基于防范地方金融系统性风险视角的我国央地双层金融监管合作模式研究

　　一、我国建立央地双层金融监管合作模式必要性

　　金融监管制度要与金融结构相适应问题。我国的金融监管制度目前并不是完美的，存在各种各样的问题，这些问题影响了中国金融监管制度效率的发挥，其问题的根源在于金融监管制度与现存的金融结构不协调。经济发展与金融创新都会对金融结构产生重大影响。在国家着力解决“三农”问题和小微企业融资困境、积极推进多层次资本市场建设的背景下，村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等新型金融机构快速发展；农村信用社逐步改制为农村商业银行或农村合作银行，其经营规模明显提升；融资性担保、股权投资基金、民间资本管理、融资租赁、商业保理、典当、互联网金融等新型金融业态遍地开花；民间借贷、合会和地下钱庄等民间融资也一度出现繁荣态势。金融结构是经济体系中金融发展程度的表现，有效的金融监管制度要与金融结构相适应。当前我国的金融监管体制是“一行三会”垂直监管模式，容易出现中央政府监管难以到位的“盲区”或“真空”，在地方性、小微金融监管方面，监管主体责权不清，经济政策各异，碎片化倾向明显，目前还没有明确的监管主体，金融体系日益复杂化和业务交叉化，很可能诱发系统性风险。

　　尤其近些年来，我国经济下行压力不断增大、实体经济质量与水平有明显降低，也出现了一些典型的非法集资事件，具有代表性的有e租宝、泛亚事件、温州民间金融借贷事件（胡经生，2017），这些违法行为的发生引起了有关金融监管部门的重视，冲击了我国对地方金融监管的效果，揭露了我国一级多元监管体制的弊端，在中央与地方监管双方权责不清，协调处置风险的难度较大，使得系统性风险的度量和防控受到了限制，从而会抑制中国金融市场的发展。因此，构建基于防范地方金融系统性风险视角的我国央地双层金融监管合作模式势在必行。

　　二、我国地方金融资产规模与资产价格实证分析

　　表1我国地方金融资产规模、上证指数、房地产价格指数三变量之间相关系数可看出，地方金融资产规模与上证指数指数相关系数0.9以上，地方金融资产规模与房地产价格指数相关系数为0.7以上，该数据表明地方金融资产规模与资产价格具有高度相关性。

　　图1显示了1999～2015年中国地方金融资产规模、上证指数、房地产价格指数累计增长率与年度增长率情况。从图1可看出，三个指数从1999年开始不断增加，但三者增长幅度差异较大，地方金融资产规模与房地产价格持续增长，上下波动幅度较小；上证指数上下波动幅度远远超过了地方金融资产规模与房地产价格波动幅度。图2显示了1999～2015年中国地方金融资产规模、上证指数、房价指数年度增长率情况。从图2可看出，中国上证指数、地方金融资产规模和房地产价格年度增长率变化具有较强的一致性，进一步说明三者存在较高相关性，三者变动频繁且波动幅度较大，无疑将会影响中国金融与实体经济，有可能导致金融业系统性危机。

　　综合以上分析，可以初步得出结论：中国上证指数、地方金融资产规模和房地产价格年度增长率变化具有较高相关性，说明我国地方金融业务、资本市场与房地产市场存在一定程度的依赖性。

　　三、基于防范地方金融系统性风险视角的我国央地双层金融监管合作模式构建

　　如何在地方经济发展与风险把控之间寻找平衡点，如何防范地方金融系统性风险，对地方政府金融监管素质提出了更高要求。在我国央地双层金融监管合作模式制度设计上应严格按照权责一致原则对中央与地方监管权力进行科学界定。

　　（一）明确中央与地方监管职责，科学界定金融监管权力边界

　　金融监管领域应坚持属地原则，要授予地方政府较大的决策权。就现在法律而言，我国并没有对金融办的权利做出明确规定，使得自身职能不清晰，而是一般是按照“谁批准、谁监管”的准则来确定。迄今为止，对于地方金融办的定位与职能仅仅是在部门规章制度中有所规定，也没有上升到国家法律层面，由于地方金融系统性风险发生的严重性，应该加快出台相关法律法规中准确规定地方金融办和中央的权责。各级政府在遵从相关法律的前提下，制定针对地方金融机构的详细法规、实施细则，做到有法可依。

　　对涉及国家金融稳定的全国性事务、风险系数高、主管不明确、涉及范围广泛领域等，原则上基于国家金融业整体效率、安全与秩序考虑，中央监管机构要享有由保留监管权。

　　基于法治化视角处理中央与地方金融监管合作关系，就是在法治基础上形成新型的央地双层权责关系，以法律规范固化中央与地方各自的职权范围、利益配置结构、运作方式等，形成中央与地方之间法定的职权利益关系。

　　（二）建立地方金融监管联席会议制度，设置统一的金融监管机构

　　监管机构独立性、专业性要求以立法的方式排除政府的干涉，具体机构设置上，可将分散于发改委、财政厅、金融办等机构的监管职能集中在一起，设立金融监督管理局，也可将金融监管职能集中于金融办一家。对地方金融监管主体科学定位应包含两个维度：首先，基于对合法拥有职权的现实考量还原其行政机关属性；其次，在前者基础上基于监管客观、高效本质要求确保其享有一定的独立性。

　　加快地方金融监管主体制度建设与人才建设；建立金融监管问责机制，谁管理谁负责；吸纳相关人才，完善引进机制，提高地方金融监管主体执行力、决策力以及协调能力。与金融行业协会等自律性组织形成监管合力。建立目标责任制度，将防范地方性金融风险纳入干部综合考核评价体系，防止金融监管权滥用。

　　（三）央地双层加强对资本市场和房地产市场风险的监管与防御

　　鉴于目前资本市场与房地产市场在中国宏观经济中发挥的重要作用，我国地方金融业系统性风险防范关键在于对资本市场和房地产市场风险的监管与防御，即预防资产泡沫。一方面，地方政府由于财政入不敷出，通常用向房地产开发商出售土地使用权方式填补地方财政空缺，导致房地产过度开发，存量难以消化，地方政府债务规模急剧增加，系统性风险日益积累，因此地方政府应适当调整房地产开发政策，适当缩小房地产开发规模，消化房屋存量，有效减少房地产泡沫；另方面，积极推进股票、债券市场改革与法治化建设，适时启动“深港通”，提高直接融资比重，促进多层次资本市场健康发展。严厉打击证券期货领域各种违法犯罪活动，坚决守住不发生金融业系统性区域性风险底线。最广大中小投资者才是资本市场真正的中坚力量，是资本市场活力的源泉，加强监管本身就是保护中小投资者的合法权益。

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