当前金融监管政策对地方政府类投资基金主要影响

　　一、政府类基金

　　（一）政府类投资基金基本概念

　　一般意义上所讲的政府类基金指“由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金”[1]。政府类投资基金组织形式主要有公司制、契约型、有限合伙制，从实践中管理机制看，政府投资基金属于私募基金范畴，应遵循私募基金管理的相关规定。

　　（二）基金设立的主要目的

　　政府类投资基金的设立主要目的应在于提高财政资金科学使用效益、降低财政资金损失风险、引导重点产业和民生事业的发展，适度放大发挥财政资金的杠杆作用，促进经济持续健康运行。根据基金的投向不同，可以简单分为支持初创企业、中小企业的风险股权投资基金，支持重点产业发展的产业投资基金和支持公共服务领域基础设施建设的基建基金。实践中，地方政府类投资基金绝大部分投向基础设施建设，有的地方政府也将政府类投资基金视作融资工具，直接或隐形的增加了地方债务。

　　二、当下金融监管对地方政府类投资基金的影响

　　当前金融监管政策对基金投资活动“募资、投资、管理、退出”四个关键环节存在双面性的影响。一方面是对传统投资行为的规范，促进基金投资健康发展，要求地方政府类基金整改和规范。另一方面是原有管理制度对当前投资实践出现阻碍，需要进一步完善。

　　（一）监管对基金募资的要求和影响

　　以往政府类投资基金资金募集的主要对象是银行，通过政府类投资基金作引导，利用杠杆撬动社会投资（一般是财政出资10%，金融机构出资90%），而金融机构出资的资金来源主要是通过银行理财产品向公众募资而来。近期，“一行三会”颁布了系列的法律法规，主要是对资管产品，资金来源穿透和理财产品购买对象的合格投资者进行了具体的规范性要求。同时限制期限错配与刚性兑付，有效阻止了“资金空转”、“多层嵌套”、“风险掩盖”等金融乱象，降低了金融风险、保护了普通投资者的利益。同时也导致资金募集困难，难以沿用原有财政资金引导放大的模式运行。

　　（二）监管对基金投放的要求和影响

　　以往引导基金主要是通过明股实债和委托贷款的方式进行投资。根据财政部发改委关于政府类投资基金的管理要求以及《中国银监会关于规范银信类业务的通知》（银监发〔2017〕55号）和《中国保监会关于保险资金设立股权投资计划有关事项的通知》（保监资金〔2017〕282号）等文件要求，禁止以明股实债和委托贷款的方式开展基金投资业务。现有监管机制要求基金的投资运作遵循市场化原则，作真正市场化投资。这对基金投资标的和基金投资者提出了更高的要求，短时期内，基金投放难度加大。长期来看，有利于实体企业的发展和金额投资行业的革新，促进经济发展。

　　（三）监管对基金管理的要求和影响

　　基金产品在中国证券投资基金业协会备案是私募基金产品合规性管理的重要部分。根据中国证券投资基金业协会2018年1月12日出台的《私募投资基金备案须知》的要求，“不符合‘投资’本质的经营活动不属于私募基金范围……2月12日起，不再办理不属于私募投资基金范围的产品的新增申请和在审申请”。同时列出“不符合投资本质的经营活动”有一是底层标的为民间借贷、小额贷款、保理资产等属于借贷性质的资产或其收（受）益权；二是通过委托贷款、信托贷款等方式直接或间接从事借贷活动的；三是通过特殊目的载体、投资类企业等方式变相从事上述活动的。”[2]因此，传统模式下明股实债的政府类投资基金产品将无法进行产品备案，基金管理合规性受限制。

　　（四）监管对基金退出的要求和影响。

　　目前，基金退出渠道主要有重组、并购、上市、股权转让、回购和清算等。国内企业上市程序复杂，排队时间较长，新三板挂牌交易流动性不活跃。所以目前采用最多的退出方式为股权转让和回购，由于政府投资基金持有被投企业股权转让涉及到国有产权转让，主要法律依据是2004年施行《企业国有产权转让管理暂行办法》（简称3号文）及其配套文件。根据相关规定要求，股权转让时需在产权交易机构（一般是产权交易中心）公开进行，履行“招、拍、挂”相关程序。在挂牌转让前，还需履行内部审批程序，涉及多层审批手续。程序复杂、耗费时间较长，投资实践中形成阻碍，影响了基金退出进度和时效性。

　　三、提高政府类投资基金投放效率的建议

　　（一）集中管理，市场化运作

　　目前，地方政府类基金往往分设于多个部门，造成管理分散、资金闲置、资金挪用、风控虚设、人力资源浪费等诸多问题。在金融监管新政策下，杠杆放大存在合规性和实操性的双重限制，基金的集中管理比以往显得更为重要。所谓“集中”，即资金集中、投决集中、人才集中。一是同类别基金闲置资金集中形成规模效应，有利于重大项目的投资和推进；二是投决集中有利于提高风控管理和投资效率；三是人才集中，有利于提高工作效率和投资技术的革新。但是，政府类投资基金集中管理机构往往是政府企事业单位，尚需要市场化运作的方式补足短板。通过市场化方式，选择优质企业或基金管理团队共同设立子基金，参与项目挖掘、尽调、管理等做活地方经济。

　　（二）完善管理机制、攻克市场核心难题

　　基金集中管理，会对管理机制提出新的要求，管理的核心在于人力资源、风控机制、外部合作关系。人力资管管理在于人才的培养、团队协作、绩效考核；风控机制在于立项、尽调、投决、资金管理的科学性；外部合作关系管理在于上、中、下合作链条的建?O，合作伙伴的筛选、评价和合作关系维护。完善管理机制的目的在于攻克市场核心难题，而当前政府类投资基金的核心难题在于国企改革、债务政府化解、保障民生和促进经济发展。所以，地方政府应重视政府类投资基金对上述四大板块的支持。首先是国企改革。地方国企作为社会主义市场经济最为核心的组成部分，他的活跃程度往往会成为地方经济活跃程度判断的标尺，是关系化解政府债务、保障民生和促进经济发展，是促进经济改革的牛鼻子；二是化解政府债务，以往地方政府通过“借新环旧”或“环旧借新”的方式维持现金流，扩大政府债务。在新的监管体制下，“借新”的基础消失，如何消除“环旧”压力下财政风险的爆发是当前政府阶段性的重要工作内容，政府类投资基金应设立风险控制专项基金缓解财政金融风险；三是保障民生。政府类投资基金对保障民生的投入是对财政专项资金投入不足的补充，可借助于PPP模式引导社会资本的参与，为公众提供更好的公共服务；四是促进经济发展。包括支持创新创业、关键领域的技术开发和产业经济链条发展等。

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