国外社会中介组织概况及对我国启示

　　一、美国的社会中介组织。

　　（一）美国社会中介组织的类型。

　　在美国，起社会中介作用的主要是利益集团。美国的利益集团十分发达，不仅数量多，而且种类也多。据不完全统计，至2003年，全国有19000 多个这样的集团组织。各社会阶层、各经济领域都有自己的全国性和地方性利益集团。此外还有不少维护社会公共利益，为解决特定问题而成立的单一集团组织。

　　在美国起社会中介组织作用的利益集团大致划分为六种类型，即企业家和劳工利益集团、职业及行业利益集团、传统的单一问题集团、公共利益集团、意识形态及宗教利益集团和按公法建立的政治实体利益集团。前三种类型是在19 世纪就已形成的，而后三种类型大多是在近三四十年内，在扩大社会福利和公民参政议政过程中形成的。在此，我们把与政府经济管理有密切关系的一些典型的社会中介组织利益集团作一简单描述。

　　（1）企业家集团。企业家集团主要包括美国商会、全国制造商协会、企业圆桌会议及小企业和独立企业协会理事会等。（2）劳工集团组织。由106个不同行业性工会组成的、拥有1400万会员的劳联——产联是美国唯一的全国性、综合性劳工集团组织。（3）农业集团组织。农业集团组织主要包括美国农业社联合会和全国农场主联合会。美国农业社联合会是美国最大的农业集团组织，代表美国农业各行业的利益。（4）外国利益集团。外国政府和企业常常聘用美国机构或美国人为它们从事院外活动，这样形成了外国利益集团组织。（5）消费者保护协会。 消费者保护协会主要包括纳德组织和美国消费者联合会。纳德组织是美国最有影响的消费者保护协会。

　　（二）美国社会中介组织的特点。

　　1.社会中介组织结构的分散性。

　　在美国，不仅全国性的组织少，而且只把一小部分潜在的成员组织在自己的组织中。例如，美国工会成员只占到全部就业职工的20％。美国的工商组织也占全部工商业的同样比例。美国社会中介组织的结构呈分散性的原因是：（1）从历史上看，在美国没有存在过作为今天社会中介组织前身的封建行会，缺少封建社会具有的社会互助传统；（2）从经济体制政策看，美国建国以来一直推行自由主义经济体制，强调在没有国家干预的市场中自由竞争，而不强调合作。因此，美国缺少促使国家推行经济干预和与企业合作的外部动力，企业不需要联合要求政府采取关税保护措施；（3）从社会结构和发展看，美国工人运动的力量一直不是很强大，而且美国是一个多种族和多民族的国家，种族和民族的隔离阻碍了社会组织向统一的方向发展。

　　2.社会中介组织更多地显示出“压力”集团的性质。

　　在美国，社会中介组织的影响主要集中在国会的院外活动上和对行政部门的人事和行政立法方面。这种影响方式的透明度较小，而且，似乎国家对社会中介组织的影响小于社会中介组织对国家的影响，国家与社会中介组织的协调、协商、合作少，社会中介组织对国会和行政部门施加的压力大。这些社会利益集团更多地显示了“压力”集团的性质，而较少地显示了“中介”组织的功能。

　　3.在美国，对社会中介组织加强控制的努力主要集中在控制院外活动上。

　　1946年国会针对院外集团和议员之间的各种受贿活动制定了一个《联邦院外活动管理法》。最高法院对此作了解释：（1）它只适用于那些以影响国会立法为主要目的的个人和组织；（2）它只包括替别人进行院外活动而索取、募集或接受金钱和其他馈赠的院外活动人员；（3）院外活动只是指为了影响协议中的立法而直接同议员交往的活动。但是，这个规定和最高法院的解释存在许多漏洞，院外活动中的违法行为不断发生，国会只能加强调查。20世纪70年代的两届国会所进行的制定新法律的努力都遭失败。但在选举、竞选和公职人员的道德准则等方面陆续制定了一些新规定，在一定程度上加强了对院外活动的管理。

　　二、德国的社会中介组织。

　　（一）德国社会中介组织的类型。

　　德国起社会中介作用的社会组织中，有不少早在19 世纪德国还处于诸侯割据状况下，随着工商自由政策的实施和工业化的进程，已逐步形成了它们相对统一的前身组织。20 世纪60 年代中期，由于德国遇到了战后第一次经济危机，加强了国家干预，当时的大联合政府又重新发现了各种社会协会组织的社会中介作用，主张推行包括目前社会协会和政府一起参与的“集中行动”，推行政府和社会合作的宏观经济管理模式。在“新凯恩斯学派”

　　影响经济行政管理模式的今天，德国更是注重发挥这些社会协会组织的社会中介作用。目前德国大约有30多万个协会，而在德国国会登记的协会大约在1000个左右。但并不是所有的协会都有同样的影响力。这些协会组织主要分布在5大领域，即经济、社会、政治、文化科学和区域行政领域内。

　　（1）企业家协会。德国的企业家协会主要由德国工商大会、德国联邦雇主协会、德国联邦工业联合会、德国工商经济共同委员会和德国手工业协会等构成。（2）劳工集团。劳工集团主要包括德国工会联合会、德国职员工会和职业协会等社会协会组织。（3）农业团体。德国虽然是一个工业国家，但是也有农业社会团体，这就是德国农民联合会。它代表了大约70 万农业企业和农户的利益，参与在制定、执行和促进农林牧副渔方面的经济、税收、社会和教育政策过程中的活动，对这些领域内的各种问题提出建议，发表看法。（4）消费者保护协会。消费者保护协会主要由消费者协会联合会和商品检验基金会构成。

　　（二）德国社会中介组织的特点。

　　1.社会中介组织结构的集中性。

　　德国的社会中介组织具有集中性、统一性和覆盖面广的特点。如德国联邦雇主协会成员占全部雇主的80％，德国工业联盟成员占全部工业企业的 90％，而工会成员占全部就业职工的39％。德国社会中介组织之所以呈现这种特点，主要是因为：（1）从历史上看，德国有相当多的社会中介组织的前身是当时君主立宪时期由国家强制推行的，而且这种封建行会具有社会互助的传统。（2）从经济体制政策看，德国是一个欧洲后起的工业国家，从一开始就面临国家竞争。所以，企业有联合的需要以及具有与政府合作和支持的要求。而另一方面，在工业化刚起步时期的君主立宪政府推行了国家干预的经济政策，强调与企业进行合作。（3）从社会结构和发展看，德国的工人运动十分发达，而且德国不存在美国所面临的种族和民族问题，从而有利于社会组织向统一的方向发展。

　　2.社会中介组织更多地显示出“中介”组织的功能。

　　在德国，由于基本法强调议员不受任何组织指示的规定和选举法关于议员候选人提名程序的规定，在很大程度上排除了社会中介组织通过院外活动去影响议会的必要性和可能性，从而使得它们对议会的影响方式、透明度提高了。因此，社会中介组织的影响主要集中到行政部门。而且，这种对行政部门的影响方式也在较大的程度上机构化和法律化。各社会组织都在法定的机构和程序中进行公开的协商、谈判、咨询、协调、听证及建议，争取取得各有关方面的共识。因此，德国的社会中介组织更加显示了“中介”的功能。

　　3.行业协会是最重要的社会中介组织。

　　在德国的社会中介组织中，最为活跃的当属以德国工商大会和德国联邦雇主协会为主要代表的各种行业性管理组织——行业协会。二战后，德国在尚未摆脱盟军占领的情况下，其经济的恢复和发展在很大程度上得力于这些具有高度统一性、自治性及组织能力较强的行业协会。这些行业协会在德国的经济、社会、政治、文化及科学领域内的作用和影响是巨大的。德国的行业协会是既游离在政府之外，又与政府有一定联系，并且同广大法人、自然人密切相关、利益共存的社会中介组织。德国众多的行业协会各自的行业不同、地区不同、性质不同，都各具特点，它们在政府与企业、社会与个人、企业与企业之间起到了政府、企业所无法起到的沟通、桥梁、纽带作用。因此，行业协会可以说是德国市场经济运行机制中不可缺少和难以获取的组成部分，它们是德国市场经济运行机制的重要补充。

　　三、日本的社会中介组织。

　　（一）日本社会中介组织的类型。

　　日本的社会中介组织很健全，数量也很多，这与日本的市场经济发展水平高有很大关系。按照所属的不同性质可把它划分为三类：一是以官方为主的市场中介组织。在日本官办的中介组织中，最典型的是审议会。审议会是政府部门咨询机构，同欧美国家政府部门中的各类委员会及顾问委员会一样，都是为政府部门的决策服务的。日本的审议会都是根据有关法律设立的，如日本的《国家行政组织法》，且其成员构成上具有较大的广泛性和代表性，成员主要是从有经济活动经验的企业家、知识阶层和政府官员中选拔的，所以比较能够反映和协调各方面的意见。二是以民间为主的市场中介组织。日本民间有5万多个团体和行业组织，几乎所有的行业、企业都参加了某一个民间经济团体或协会。这些民间性质的中介组织，以强调和保护本团体、本行业的利益为主开展多种多样的经济活动，如搜集情报。在成员间交换情报，调整成员间利害关系等。特别是这些组织同政府保持着密切联系，因而既可以团体或协会的名义向政府提出政策建议，促使政府部门采取对本团体、本行业有利的产业政策，又可代行政府部门的管理职能，在政府部门的“行政指导”下，贯彻政府的经济发展计划。三是完全中立的市场中介组织。这类市场中介组织有市场公平交易委员会、会计事务所、仲裁机构和公证人委员会等，它们的共同特点是独立于政府和市场及企业之外，在国家立法的保证和约束之下开展活动。其作用渗透到社会生活各个方面，发挥着维护市场竞争环境，加快交易活动顺畅，降低市场交易费用以及保证合法权益等重要作用。

　　（二）日本社会中介组织的特点。

　　一是日本的税理士事务所。作为日本税务机关与纳税人之间的中介机构，在促进纳税人提高纳税意识、遵守税法和税务机关严格公正收税中发挥着十分重要的作用。二是日本的农业协会。它在向政府反映农民的要求和利益，代表农民与其他利益集团进行的协调中，很好地维护了农民的利益。三是日本的信息咨询中介机构。据估计日本现有信息咨询类企业3000多家。其中大型的综合型咨询企业有200 多家。企业诊断是日本信息咨询业的大宗业务，也是它的突出特点，为企业特别是为中小企业提供良好的咨询服务，在提高企业竞争力方面有重要的作用。

　　四、国外社会中介组织发展的启示。

　　（一）我国社会中介组织参照模式的选择。

　　从发达国家及发展中国家社会中介组织的发展中，我们可以确定社会中介组织是市场经济体制下利益多元化的必然产物，也是适合市场经济体制的“政府与社会合作”经济管理体制模式的不可缺少的组成部分。因此，在我国建立和完善社会主义市场经济体制的过程中必须促进它们的形成和健康发展。社会中介组织在不同的国情、历史传统、经济体制政策的条件下呈现不同的模式。因此，我们在建立社会主义市场经济体制，促进社会中介组织建立和发展的过程中从一开始就应该选择好适合我国国情、历史传统和经济体制政策的社会中介组织的模式，并始终不渝地朝这一模式方向推进。

　　如果在上述这些国家的社会中介组织模式中选择我国社会中介组织的参照模式，那么我们或许能从德国模式中获得更多的启示。这是因为，一方面，从历史条件来看，我国和德国比较接近，与当时德国推进工业化的历史条件相似，我国是在国际竞争特别激烈的条件下推进工业化和现代化的。而且，我国有着相对集中和统一领导的传统。在强调适应市场经济条件下的经济主体之间竞争的同时，也要强调各经济主体之间的合作和联合，以增强我国的总体国际竞争能力。另一方面，从经济体制政策上看，国家宏观经济调控是作为社会主义市场经济的一个内在要素的。在这一经济体制政策要素的影响下，社会中介组织的模式也必然会像国家干预较强的德国模式那样发展。

　　而且也只有这种组织结构比较集中和统一的社会中介组织才能适应社会主义市场经济体制。

　　（二）我国在社会中介组织发展中应该注意的几个主要问题。

　　第一，社会中介组织可以有官方组织形式，官员由政府任命，受政府授权行使有限的行政管理职能，是政府进行宏观管理的助手和伙伴。这种社会中介组织为数不宜过多，只能在十分必要的领域内组建并运行，特别是国家级的协会可采用这种形式。在行业管理层次上的社会中介组织如协会、商会，可以是半官方的组织，由政府出资予以支持，业务上予以指导，但必须使其相对独立地开展业务和服务。然而，大量的社会中介组织应该是民营性的独立的法人经济实体，领导自选，人员自聘，经费自筹，经营自主，盈亏自负，以平等地位与政府有关部门对话，没有隶属关系，也没有领导关系。但必须依据有关法律法规和行业协会的自律管理规定开展相关业务，且负有法定责任，对企业组织和个人造成损失的应给予经济赔偿。

　　第二，从各发达国家社会中介组织的设立和建构层次来看，必须建立与政府和市场主体相配套的中介体系，这既能协调各行各业与各级职能机构的运作，又能较好地承接和填补行政体制改革中政府职能转变所遗留下的真空地带，为社会中介组织的市场化运作和政府正向引导的实现提供机构建制上的保证。落实到我国的社会中介机构体系的设置应该是：行业自律性质的协会、商会应该自下而上组建全国性的管理系统，具体做法可以是组建小行业协会和市、县协会，在此基础上组建省的和中央行业的协会联合会（中协联），最后组建全国性的协会联合总会（总协联）。各级协会（联合会）分别与各级政府有关行政管理部门协调和对话，向政府和企业会员提供双向服务。

　　第三，在规范的市场经济条件下，政府不应该直接管理企业，也不应直接管理事业单位和社会团体。政府只能在宏观层次上通过法律和经济参数进行引导和调控，这种调控的支撑点恰恰是协会和商会性质的社会中介组织。我国的各类企业基本上都建立了自己的行业协会，形成了行业管理的组织系统。但必须加大这些协会和商会对政府与企业的服务功效和影响力，扩大业务上的节点辐射作用，在全国形成网状的完整的运行体系，这对提高我国社会组织化程度、提高社会管理效率、增进社会的安定团结都会有重要的意义和促进作用。

　　第四，要建立健全社会中介组织的法律法规体系，提高对社会中介组织管理的法制化水平。从社会中介组织的组织制度来看，它的建立、运行及组织形式，都应受到一整套法律、法规的严格规范；在组织形式上，它应该按产权制度的法律特征、承担责任的形式、业务特点等注册成立。我国各类社会中介组织形式多样，种类繁多，目前的法律、法规、部门规章对社会中介组织的性质、职能、经营范围、权责划分上还有很多不明确的地方，行政许可制度和审批制度急需改革和完善。而且我国现有的法律法规、行政管理制度约束较差，社会中介组织的发展秩序性不强，这就要求我们必须加快社会中介组织的法制建设，加快立法，建立完善的法制体系。借鉴其他国家的成熟经验，从我国现阶段的实际情况出发，逐步制定和形成系统配套的不同层次法律法规体系（如社团法、经纪人法、商会法等），并设置适应社会中介组织健康发展的监督机构和执法机构，使社会中介组织的活动真正做到有法可依，有法必依。

　　同时，严格的资格审查和执业登记要作为一项长期的、连续的工作来进行。社会中介组织的自我约束和自我发展都需要完善的法制体制来保障，否则便失去了行为依据和权益保障，发展便无从谈起。特别要对尚无法律规范的行业协会、税务代理、登记代理、资信评估等加快立法，使之有法可依，从而形成比较完善的社会中介组织法律体系，依据法律对其进行规范、引导和监督，使社会中介组织的运行和管理尽快走上法制化的轨道。同时，还应净化中介市场环境，克服行政保护和地方保护，让社会中介组织在平等的环境中开展公平竞争。加强执法监管，取缔“假冒伪劣”的社会中介机构，严惩中介服务中的“坑蒙拐骗”行为。有了良好的执业环境，我国的社会中介组织才能健康地发展壮大，更好地满足我国社会主义市场经济发展的需要。

　　第五，政府职能转变是社会中介组织发展壮大的推进器。政府职能的转变与社会中介组织的发展是相互促进、协调发展的。只有大力发展社会中介组织，才能提供政府职能转变赖以生存的土壤，同时，要想推动社会中介组织的发展，又需要政府职能的彻底转变，否则社会中介组织的发展便失去了动力，成为无源之水，走向衰亡。首先，社会中介组织的发展与政府职能的转变是同步进行、相辅相成的。政府职能转变是一个政企分开、下放权力的过程。在这个过程中，社会的自主程度不断提高，社会自主权不断得到体现。只有在民主化、参与型的政府体制中，社会中介组织才有其存在的合理意义。社会民主化程度越高，则社会中介组织发展得越好，而社会民主化程度的提高则需政府职能的转变来达到。其次，社会中介组织的发展需要政府更好地行使其职权，政府职能转变也可作为推进器来促进社会中介组织的发展。

　　政府职能的完善，政府管理的权威性可以为社会中介组织的发展提供一个良好的环境和一个适宜发展的行政体系和社会体系。社会中介组织一方面主要靠自身来发展自己，另一方面也需要政府权威来维护其权益。只有社会中介组织的发展得到保障，才会为其发展奠定一个良好的基础。再次，政府职能转变一方面既推动了社会中介组织的发展，另一方面又为自己的转变创造更好的条件，因为二者是一种互动的共进关系，是一种双向而非单向的运作方式。在政府职能转变过程中，必须考虑到一个政府管理范围的问题，其上限应不损害市场对资源配置的基础性作用，下限要有效地控制市场的负效应，充分发挥社会中介组织在其中的协调作用。因此，必须在这个管理范围内来谈政府职能转变，否则便失去了实际意义，甚至会走向反面。

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