元补偿主体，最后将发展成为四元补偿主体模型的演进过程。四个阶段的补偿主体和补偿模式有所不同。

 

　　第一阶段: 单一补偿主体的草原生态补偿模式 。这一阶段的补偿主体主要是草原生态环境的破坏者和草原资源的利用者，按照"谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁利用谁补偿、谁排污谁付费"的原则，补偿主体是开发和利用草地资源的企业，补偿对象是受损草原的所有者: 牧民和地方政府，补偿标准与方式: 开发和利用草地资源的企业通过缴纳资源税和生态税到草原生态专项基金进行补偿。

 

　　第二阶段: 二元补偿主体的草原生态补偿模式 。这一阶段的补偿主体主要包括两类: 一是草原生态环境的破坏者和草原资源的利用者，二是各级政府，特别是中央政府。草原生态产品是一种公共物品，因此，存在外部性问题，而国家财政纵向转移支付是解决草原生态产品供给的有效途径。草原牧区作为草原生态效应的生产地，为了增加草原生态效应的供给，经济和产业发展受到限制，农牧民的生产生活受到影响，国家理应代表收益区域对草原牧区进行补偿。补偿对象为牧民、牧区地方政府和草原。牧民是最主要的补偿对象，牧区地方政府可以代表牧民和草原接受中央和上一级地方政府的补偿。补偿标准和方式: 政府应按照草原的受损程度和牧民遭受的经济损失进行补偿。

 

　　第三阶段: 三元补偿主体的草原生态补偿模式(图 4) 。这一阶段的补偿主体除了包括二元模型中的两类主体之外，还包含草原生态保护受益区域的居民及政府，我国草原牧区主要位于西北地区，是中东部地区的生态屏障，对中东部地区的生态环境具有决定性作用，因而，草原生态环境保护的受益地区应对草原牧区的生态保护给予补偿; 补偿对象依然是牧民、牧区地方政府和草原; 补偿方式应主要是草原生态受益区域对保护区域的横向转移支付; 补偿标准应考虑受益地区的财力和保护地区发展受限程度而定。

 

　　第四阶段: 四元补偿主体的草原生态补偿模式。第四元补偿主体是牧民和环境保护组织，牧民有意识的减少对草原的过度利用，生态环境保护组织加强对草原生态的保护投入，补偿方式包括实物、技术和资金的投入，补偿标准主要是根据草原受损程度来确定。为了使补偿主体、补偿对象、补偿标准和补偿方式这些补偿要素能有效耦合，文中提出了复合型多层次的草原生态补偿的耦合模式，复合型多层次草原生态补偿模式的内涵: "复合型"的内涵: 一是指补偿主体不是单一的; 二是指补偿对象是多元化的;

 

　　三是补偿的形式多元化; 四是补偿标准包含的内容是由多方面组成。"多层次"是指草原生态补偿不是"一对一"的补偿，而是分层次的，既包括牧区地方政府对牧民的补偿及牧民的自我补偿; 还包括中央政府和上一级政府对下一级政府和牧民的补偿; 以及受益区政府和居民对草原生态保护区政府和牧民的补偿。

 

　　这种复合型多层次的草原生态补偿模式能够有效的解决草原生态补偿中补偿主体的错位和缺位、补偿对象不明确、补偿方式单一、补偿资金不足等问题，从而提高草原生态补偿的效率和效果。

 

　　2. 2 " 草原生态四元补偿主体模型" 的构建

 

　　在草原生态补偿中，首先要解决补偿资金的来源问题，生态补偿主体是指筹集资金，实施补偿的组织机构，所以，补偿主体的识别和确定是草原生态补偿得以实现的前提。进入 21 世纪，国内外学者将利益相关者这一研究范式应用到生态补偿主体的识别中来。以草原生态补偿为例，利益相关者包括草原所有者、畜产品加工者、草产业相关者、草原环境的直接和间接受益者与受益区域、中央及地方各级政府部门。

 

　　文中根据利益相关方的研究范式，草原生态补偿主体应该是利益相关者中的所有受益方，补偿主体不是单一的，而是多元化的，主要包括各级政府、直接或间接利用草原的企业、草原生态保护的直接受益者(非牧民) 和受益地区(非牧区) 、牧民。现行的草原生态补偿模式虽然有效，即在一定程度上改善了草原生态环境，但是远没有达到既定的目标，即实现草原牧区经济社会和自然环境和谐发展。另外它还存在着严重的隐患: 在生态补偿名义的掩盖下，草原牧区和牧民变相的被剥夺了发展经济的机会，因此就会瓦解草原牧区农牧民保护草原生态环境的经济和社会基础，造成新一轮的经济社会发展的不平衡，也就不可避免的损害了草原生态环境可持续发展的条件。构建基于四元补偿主体模型的草原生态补偿模式可以更好地解决补偿资金来源渠道单一，补偿主体不明确等问题，从而提高草原生态补偿的效率。

 

　　为了实现草原生态补偿的经济效益、社会效益和环境效益的最大化，各级政府、直接或间接利用草原的企业、草原生态保护的直接或间接受益者(非牧民) 和受益地区(非牧区) 、牧民和民间环境保护组织。

 

　　草原生态补偿的四元主体模型即四类补偿主体通过交互作用、相互延伸和相互交融形成的四面体结构(图 6)。以补偿主体 B、C、D 为基底，A 点为主导补偿主体。在 B、C、D 三方补偿主体的支撑下，在主导补偿主体 A 的驱动力作用下，草原生态补偿的效率会不断提高，补偿体系会不断完善。

 

　　在经济社会的不同发展时期，四元补偿主体模型的主导补偿主体不同，作用也不同，对草原生态环境恢复的贡献也不同。主导补偿主体在变化的同时，四面体的结构也发生改变，且更趋向于稳定的正四面体结构。

 

　　3、 讨论: 不同发展时期草原生态四元补偿主体模型的表现形态

 

　　草原生态补偿的四元主体模型是四类补偿主体共同参与，协同作用完成对草原生态的补偿，最终目的是实现草原生态经济系统的可持续发展。草原生态补偿的补偿主体和资金来源不是一成不变的，而是循序渐进不断发展的过程。根据经济社会的不同发展时期和草原生态补偿四元主体模型中主导补偿主体的不同、扮演角色、发挥功能的不同，将草原生态补偿四元主体模型分为 3 个发展时期: 政府主导型草原生态补偿时期、草原生态受益者主导型草原生态补偿时期、自觉型草原生态补偿时期 。草原生态补偿的四元主体模型的发展是一个循序渐进的过程，逐步由政府主导向市场主导最后走向自觉补偿。

 

　　政府主导型草原生态补偿时期是以开发和利用草原资源的各类企业、草原生态受益区域、牧民及草原生态保护组织为基底(即辅助补偿主体，下同) ，以中央及各级地方政府为顶点(即主导补偿主体，下同) 。

 

　　草原生态受益者主导型草原生态补偿又有两种表现形式: 一是以企业、中央及草原牧区地方政府、牧民及草原生态保护组织为基底，以草原生态受益区域的居民及地方政府为顶点; 二是以草原生态受益区域、中央及草原牧区地方政府、牧民及草原生态保护组织为基底，以开发和利用草原资源的各类企业为顶点。自觉型草原生态补偿时期是以草原生态受益区域、中央及草原牧区地方政府、开发和利用草原资源的各类企业为基底，以牧民及草原生态保护组织为顶点。

 

　　4、 结论

 

　　草原生态补偿机制有效运行的前提是确定补偿主体，文中运用利益相关者分析范式从理论上构建了草原生态补偿主体的最终模式是"草原生态四元补偿主体模型"，并分析了草原生态补偿主体从单一补偿主体到二元补偿主体再到三元补偿主体，最后将发展成为四元补偿主体模型的演进过程。在此基础上，阐述了"草原生态四元补偿主体模型"的内涵: 一是四元补偿主体是指草原生态环境的破坏者和草原资源的利用者、各级政府，特别是中央政府、草原生态保护受益区域的居民及政府、牧民和环境保护组织; 二是四元补偿主体的作用不是对等的，分为主导补偿主体和辅助补偿主体。

 

　　本文结合我国国情，分析了"草原生态四元补偿主体模型"的发展历程，可分为三个时期: 政府主导型草原生态补偿时期、草原生态受益者主导型草原生态补偿时期、自觉型草原生态补偿时期。草原生态四元补偿主体模型在草原生态补偿发展过程中，不同补偿主体在不同时期扮演着不同角色，高效的草原生态补偿机制需要各补偿主体的协调配合，通过各补偿主体的相互补充、协调配合可以实现草原牧区经济、社会和生态环境的可持续发展。文中通过构建草原生态四元补偿主体模型，为提高草原生态补偿的经济、社会和生态效益提供思路。

 

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