确权颁证产权创新视角下农村集体土地违规的应

　摘 要： 农地颁证确权是土地产权改革的开端和基础。平顶山市农地颁证确权实践证明，若其缺乏创新将会导致农地违规案件的蔓延，引起“确权悖论”。任何忽视农户地权诉求的农地确权模式，不仅违背十八届三中全会产权创新的宗旨，而且恶化农地配置效率与社会公正，最终使以农地确权促进现代农业发展的改革受挫。因此，以解放思想、实事求是原则对现行涉农土地制度进行革故鼎新，既是规避政府主导型确权模式，培育农户主导型确权模式的基本思想，又是规避农地违规使用、优化农地配置、明确政府职责、发展现代农业的长效对策。
　　关键词：用地违规；确权模式；地权创新
　　中图分类号：F325.2 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2015）02-0022-09
　　十八届三中全会提出：减少集体土地强制征用范围，推动集体经营性建设用地可直接入市；农户承包地可流转；农户房宅可出让、出租、入股、抵押（没提继承权）。中央希望通过对农户固定资产改革构建农民财产性增收机制。但是，平顶山市农地确权实践显示，在农地确权颁证高峰期的2012-2014年，农地违规案件从63件上升为320件，增长了5倍。由此可见，农村土地颁证确权并未减少农地违法案件的发生，相反还呈现上升趋势。课题组在河南信阳、郑州与新乡等地市的调研也发现类似现象，我们把农地颁证确权严肃执行与农地违规案件上升并存的现象称为“农地确权悖论”。如何看待农地确权颁证悖论？这是产权理论发展滞后造成的，还是产权理论中国化不力造成的？是农地确权工作程序失灵引起的，还是确权创新不足导致的？是在确权颁证前早已潜伏，还是在确权颁证中萌发的？是农地确权颁证中的偶发现象，还是特定国情下农地产权改革必然结果？是对农地违规案件界定的法理差异造成的，还是对确权颁证主体认知分歧诱致的？虽然理论界对农地确权理论研究成果丰硕，但对农地确权悖论，这一新生事物的研究还是一片空白。因此，在理论上梳理出农地确权悖论的来龙去脉，不仅事关全国农地确权改革的成败，而且关系到农村改革的目的与方向；不仅关系到十八届三中全会农地改革方针的贯彻落实，而且关系到以农户增收权和农地长效流转机制的构建。基于此，本文以平顶山市农地违规案件为研究对象，重点分析在确权颁证背景下农地违规案件的特征及其频发的原因；最后提出以产权创新促进农地确权改革的建议。
　　一、农地颁证确权背景下平顶山市农地违规的特征
　　（一）确权工作有条不紊，公地违规案件频发
　　截至2014年2月，平顶山市先行开展的农村集体土地所有权调查工作，完成了133个乡镇（街道）、2 654个行政村、17 494个村民小组的调查，共调查集体土地所有权宗地102 685宗，面积715 188.73公顷。其中，耕地确权颁证工作进展顺利，例如，郏县、宝丰县、石龙区和叶县已率先完成农村耕地确权工作，但全市农村宅基地和建设用地确权登记工作进展缓慢，仅完成30%的行政村的宅基地和集体建设用地地籍工作。例如，对沟渠、道路、池塘、草地、河滩、荒坡、荒山等集体公地确权进展缓慢，并发现大量违规案件。仅在2012-2013年，“滥占、滥圈、滥征”农地违规案件从63件上升为320件。在已经完成土地颁证确权的宝丰县、叶县，城镇周边的农地违规建房案件依旧处于高发状态。
　　（二）农地违规以耕地为主，农地非农化处于高峰期
　　在2012-2014年平顶山市违规案件中涉及共用土地从21.51到44.2公顷，期间增长了1倍，其中属于往年发生的违规案件曝光分别涉及共用土地0.02～ 36.81公顷，增长了1 840倍。一是涉及土地面积增长较快，占用耕地面积成倍增长。违规用地从38.51公顷上升为104.11公顷，增长率为170.35%；耕地从17.00公顷上升到59.91公顷，增长了252.41%。从违规目的看，违规案件以农地非农化使用地为主，主要集中在建房、采矿、办厂，但也存在农地非粮化，如退耕还林、还渔。二是本年违规案件发生率相对下降，往年土地违规旧案频发曝光。2012-2013年发生61～54件，下降率为11.48%；历年旧案曝光分别是2～266件，增长了132倍。三是农户占用耕地下降，农宅私下交易频繁。2012-2013年分别为40～251件，违规案件上上涨6倍，分别涉地面积14.54～45.37公顷，涉及耕地9.4～ 17.68公顷，增长近2倍，涉及农宅违规交易增长了4倍。  
　　（三）违规案件纵向演进，违规主体日趋政府化
　　从涉案主体看，农地违规主体涉及所有农地利益相关者，且从农户、村民组、行政村向乡镇政府、县级政府蔓延。一是县级政府违规案件从无到有。从2012年的0件上升为2013年的2件，涉及耕地从0升为2.37公顷。然而，被曝光的县级违规案件只是冰山一角，更多个案以寅吃卯粮的方式内部消化。二是乡镇部门土地需求膨胀，违规用地以耕地为主。从2012到2013年乡级分别为1件、2件，涉及土地面积从0.78公顷上升为11.24公顷，其中耕地占用面积分别为0公顷、11.24公顷。在这些案件中，乡镇政府打着新村建设或小集镇建设的幌子圈地建房为主，利用土地寻租。三是集体组织违规用地上升，土地资源浪费严重。村、组集体违规从5件上升到23件，增加3.6倍。涉地面积从3.43公顷上升到13.54公顷，其中村两委违规用地分别是3.25公顷、12.08公顷。在这些案件中，农村干部私批建房占87.3%。四是企事业单位违规用地非农化明显。2012到2013年企、事业单位分别违规17件、42件，上升1.8倍，违规面积增长2.8倍，其中耕地面积增长4倍。五是农户违规用地以骑路（乡村公路或十字路口）建房为主，借助新村建设或小集镇建设造成一户多宅现象，包括一户多农宅或城乡两套房现象。
　　二、农地确权颁证创新不足导致违规案件频发
　　如何看待平顶山市乃至河南省农村土地颁证中存在农地使用违规案件上升及其悖论？一种观点认为，确权悖论之所以存在，是源于确权工作组对农地性质与农业特点不了解所致，从而导致农地违规案件上升，并非因农地确权创新不足所致；另一种观点认为，在现行的土地制度与产权框架内对农地进行确权，既维护了国家利益，又捍卫广大农民的利益，因而农地确权需要守成，不要创新。但是，对平顶山市土地违规案件归纳分析发现，那些合理 不合法，合法不合理，合旧规不合新法，合新规不合旧律的土地违规案件广泛存在说明：农地确权悖论的存在不是源于不同类型农地的自然属性，而是由农地自然属性掩盖下农地确权的经济、政治属性共同决定的。主要表现在以下四个方面。
　（一）土地确权创新思路不明，农地产权量化创新不足
　　1.农村土地确权工作思路不明，困扰确权工作推进。2012年国务院《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》中指出：“农村集体土地所有权确权登记发证要覆盖到全部农村范围内的集体土地，包括属于农民集体所有的建设用地、农用地和未利用地，不得遗漏。”但是，当前存在的主要问题有：一是对农地自然属性及其农业性质认识模糊，造成农户土地确权路径与模式不明确。农地确权工作是走政府主导型，还是农户主导型？是走集体主导型，还是企业主导型？是走混合型确权模式，还是单一型确权模式？确权主体是广大农民，还是乡村精英？这就需要把农地的自然属性与社会属性结合起来，找到既能符合现行涉农法律，又能满足多数农户对农地配置公平与效率诉求的方式。然而，各级政府对农地确权要么基于历史惯性，多数采用计划手段；要么基于自身利益，采用闭门造车。把广大农户对农地正当权益的诉求排除在颁证确权工作之外，形成政府主导型的农地确权颁证模式，从而使农地确权路径、内容与广大农户的诉求存在偏差，使农地确权在执行中难免存在分歧和产生差异，干扰了农地正常的确权颁证。二是土地确权工作是否与农村户籍挂钩，需要慎重考虑。对大学生、复员军人、养老院的残疾人与五保老人、在正式部门工作的人员，他们的农地权益如何界定，户籍是否是他们获得土地确权颁证的资格，相关法律、文件并无表述，从而加大了农地确权工作的难度。三是对农村消亡的家庭或集体组织的地权权属如何处置问题。对已经消亡的五保户的耕地与农宅权益归谁继承，是基于遗嘱还是基于赡养的原则？是归村集体组织，还是归亲属继承？其采用的方式、原则不同将对其农地确权路径与产权的性质有不同的影响。对消亡的村民组或自然村，对谁确权颁证，土地权益如何鉴定，所有权归谁所有？现有相关法条残缺，农地确权工作创新不足。四是集体组织直接支配并被集体二次发包的土地，对谁颁证确权？乡村不同的利益群体，基于自身利益而存在巨大分歧。
　　2.农村土地赋权存在歧视，造成农宅私下交易盛行。根据十八届三中全会决议，农村集体建设用地获得与国有土地平等的交易权，但作为农村建设用地的主要部分农宅，却因农户实际居住而排除在外。三中全会决议却把农户对农宅的权益等同于农民对耕地的权益，却忽视农宅作为农村建设用地的社会属性，及其作为农户最主要财产的准私有属性。显然，中央对同类农地进行差异性、歧视性赋权与确权政策，实质是对确权主体与客体人为地分为三六九等，从而混淆了不同类型的农地的自然社会属性，最终导致广大农户土地权益萎缩与农地改革利益特权化。从改革成本看，由于中央在确权路径上没有采用“毕其功于一役”确权模式，不仅加剧农地确权未来改革成本，而且人为造成农地配置与利用的低效率。在确权模式的选择上，必然会强化集体主导型或政府主导型违规征地模式的崛起，从而造成地方“蚂蚁搬家式”地把农业用地转化为农村建设用地，从而谋取农地非农业化的收益。这不仅难以构建以农宅交易为核心的农户财产性增收机制，而且还会对农户形成棘轮效应，造成一边是农村建设用地肆意违规扩张，另一边是农宅荒芜、村庄空心化并存的格局，使农地确权与保护国家耕地、节约土地资源初衷南辕北辙。
　　从法理上看，几乎现行所有涉农法律主要围绕农地用途，即对农村建设用地、农民宅基地与农户承包农地只进行使用权（自然属性）的管理，而忽视对农地增收权（社会属性）的放开。土地监管实质是对农户土地财产收益权的歧视或控制，变相剥夺了农户的农地收益权。因此，农地颁证确权演化往往是：政府或集体组织可做任何与土地相关的任何事，而农户产权创新得不到认同。其根源是：官方往往认为土地公有是好的，因而在集体所有制框架下简单确权是好的，因而赋予集体组织享有农地非农收益的特权是理所当然的。至于集体土地是什么，集体正在代表谁的利益，土地确权者们视而不见。事实上，目前集体控制的广义农地（耕地、林地、矿山），很多被打上了家族化的烙印（被家族或代理人直接占有或承包），集体多数成员难以从中获得一杯羹。但是，在非农产业高度发达的当代中国，在生存危机消失的背景下，特权盛行的社会，农地悲剧案例实质是对广大农户土地收益权与分配权的剥夺。
　　3.内部人固化农地产权创新，造成滥占滥圈滥建盛行。十八届三中全会提出给予农民明晰的土地财产权，然而《土地管理法》将集体土地所有权主体界定为：乡、村、村民组三级所有，这种界定模式与农地委托代理关系交织在一起，形成乡村干部“内部人”，从而抑制了家庭承包制下的农户对农地产权创新。实际上，农地集体所有在很多地方是村长和村支书支配下的家族所有制。他们决定农地卖、租、分，而集体成员几乎没有参与权、知情权、监督权、收益权，全国各地屡见不鲜的农村两委违规卖地案件皆源于此。从法理上看，在农村公地权益分权化监管缺位的背景下，集体土地所有权三级代理人中的每一级内部人必然基于委托代理关系与政策信息不对称优势，寻求构建或执行基于自身利益最大化的农地产权组合政策。这种产权组合及执行日积月累产生乘数效应，形成了以乡村官僚为核心的利益集团，他们与城镇房地产商及上层官僚集团的合谋，形成了具有较强游说能力的土地利益集团，从而左右或蒙蔽了作为“外部人”的广大农民对农地真实产权诉求。课题组调研发现，广大农民认为农地是自己的，乡村干部是国家的。因此，由“内部人”主导或控制的农地确权颁证会自然地淡化农地确权改革的合理性，从而使违背广大农户意愿土地确权披上合法的外衣；只会损害土地确权“外部人”的经济利益，从而造成农村强势家族成为农地收益的终极所有者，最终诱发大量村干部违规用地现象发生。例如：在罗山县X村，村干部存在“私卖河沙、私分沙款”，农民几乎没获得任何补偿。
　　内部 人通过确权颁证对农地产权边界与权能量化有两种目的：一方面，力争从中央那里获得更多惠农权益，最大限度维护自身权益，以农民利益代言人的资质“维护”广大农民的最小利益；另一方面，面对农民抗争与高压的中央政策，内部人要权衡短期与长期利益，又借助农户或集体力量向地方与中央进行政策博弈，因而在农地产权上进行适度创新，以满足自身与农户对土地确权的基本诉求。因此，这种体制引起“会哭的孩子有糖吃”，形成了土地确权的社会分层与群体歧视。例如，十八届三中全会在政策层面提出农村经营性建设用地获得了等同于国有土地类似的产权，广大农民的宅基地成为被遗弃的孤儿。事实上，农地内部人确权模式造成历年用地违规旧案得以隐藏，执法部门或集体农地寻租成为现实。一旦乡村执法部门或村委换届，新的领导走马上任，新的内部人将那些被隐藏的陈年旧案频繁曝光，对违规外部人违规处罚与树立权威的同时，利用人情执法与监管瑕疵获取新的土地利益。因此，没有农户主导的农地确权颁证改革难免舍本逐末，其结果只是给予农户一纸证书。
　（二）土地确权制度创新不足，土地违规频繁发生
　　1.农地确权依据混乱，确权操作存在违规。如何对农村公地进行确权？是依据十八届三中全会最新精神进行土地确权工作，还是《土地管理法》和《农村宅基地管理办法》等运作；是依托国家《物权法》《担保法》等专门法规确权，还是综合法相结合方式进行确权；是依托地方性法规条例进行确权颁证，还是依托国家法规进行；是依托正式法规执行，还是依托非成文的习惯法、民俗法（自然法）运作。对此，中央没有提供操作的指南或具体的工作规章，因而在农地颁证确权中，地方要么在操作上避重就轻，要么在权能上沿袭陈俗陋规，这种基于历史惯性的农地确权工作造成农地确权标的、边界、权能认识与划分的混乱，导致大量合新规而不符旧律的违规案件存在。这些农地违规有的源于工作人员素质，有的源于新旧法条的相互冲突。例如，对农户开垦的“五荒地”确权颁证，是采用“普天之下，莫非王土”共有产权，还是采用谁先占垦？是对自然人确权，还是对法人确权？采用不同法条，其确权路径、结果大相径庭。若采用法人，土地确权持证的主体是村民组或行政村；若依照自然人确权，持证者是开垦户。若对村集体组织确权，就存在对开垦农户投入的补偿问题；若强行收回或重新分配，显然违背程序正义，最终会造成公地悲剧重演。因此，颁证确权工作对不同类型农地，是采取分类确权模式，还是单一确权模式？是依照成文法，还是习惯法？不仅关系到土地确权进度与绩效，而且关系到确权成败与社会正义。
　　2.土地确权权属创新不足，合理不合法案件频发。一是农宅市场化交易机制创新不足。随着城镇化步伐加速，已经城镇化农户在城乡存在一户多宅或多房现象。然而，现行《土地管理法》和《农村宅基地管理办法》规定一户一宅，禁止农宅在集体组织外部“私自”交易，禁止城市居民到农村买房置业。若把农户分为三类：城镇化农户、准城镇化农户与非城镇化农户。从农地产权创新不足来看，造成城镇化农户农宅私下馈赠或抛荒；准城镇化农户急于变现；非城镇化农户有私下购买农宅或圈占农宅的偏好。因此，对急需获得第一桶金进城定居的准城镇化农户，农宅产权创新至关重要。现行农宅产权要么被迫按照低于公允价值私下交易；要么因农宅利益补偿不到位而沦为荒宅，最终造成农宅利用效率降低。例如，在河南省光山县X村，政府主导的农宅整体搬迁补偿2 000元/户。若进行农宅私有化、金融化产权创新，不仅活跃农宅交易市场，而且提高了资源利用率；不仅增加了农户财产性收入，而且每处农宅可以升值到数万元。二是农业用地土地流转权创新不足。对承租户而言，现行法规赋予农村可抵押担保的财产非常有限。根据我国《担保法》的规定，农村住房、土地等财产并没有赋予流转农地在流转期内有融资权、抵押权等金融产权。在农地进行大面积流转时，无论是承租户还是农业公司，都存在为了长期投资而进行抵押融资的巨大供给需求，若地方政府替承租户担保在操作与流程上有违法之嫌。农地承租户要发展现代化农业，要么通过农地非农化开发弥补资本缺口，要么通过高息揽储或非法集资募集资本，则等同于饮鸩止渴。在造成合情合理但不合规的农业用地违规案件频发的同时，也造成三农问题积重难返。  
　　3.政府主导型长期盛行，农民地权诉求难满足。虽然农地确权可分为农户、集体与政府三种确权模式，而现行土地管理制度造成政府主导型确权模式在平顶山市盛行，其他模式发展相对不足。虽然十八届三中全会提到缩小非公益用地征地范围，赋予集体经营性建设用地拥有与国有土地平等权，但城乡二元制的用地模式并没有根本改变。这种改革往往让乡村精英家庭从农地非农化盛宴中获得一杯羹，而广大农户享有的土地发展权被侵蚀，培育出乡村新农地非农化寡头，并形成新的土地利益集团。这是因为：政府主导型确权征地模式有利用行政力量垄断确权的性质，因而该模式与市场寡头垄断不同，市场寡头垄断是指经济组织自发垄断形成的，它并不排斥竞争者的存在。相反，政府主导型颁证确权模式体现了大一统的确权思想，对农户主导型确权模式完全采取排斥方式，其最大弊端是压制了其他确权模式与之竞争，从而压制了广大农户对农地产权的创新积极性，难以形成农户主导型颁证确权模式，使农地创新产权收敛为一个满足政府特殊诉求的点。这个点对地权创新优劣的界定是：凡是符合政府或国家意志的，就是好的；相反，违背或脱离政府诉求的地权创新及模式，必然是坏的。从平顶山市农地违规案件分析，其频发源于政府主导型确权模式及内涵违背了农户基本诉求。虽然目前存在比政府主导型更好农地确权模式，由于政府主导型确权模式与路径能最大化实现政府的利益诉求，但难以兼顾广大农民利益诉求，因而出现“坏制度驱逐好制度”的现象，从而为政府违规征地留下了充分的想象空间。因此，没有广大农民参与的土地确权工作，就难以培育制衡政府征地的市场化力量，最终纵容了政府违规征地蔓延，并衍生出集体主导型违 规征地案件频繁发生。当然，政府主导的确权模式的未来，取决于社会对土地分配公平与正义诉求，也取决于农户自发联合的自治能力。
　　（三）土地交易创新裹足不前，造成耕地违规案件发生
　　1.土地确权颁证流于表面，农地权益分配创新不足。中央提出农地确权颁证的目的是什么，就是通过确权颁证打破政府对农地非农化的收益的垄断权，构建公正合理的土地利益分割机制。从平顶山市相关案件看，政府主导的土地产权颁证只是给农户一纸证书，农户没有获得任何新权益。在利益分割上，若依旧坚持《土地管理法》第47条：“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍”，则使土地确权颁证沦为利益集团寻租工具，但却被官方奉为圭臬。这里存在三个问题：一是在衡量农村土地价值时依然按照农业用途来计量，没有考虑土地非农化带来的经济溢价；二是若按照农业用途予以补偿，依据征用前三年农业平均年产值计算，没有考虑到农业生产效率提高带来收益与就业；三是前三年平均产值30倍为上限缺乏科学的时间依据，该标准没有考虑多数农民的诉求。例如，县城城中村人地挂钩改革，按照最高30倍标准，以一亩农地每年产出2 000元计，最高不过6万元，政府转让至少20万元/亩。其依据是：农地是集体的，耕地被征后是国家的。投资者和政府拿大头，村级组织留下两三成，农民补偿不到一成。这种利益分配合理吗？若政府对无地农户未来生存权与发展权风险全部买单，这种模式是合理的，否则未必合理。这种利益分配机制主要是政府从农民（穷人）手里低价拿地、补贴富人（房地产商），把农民赶到城市，高房价买房，接受进一步剥夺。政府通过垄断土地供给不断抬高地价，房价因开发商垄断持续上涨，最终买单的是后进的城镇人群（民工家庭），从而借助城镇实现对农民二次经济盘剥。面对农地非农化高收益、低成本，使本应珍惜农地使用权的农户，却为了短期利益肆意践踏卖土地；地方为了土地财政疯狂卖地，最终演化为政府与农户疯狂卖地的格局。
　2.农地权益公正创新不足，集体违规用地蔓延。在乡村盛行新村建设与小城镇建设目的是节约土地，规避土地寻租，却成为集体组织违规用地的重灾区。面对新村建设或小集镇发展对农地非农化需求带来的高收益，乡村精英（乡村干部）采用蚂蚁搬家式的违规用地方式与乡村干部主导的土地颁证确权工作结合，逐步演化成集体组织控制的乡村精英主导的农地非农化流转确权模式，包括集体主导的新村建设、小集镇建设、小工业区等。例如，2010年起叶县城关乡X村两委，以每亩收取1.5万元违规给急需建房的8家农户规划宅基地，共计3.2亩。此案在利益分割上有家族化、集团化特点，属于典型集体或精英主导农地权益分配机制，而广大农民难以分享。此外，对农村集体经营性建设用地开发与使用也存在类似情况。其根源是，由于广大农民社会地位决定其在土地利益分割的弱势地位，从而农地发展权呈现单边流动，进而造成农地所有者权益分割向农村强势家族集中，最终演化成乡村干部或精英主导的确权利益分配模式。这种乡村资源家族化，精英化趋势，导致乡村形成新的农地土豪集团。其发展壮大不仅剥夺农民对集体土地的各项权益，而且绑架了国家公共政策，如国家的农地开发政策服务于富人，而农村穷人却要为此买单。就此而言，中国农地配置陷入了土豪争霸年代，农地违规愈演愈烈也在情理之中。
　　（四）政府职能定位创新不足，政府违规案件上升
　　1.土地执法以罚代管，导致土地违规普遍存在。平顶山市农地违规案件日趋上升：一是在土地用途管制上创新不足。农村土地是农民最根本的生产与生活资料，土地承载的经济利益大小与社会福利的类型决定农户用地行为及目的。农户土地是出租还是自我经营，是发展农业还是从事工商业，取决于农地配置的成本与收益，而政府土地管理用途的结果是仅考虑政府利益（主要是粮食安全），没有考虑到农户对农地生存权、发展权及权益的诉求。因此，在农地非农化使用高收益年代，面对集体、政府对农地非农发展带来的示范效应，导致无主的农地的违规案件频发。二是行政执法以罚代管，纵容了农地违规行为的发生。从土地执法部门看，它们也有自己的核心利益，或者说形成既定利益集团。若没有大量农地违规案件发生，土地部门的创收行为与吃饭财政就无法实现，因而农村土地纠纷频发是执法部门故意放纵或有意而为之的结果，即管理部门监管错位与缺位，只有如此才能产生大量以罚代管的土地收入。三是计划手段配置非农建设用地，农民合理用地长期被压制。由于非农建设用地指标几乎全部分配给城镇地区，广大乡村很难拿到既定配额；因为农宅不能跨县乡交易，强化了农村建设用地需求，并诱发了合情合理不合规案件的发生。针对这种情况，纵使基层执法队伍一心为公，村民自治组织全力配合执法，但是农地管用模式陷入了法与理的两难选择，执法部门要么强行执法引起民愤，要么视而不见，任其蔓延。
　　2.农地收益机制创新不足，导致违规用地长期存在。中央提出给予农民长期土地使用权，但征地补偿标准是“前3年平均年产值的30倍”，而不是长期平均产值的多少倍。“长期”是指3年还是30年，是50年还是70年，各地的土地确权颁证工作并无明确界定。然而，要建立明晰地权必然包涵长久之意，因而对农地全面确权是农地创新的应有议题。从税负主体看，只有赋予农户对农地永久使用权，才能对土地开征房地产税、赠予税、遗产税等财产税。相反，假如土地还是集体所有，财产税税负主体只能是集体组织，由于集体是一个多元的、复合的组织，这就存在纳税主体界定难的问题，从而使以农地为基础的财产税的开征沦为空谈。事实上，当村集体成员持续外迁定居时，集体组织作为纳税主体存在虚化趋势，可见赋予农户永续农地使用权是对集体产权的延续，也是对土地开征财产税的基础。这样可规范政府主导型土地配置模式，最终实现国家所有、农户代管并永续使用的农地混合所有制，最终把属于农民的土地收益权完整归还给农民，从而使农地抵押权、交易权成为现实。但是，在巨大的土地财政诱惑面前，中央与地方分税制模式又使地方政府对农地产权长期创新不足，甚至异化创新。抛开农地产权的意识形态之争，中央基于粮食安全而坚持耕地的自然属 性与社会属性不变；地方为了土地财政坚持农地集体所有便于控制税源；行政执法部门基于自身利益，要么对农地违规听之任之，要么暴力执法获取利益。在农户坚持农地共有好人主义诱导下，各方的博弈农地确权悖论愈演愈烈。集中了土地执法权、监督权与裁判权于一身的中央，要么对农地产权进行自我革命、自我创新来规避农地违规，要么构建农地混合所有制，来明确各方权责。
　　三、以产权创新促进农村土地确权改革
　　如前所述，土地确权颁证过程实质是以农地产权创新对农户土地进行赋予过程，终究是构建产权完整、公正可行的农户土地所有制。从平顶山市农地确权进程看，农地违规案件频发源于政府只管农地用途确权，不考虑农民农地收益的颁证确权模式，因而工作是残缺的。只是给予农民一纸产权残缺的耕地、林地、草地承包权经营权使用证书和一本宅基地使用权凭证，就希望能确保国家粮食安全，确保农户农地农用成为一厢情愿。换而言之，中央推行的农地确权颁证改革，只是农地使用契约，并没有赋予农户对土地的所有权、市场交易权、金融抵押权、土地产权继承权，那么这种农地确权难以与广大农民资源禀赋与诉求相匹配，因而借力农地颁证确权让广大农民共享土地与城镇化改革红利的设想可能是失败的。因此，这就需要以改革创新的精神与对策去规避农地违法行为，推进土地确权良性运行。
　　（一）土地确权要集思广益，让广大农民受实惠
　　农村土地确权颁证最终目的是让广大农民落实惠，不是那些脱离国情、省情、乡情僵化执行上级公文，而是在理论上要与时俱进，在实践上基于公正理念而因地制宜的创新。具体说来，把十八届三中全会关于农地产权创新思想贯彻落实，做大做强，规避地方土地确权工作机械的模仿。如何让广大农民在土地确权中落实惠？首先，确权工作部门要认真调研，真正了解多数农民对地权的真实诉求，哪些农民急需的，哪些可以缓行，农地确权工作要做到有的放矢。其次，要充分发挥农民群众在土地确权中的主体地位。确权工作做得好不好，不能只看确权速度，要看群众的满意度。群众的满意度来自哪里？来自群众路线教育与土地确权工作有效结合，来自广大农民对确权改革的主观能动性与积极创造性调动与发挥，否则政府主导的确权工作要么流于形式，要么欲速而不达。再者，尊重多数群众在确权工作的首创精神与主导地位，要相信群众在土地确权颁证中的自我创新、自我管理的能力。土地确权是选择永田制，还是准集体所有制；是选择小农所有制，还是农地国有制；是单一所有制，还是混合所有制？不是政府越俎代庖说了算，而是基于农户多数人的决定，这是村民自治精神的具体体现。最后，强化对农地确权人员培训，提高他们对农业性质、农地特征的认知能力，避免农地确权创新与农户需求南辕北辙。土地确权工作是一种制度创新，政府部门要认真梳理土地法规政策，哪些可与时俱进，哪些需要扬弃，在产权创新上既要因地制宜，又要有的放矢；针对山区与平原地区的农地配置与经营状况，确权工作组既要倾听群众意见，又要集思广益，避免在确权工作中出现疲于应付，忙于颁证现象，在产权创新上要有所作为，有所不为。
　　（二）确权工作要与时俱进，土地制度要进行扬弃
　　对广大农民来说，获得农地确权颁证是保护农民土地权益、防止土地抛荒、促进健康流转，获得平等的财产权的前提。土地确权改革如何遵循民意、与时俱进，就是要在坚持全国土地法律制度统一性与权威性的基础上，基于农地确权藏富于民的执政理念，农地确权易简不易繁的原则，对各种土地陈规旧法要进行修正与扬弃。对不同自然属性、不同类型的农地进行广义的农地分类确权。一是对包括耕地、草地、林地与荒地、湖塘等农地自然属性，应采用广义农业用地确权原则，赋予农户农民土地所有制下的完整产权。二是对农宅与集体控制的集体建设用地赋予与国有土地类似产权，以此规避对农村建设用地存在的产权歧视与无序扩张带来地一户多宅现象，最终让民工家庭获得进城定居的第一桶金。
　　以农宅为例。若基于地方对农宅的管理条例，农民仅拥有农宅长期定居权而没有农宅的交易权。然而，农宅公允价值的实现要求房产与地产的权属理应完整、统一，可农户仅对房产有完整物权，对宅基地却无完整的物权，从而造成农村房地产供给价值的降低。此外，虽然某些地区赋予农宅交易权，但仅仅规定农宅只在集体组织内部交易，集体组织之外的法人与自然人没有购买权。例如，国土资源管理部门禁止市民到农村兴产置业，从需求角度压制了农地市场价格形成，造成城乡土地资源配置错位。可见，给予农宅完整地权不仅有效培育农村建设用地市场交易发展，而且能够“地随房走、房地一体”农户财产性增收机制，减少城镇化进程中的一户多宅现象，也有利于乡村文化的复兴。因此，废除那些对农宅流转不合时宜的陈俗陋规的第一步，是要盘活农宅交易市场，必须让农宅产权获得资产化与金融化的资质，这种资质来自那里，来自规避利益集团的阻挠，对现行农地制度大胆改革、扬弃。
　　（三）规避地方寻租，构建农户主导型确权机制
　　针对农地非农收益政府拿大头，广大农民土地权益无保障的真实诉求，新一轮土地确权实质是坚持土地基本承包经营制度的基础上，破解土地财政存在的物质基础，把属于农地用益物权完整地归还农户。主要作法是：一是培育、发展、推广农户主导型确权模式。就是在农村土地使用用途不变前提下，农地产权性质、边界由多数农户自主决定的土地赋权确权模式，以此克服地方与执法部门在土地中的执法越权、缺位的现象。通过农户主导型农地确权机制培育农地交易的市场化，逐步形成中央政府提供制度、地方部门进行执法监管、农户拥有除改变农地使用性质之外的所有产权，规避政府与集体合谋的寻租行为。二是加大财税改革，规避土地财政。针对城镇郊区农地非农化交易带来一夜暴富现象，中央可以通过完善个人所得税税制加以调节。三是农户主导型确权模式运作要分三步走。第一步，遵循农民意愿，大力推行农民喜好的农户主导型确权模式，避免农地确权工作对政府主导型确权模式产生路径依赖或对权贵集团的利益输送；第二步，基于农地农用和公正配置的原则，让农民确定农地确权的边界、性质及权责，一劳永逸的解决土地确权悖论；第三步 ，基于农地交易权责自负的原则，修改制约农地资产化、金融化的法规，拓展农地资产金融化融资的市场渠道。同时，基于农地使用的公益属性，赋予国家在同等条件下对农地优先购置权。例如，推行耕地的永佃化、农宅所有制的准私有化、农宅权益的宅票化，赋予农民土地财产的国民待遇。
　　（四）完善政府公正服务职能，保护农村弱势群体权益
　　市场经济不是福利经济，各类资本会披着合法外衣对某区域或者某种类型农地形成垄断，从而对农民权益造成损害，因而地方政府要站在公正的立场上保障农户合法权益、维护农地流转颁证公正。尤其是在村民自治不完善，村委被强势家族所把持或所收买的条件下，农地确权颁证的目的更要确保广大农民土地权益的完整性与公正性，政府要担当其土地权益的守夜人，防止强势群体对弱势农民权益损害。对那些未依法取得土地使用权的农户及擅自侵占农村公地和他人宅基地行为，必须严加禁止。又如对“五保户”死亡后的地产处置，要基于遗嘱与自愿的原则。若生前没有立下遗嘱，其生前的生老病死由集体承担者，其宅基地和耕地应由村集体收回重新分配确权；相反，由那些照料其生老病死的人继承。对土地流转后的无业游民，政府在给予最基本生活保障的同时，要大力推动无地农户再就业。此外，政府要严格控制工商资本下乡圈地，规避失地农民游民化现象蔓延。
　　四、结 语
　　虽然平顶山农地颁证确权悖论属于个案，但农地颁证确权悖论是各种因素交织与耦合的结果，其实质是地权创新不足与改革滞后造成的。这种不足必然通过对农民土地权益赋权异化和确权残缺而显现，最终对政府、集体主导的确权颁证模式产生路径依赖或锁定效应，这种锁定效应与其说源于农地改革外生制度环境的内生化，不如说最近三十年的农地产权改革缺少新领袖权威指导，缺少对土地制度的百年创新，缺少对千年农本文化的扬弃。若国家新的领袖权威不能率先对当前的农地制度与文化进行革故鼎新，不对传统的土地制度与文化进行有效扬弃，那么当代中国对农民进行农地颁证确权改革可能长期陷入产权不清下的确权悖论。中国农地颁证确权就是把农地配置的习惯法与正式法对接起来，使二者有效耦合，最有效的方法就是让农民自发决定，而不是政府越俎代庖把其意志强加于农户，即把原先属于农民的土地权益彻底归还给农民，而把政府对农地的权益限制在既定的制度框架内。就此而言，农地确权颁证工作应遵循农户人、地、资、制匹配的一般规律，让农民基于自身利益进行一场彻底的自我土地革命，而不是被改革。否则，这种政府主导的、外生的、脱离农民需求的农地确权模式，因缺少对农村绝大多数贫困的弱势人群的保护，必将造成各类农地违规案件大量发生与积累，从而使中国农业现代化因农地确权的无序化而陷入土地流转经营的无组织化。然而，对于以上这些结论，还需后续研究给予深化。
　　参考文献：  
　　 于传岗.我国农村土地流转方式、流转成本与治理绩效分析.江汉论坛，2011（6）：82-87.

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