产业政策治理模式创新的政治经济学

       产业政策之争关涉到中国改革与发展中国家-市场-社会关系这一重大现实和理论问题。由于产业升级和创新发展中存在着相当程度和相当范围的市场失灵，产业政策的确是不可或缺的。产业政策合理施为的首要环节，在于界定合适的政策工具和治理机制，有为政府必须是有限的。产业政策的有效施为的重中之重，一方面必须基于市场机制的有效运作，另一方面必须在于其决策、实施和评估环节中引入社群机制。就国家-市场-社会关系而言，政府干预是否必要的问题其实并不是问题，真正的问题在于政府如何干预，或者说，政府干预能否以顺应甚至强化市场机制-社群机制，而不是破坏、扭曲甚至取代市场机制-社群机制的方式来进行。 

　　由林毅夫和张维迎激发的产业政策之争，引发中国经济学界和公共政策学界展开大辩论。2015年底，中央经济工作会议曾将“产业政策要准”作为推进深化经济改革的五大政策支柱之一（第二根支柱）。①这一政策提法显然不会无的放矢，产业政策不准、不灵、不妙的事情，层出不穷。在诸多新鲜大案刺激下，两位知名经济学者延续多年来唇枪舌剑的火力，自2016年8月末开始开展新一轮争论：张维迎力主废除一切形式的产业政策，②而林毅夫则力辩产业政策不可或缺。③产业政策之争之重要，甚至被《南风窗》定位为“一场关乎中国前途的辩论”，④堪称新世纪的“问题与主义之争”。顾昕：《有效的产业政策从哪里来》，《南风窗》，2016年第22期（10月19日）。林张之争吸引了众多经济学家的参与，甚至国家发改委的官员也加以回应。2016年11月9日，林毅夫和张维迎在北京大学朗润园开展了一次面对面的辩论，而此后，有关产业政策的争论在经济学家和其他学者之间延续。林毅夫-张维迎的辩论资料和视频，以及随后诸多学者的评论，在很多微信公众号中均有刊发。在自媒体时代，微信公众号已经开始取代纸媒，成为资讯最为快捷的传播渠道。关于林张辩论的文字材料和视频，可参见微信公众号“经济学原理”2016年11月9日、10日、12日。 

　　这场争论的核心议题是政府与市场的关系以及政府职能的定位。这不仅是经济学的永恒论题之一，其实也是发展政治学、发展社会学和公共管理学界关注的核心论题之一。围绕这一问题，争论的主线是两大意识形态，即新自由主义（neo-liberalism）与新发展主义（neo-developmentalism）。百年前，自由主义者胡适主张“多研究问题、少谈些主义”，但殊不知，研究问题与厘清主义实则交织在一起，成为难分难解的麻团。 

　　新自由主义，或者说市场自由主义，一直是主流经济学尤其是新古典经济学所尊奉的意识形态；而新发展主义则是发展政治学和发展社会学研究领域的重中之重，理论建构和经验研究色彩斑斓，其核心是为发展型政府（the developmental state）或政府主导型发展模式（state-led development model）提供学理依据。顾昕：《政府主导型发展模式的调适与转型》，《东岳论丛》，2014年第10期。然而，新发展主义的发展本身也历经波折，今天也正处在理论转型的十字路口。顾昕：《发展主义的发展：政府主导型发展模式的理论探索》，《河北学刊》，2014年第3期。主义的梳理，可以帮助我们广阔的视野中辨清争论观点的理据和根基，从而明确研究问题的分析框架和探索方向。为此，本文将林毅夫和张维迎引发的产业政策之争置于国际比较发展研究的视野之中，从九个方面梳理新发展主义的理据，讨论产业政策治理模式创新的政治经济因素。 

　　一、发展型政府是全球性现象，但产业政策到底是否有效？ 

　　（一）“产业政策废除论”是否有道理？ 

　　除非认可无政府主义，否则“产业政策废除论”在现实世界中是不切实际的，这一点不仅适用于发展中世界的赶超型国家，也适用于发达世界的领先型国家。相对来说，发达国家的产业政策尽管规模并不浩大，却更加有效，也更加合理。Pierre-André Buigues and Khalid Sekkat，Industrial Policy in Europe，Japan and the USA：Amounts，Mechanisms and stoke：Palgrave Macmillan，2009.即使在产业政策很少上头条的美国，产业政策的施为，无论是在联邦政府层次，Mariana Mazzucato，The Entrepreneurial State：Debunking Public e Myths in Risk and d and New York：Anthem Press，2014.还是在地方政府（州政府）层次，Peter Eisinger，“Do the American States Do Industrial Policy？” British Journal of Political Science，Vol.20，No.4 （1990），pp.509-535.都如影随形。在二十世纪八十-九十年代关于产业政策和东亚发展奇迹的大辩论中，西方学界一般认为产业政策、发展型政府或政府主导型发展模式与美国根本不沾边，但进入新世纪之后，有学者在国际顶尖政治学学刊上发表学术论文，称在美国其实存在着一个“隐形的发展型政府”。Fred Block，“Swimming Against the Current：The Rise of a Hidden Developmental State in the United States.” Politics and Society，Vol.36，No.2 （2008），pp.169-206.

      事实上，对很多致力于推进所管辖地区经济发展的政府来说，实施产业政策的冲动是难以抑制的。承认产业政策无所不在、难以废除，只是基于现实的考量，并不表明产业政策一定有理、有用、有利。很多人，包括就林张之争表态的发改委官员、2016年9月15日，国家发改委发言人赵辰昕在凤凰卫视记者有关林张之争时评论说，目前世界各国，无论是发达国家还是发展中国家，都在使用产业政策，中国也如此，但当前产业政策存在问题，需要认真评估，参见http：//。林教授本人以及众多人士，尤其是很多产业界人士，均认为产业政策无所不在，别国搞得，为何中国搞不得？但事实性的存在，并不能证明张维迎废除论的道理不成立，只是表明“废除论”不切合实际而已。西哲黑格尔有名言：存在就是合理的。此话其实可以有各种解读，但反过来的一句话也是合理的，即并非存在的就是合理的。否则，普天之下一切形式的改革都可以废除了。

 
　　要论证产业政策的必要性，需要比“无所不在论”或“别人都搞论”更强有力的理据。如美国著名政治经济学家詹姆斯·罗宾逊（James Robinson）所说，“我们有充分理由从经济学理论中得出结论：产业政策可以是社会所需要的，并有可能促进经济增长和发展”。詹姆斯·罗宾逊：《产业政策和发展：政治经济学视角》，《比较》，2016年第1辑（总第82辑）。“产业政策必要论”的理据，说一千道一万，就四个字“市场失灵”。无论是模仿型产业的发育，竞争型产业的升级，还是创新性产业的勃兴，在新发展主义者笔下，都存在着广泛的市场失灵，尤其是新古典主义经济学也承认的两大市场失灵，即外部性和公共物品。 

　　特别值得注意的是，作为政府积极干预主义的倡导者，诺贝尔经济学奖得主约瑟夫·斯蒂格里茨（Joseph Stiglitz）直接论及了产业政策在经济学理论中的依据，即“看不见的手”不存在，市场失灵比比皆是，而弥补或矫正市场失灵的需要也就应运而生了；原则上，政府可以扮演这个角色，也有可能把这个角色演好。把这个原理应用到产业发展之上，最为关键的环节在知识的创新、扩散和发展。一方面，新兴产业的发展以及已有产业的升级都同创新有关，而新知识的产生和传播都具有公共物品的特征，创新过程本身也充斥着市场失灵，这就为产业政策的必要性提供了理论基础；另一方面，产业政策在施政方式方面也有必要进行创新，最为关键的是如何辨识产业发展中的新市场失灵，并找到适当的方法来弥补并矫正市场失灵。Joseph Stiglitz，“Development Policies in a World of Globalization，” presented at the seminar “New International Trends for Economic Development” on the occasion of the fiftieth anniversary of the Brazilian Economic and Social Development Bank （BNDES），Rio Janeiro，September 12-13，2002. 

　　有一种看法认为，即便产业政策有所必要，也只能局限于模仿型产业和竞争性产业，断不能在创新型产业有所作为。创新型产业的勃兴，只能依赖于企业家在市场机制的激励下所进行的发明和创新，并通过“创造性破坏”的过程推进经济发展。政府断不可能慧眼识珠，能在新事物尚未创造出来之前于泯泯众生中挑出创新者。 

　　然而，林教授对此不以为然，他写道：“发达国家的学者对创新的研究以发达国家的现象和经验为主要依据，因发达国家的产业和技术已经在全球的前沿，因此，对发达国家而言，创新必然等于发明；但是，对于发展中国家而言，创新可以是引进也可以是发明。”引自林毅夫与笔者的电邮通讯，已征得林教授的许可。 

　　在这里，林教授所为，是对发展中世界与发达国家的创新型产业进一步细分，以辨别政府有为的空间。但实际上，即便是在纯粹意义上的创新型产业，政府固然不可能辨别出创新者，但这并不意味着政府不应该基于一定的产业范围内制定出特殊的政策，以鼓励创新。产业政策与创新政策的融合，确为国际学界前沿的一个探索领域。Patrizio Bianchi and Sandrine Labory，International Handbook on Industrial mpton，MA.：Edward Elgar Publishing，Inc.，2006.本书收录了多篇论文，讨论了与产业政策相关的科学政策、技术政策和创新政策。 

　　（二）新自由主义的有限政府论，在中国依然是空谷足音。 

　　林毅夫倡导“有为政府论”，而张维迎则捍卫“有限政府论”。依笔者之见，“有限政府论”的睿识，正是“有为政府论”的根基。有为政府的重中之重，在于保障权利（尤其是产权）、捍卫契约、维护稳定（包括宏观经济稳定）、提供公共物品、促进社会公平。政府在这若干领域发挥积极的作用，才是有为政府的核心要义。如此这般的政府职能，正是新自由主义（或“华盛顿共识”）的界定。 

　　在发展政治学和发展社会学领域，不少学者在高举反对新古典主义的大旗之时，对市场力量和市场机制的积极作用也不免颇有质疑。Linda Weiss and John ，States and Economic Development：A Comparative Historical dge：Polity Press，1995.林毅夫并非如此，他认同“有效市场论”，对新自由主义仅持温和超越的立场。中国经济三十多年的腾飞，真正的秘诀就在于市场力量从政府的捆绑中逐渐摆脱出来。政府缩回计划之手，才是造就中国奇迹的主要因素。在这一点上，笔者对政治学界和社会学界颇为流行的对“市场化”（或“空想市场主义”）的批判，不以为然。市场机制在中国远未发育成熟，发育并完善市场机制的主张绝非空想。正如文贯中教授在评论林毅夫产业政策之论时所说，中国市场化不是过了，而是十分不足。文贯中：《中国市场化不是过了，而是十分不足》，《第一财经日报》，2016年10月25日，网址：http：//。

      市场机制发育成长的核心在于制度建设，而制度建设虽有非政府力量推动，但归根结底必为政府之功。市场制度建设的要害在去行政化，但去行政化却只能通过行政力量的施为方能成就。笔者称之为“去行政化弔诡”或“去行政化悖论”。行政力量无所不在，维护稳定作为其施政重点并不为奇，但其施为者是否有足够的动力在权利保障、契约维护、公共物品提供和社会公平促进上积极有为，却大有可思虑之处。这就需要市场力量和社会力量有所作为，加以推动，而学界的洪荒之力，多多少少还有一定的影响之功。 

　　有限政府论的精髓在于，任何政府的能力都是有限的，无论是认知能力还是财政能力，因此必须有所不为才能有所为。当今中国，在权利保障、契约维护、公共物品提供和社会公平促进（尤其是社会保障上）这四大领域，政府施为既不积极也未有为的情形依然比比皆是，在此情况下，着力推动政府在产业政策上积极有为，从公共资源最优配置的角度来考虑，极有可能并不是最优的。 

　　基于有限政府论，我们还可以引申出另一个重要观点，即有为政府的施为具有辅助性。由于产业政策在主流经济学中一直遭到冷遇，是一个不受欢迎的辞藻，因此有些国际文献也用“公共扶持政策”（public support policy）来替代“产业政策”（industrial policy）一词。Pierre-André Buigues and Khalid Sekkat，Industrial Policy in Europe，Japan and the USA：Amounts，Mechanism and stoke，UK.：UK.：Palgrave Macmillan，2009，p.3.既然采用“扶持”这个字眼，这就意味着，市场机制在资源配置上依然发挥基础性作用，而作为政府干预手段之一的产业政策只不过是一种补充，其目的要么是强化、要么是调整纯市场力量的资源配置效果。 

　　（三）厘清产业政策的边界，依然重要。 

　　就林张之争，不少围观者目光如炬，早看出争论双方的产业政策观并不一致。拥簇们的“产业政策”是一个大布袋，与质疑者们所质疑的小锦囊不是一回事。前者常常将政府实施知识产权保护、扶持基础科学研究，也视为产业政策，但这些作为是因为创新和科研具有社会效益，即经济学家所谓的“正外部性”，实属新自由主义者也认可的政府职能。田国强等学者就质疑林毅夫对产业政策的界定过宽。参见腾讯原子智库的报道：

http：//。事实上，在11月9日的辩论中，张维迎对林毅夫的首要质疑点就在于产业政策的边界。 

　　就此，林教授认为，“认为发达国家支持基础科研的做法是支持创新，不属于产业政策，这个看法值得商榷。”他在与笔者的电邮交流中曾详加辩驳： 

　　“发达国家的产业已在世界前沿，其创新需靠自己的研究和开发（R&D），开发出来的产品和技术可以申请专利，因此企业有积极性去做，但研究出来的知识虽然是新技术新产品开发的基础，可是由于投入大、周期长、风险高，而且研究出来的是属于公共产品的知识，企业没有积极性去从事，如果政府不支持，企业的开发就有困难，但政府可用来支持基础科研的经费有限，不可能什么科研都支持，这种对科研资金的配置，也就决定了发达国家什么产业会得到发展，所以，属于产业政策范畴。Mazucato发现美国现在在世界领先的产业早期的科研都是政府支持的，也就是美国政府对其科研资金必须进行配置，所以她将其2011年出版的研究美国等发达国家产业发展的书取名为The Entrepreneurial State。”引自林毅夫与笔者的电邮通讯，已征得林教授的许可。 

　　当然，任何边界都有一定的宽度，从而导致“不同事物”的重迭，因此创新政策与产业政策不可能截然相分。诚如林教授所言，政府对特定产业中企业的研发活动进行补贴，或支持面向特定产业的非营利性科研机构，都是政府科技与创新政策的组成部分，当然亦可被视为产业政策的一部分。 

　　不过，在论述“有为政府”之时明确政府有为的边界，并从分析的角度，将科技政策、创新政策和产业政策有所区分，依然是必要的。谨守分际固然殊难为之，但学术之争也常定义的外延过宽而自损论辩的锐度。在国际学界，将产业政策宽泛化的论述，在发展主义的文献中也俯拾皆是，其特点是把政府在基础设施的建设、国防产业的发展、Gregory Hooks，“The Rise of the Pentagon and Building：The Defense Program as Industrial Policy”，American Journal of Sociology，Vol.96，No.2 （Sep.，1990），pp.358-404.研究与发展等领域的积极施为等，一股脑地都视为“产业政策”，从而为发展型政府无所不在论、无所不能论背书。Fred Block，“Swimming Against the Current：The Rise of a Hidden Developmental State in the United States”，Politics and Society，Vol.36，No.2 （2008），pp.169-206.这种论辩方式，其实并不有效。如果把一个大口袋当做一件事情的肇因，到头来只能收获一大堆杂粮。 

　　产业政策指政府通过改变资源在不同产业之间的配置对经济活动施加的干预。产业政策被分为两类：横向政策和纵向政策。横向政策是指跨行业的公共部门扶持措施，以帮助众多行业内的所有企业应对共同的市场失灵问题，包括具有一定基础性的研发；换言之，横向政策并不具有选择性，并不针对特定的行业或企业。与之相对，纵向政策是指公共部门面向特定行业或企业的扶持措施，以应对这些行业或企业所面临的市场失灵问题，包括规模经济、空间外部性、市场力量不足或市场力量泛滥。Pierre-André Buigues and Khalid Sekkat，Industrial Policy in Europe，Japan and the USA：Amounts，Mechanism and stoke，UK.：UK.：Palgrave Macmillan，2009，pp.5-6.在对产业政策进行分析时，不仅有必要厘清产业政策的边界，也有必要对不同类型的产业政策加以细分。

     （四）产业政策是否有用，并非伪命题。 

　　产业政策之争的另一个基础性话题，在于辨别产业政策是否有效或有用。当然，探究这个问题，不能采用“三七开”或“二八开”的评论方式。产业政策失败的案例俯拾皆是，而成功的案例却寥若晨星，这一点即便是产业政策的拥簇如林毅夫教授也予以坦承。但从逻辑上讲，即便可以断定产业政策的案例少数成功、多数失败，也不能判定产业政策无用论。 

　　有用与否，需要对每一个貌似成功的案例进行分析。无论采用定性还是定量的分析方法，都要将产业政策与产业发展之间的相关关系和因果关系分辨清楚。可是，要做到这一点，知易行难。例如，产业政策在造就“东亚奇迹”中究竟是否有用，对这一问题，学界竟然也难有一清二楚的结论。1997年，世界银行首席经济学家斯蒂格利茨和世行发展经济学研究部主管尤素福主编了《东亚奇迹的反思》一书，全书绝大多数章节引述了很多技术性研究成果，强烈怀疑产业政策的有用性，Shahid Yusuf，“The East Asian Miracle at the Millennium”，in Joseph tz and Shahid Yusuf （eds.），Rethinking the East Asian York：Oxford University Press，2001，pp.1-53.但斯蒂格利茨在总结性一章中，却对这些技术性研究成果大加质疑。Joseph tz，“From Miracle to Crisis to Recovery：Lessons from Four Decades of East Asian Experience”，Joseph tz and Shahid Yusuf （eds.），Rethinking the East Asian York：Oxford University Press，2001，pp.509-526. 

　　由此看来，就产业政策有用论，学界的实证研究努力，依然需要淬炼。这其中，关键性变量在于如何度量产业政策施为的力度。唯有如此，我们才能在为数不多的成功案例中，分辨出产业政策之功的真正所在及其功效的程度。在这一方面，中国学者尤有施展所学的空间。 

　　二、从挑选赢家到提供服务：产业政策的施政模式需要创新 

　　（五）旧发展主义的“挑选赢家论”，的确是可以废除的。 

　　林毅夫产业政策之论的基础是其新结构主义经济学，其探索重点放在如何依据比较优势理论来甄别具有增长潜力的产业，把发展主义国际文献中通行的调侃性说法“挑选赢家”变成了堂堂正正的“挑选冠军”。林毅夫：《新结构经济学：反思经济发展与政策的理论框架》，北京大学出版社2012年版，第153-156页。但这一探索重点的选择是大可商榷的。 

　　其实，这一商榷不仅在国内学界发生，也在国际发展学界展开了。2009年，在英国《发展政策评论》学刊的组织下，剑桥大学的韩裔学者张夏准（Ha-Joon Chang）与林毅夫就产业政策是否应该基于比较优势理论曾展开了一场辩论。张夏准是批判新自由主义的急先锋，也是发展型政府以及产业政策坚定支持者，但他不认为“挑选赢家”的要领在于精通比较优势理论，因为依照比较优势理论，朴正熙只能致力于泡菜产业的发展，绝不会大力推进电子、汽车、造船和钢铁业；Justin Lin and Ha-Joon Chang，“Should Industrial Policy in Developing Countries Conform to Comparative Advantage or Defy it？ A Debate Between Justin Lin and Ha-Joon Chang”，Development Policy Review，Vol.27，No.5 （2009），pp.483-502.林毅夫也同意不能依照静态的比较优势理论来“挑选赢家”，但他最后的结论主要是既要基于既有比较优势又要超越既有要素禀赋的辩证之论。林毅夫：《新结构经济学：反思经济发展与政策的理论框架》，北京大学出版社2012年版，第106-132页。 

　　发展经济学大师罗德里克认可林毅夫的不可或缺论，对新结构经济学高度重视产业政策积极作用的取向，曾给予大加赞扬，但他对林毅夫在甄别比较优势方面下苦功明确表示不解。在罗德里克看来，无论采取何种版本的比较优势理论，都无法为产业政策的施政提供任何指南。林毅夫：《新结构经济学：反思经济发展与政策的理论框架》，北京大学出版社2012年版，第50-53页。 

　　罗德里克的思想独树一帜。一般而言，产业政策必要论的支持者多持反对新古典主义的立场，但罗德里克则坚守新古典主义。在罗德里克看来，经济学教科书中所讲授的新古典模型，是在一系列业已明言以及尚未厘清的约束条件下证明了市场机制的有效性；当约束条件有所变化之后，市场机制有效性就会有所折扣，而此时矫正措施也就有所必要了。由此看来，基于新古典模型将市场机制视为经济发展的灵丹妙药，显然是对新古典主义的错误解读。从同一个新古典模型所推导出来的发展战略，必将随着约束条件的不同而有所不同。因此，罗德里克一部国际畅销书的书名为《相同的经济学，不同的政策处方》。Dani Rodrik，One Economics，Many Recipes：Globalization，Institutions，and Economic ton：Princeton University Press，2007. 

　　然而，林毅夫认为，即便是罗德里克这样的非教条主义的新古典主义者，也未能认清新古典主义在经济发展问题上的盲点。他在与笔者的电邮通信中写道： 

　“接受新古典主义的学者即使支持产业政策一般也对挑选胜者有所保留的原因主要是现有的新古典经济学理论缺乏产业结构，因此，无从理解产业结构变迁的决定因素，也就无法抽象出产业选择的原则和方法。而这正是新结构经济学想作出贡献的地方。我的产业选择和因势利导的框架，以及发展中国家5种产业的划分，在非洲国家和国内地方政府的运用中实际上收到了立竿见影的效果。”引自林毅夫与笔者的电邮通讯，已征得林教授的许可。

      其实，“挑选赢家论”更大的危害，在于将产业政策的主政者和实施者想象为诸葛孔明再世，甚至是观世音显圣。这一点在发展政治学和发展社会学中的“发展型政府”或“发展主义”学派中尤为明显。依照此派理论，发展型政府具有很强的“国家自主性”，即与社会利益集团保持一定的距离，选贤与能，聘用有才能、有操守的专业人士组成经济官僚机构，独立自主地制定出具有前瞻性的发展战略；Woo-Cumings，Meredith （ed.），The Developmental ：Cornell University Press，1999.进而，发展型政府还有能力故意“把价格搞错”，从而将有限的资源引导到能够促进整个经济体长远发展的战略性产业之中。Alice Amsden，Asia’s Next Giant：South Korea and Late York：Oxford University Press，1989. 

　　后来，发展主义学者自己也不大相信他们塑造的全知全能、至真至善的孔明们真的成为经济发展的领航员，于是改口强调发展型政府的制度性特征不仅在于国家自主性，而且还在于是否存在制度化的管道可以让政府将其发展战略与政策渗透并落实到社会和企业之中，即所谓“嵌入型自主性”。Peter ，Embedded Autonomy：States and Industrial ton：Princeton University Press，1995.通俗地说，孔明不仅要高高在上，羽扇纶巾，而且也要接地气，能深入基层，将其战略思想落到实处。笔者窃以为，此方高人已经不再是再世诸葛，而是显灵观音了。 

　　发展主义者为有效产业政策的背书实在是过于炫目了。在这一点上，自由主义者张维迎之论实属洞见，即很多产业政策的施为基本上是政府豪赌，而成功的产业政策只不过是一时的手气。新发展主义者林毅夫强调政府施为无论如何应该基于既有的和潜在的比较优势，这一点与扬长避短的日常智慧别无二致，固然不错，但这与“挑选赢家”没有必然关联。“挑选赢家”只是传统发展主义文献中的事后诸葛亮之分析，并不能作为产业政策施为的秘诀。在很多新发展主义者（如罗德里克、斯蒂格里茨、张夏准等）那里，“挑选赢家论”已经丧失了自己的阵地。 

　　（六）在有限有为政府论的基础上，政府在产业政策上的施政选择需要转型，从挑选赢家改为提供服务，帮助市场主体提升能力。 

　　不少发展型政府的弘扬者，包括以提出“嵌入性自主性”而闻名于发展政治学和社会学界的埃文斯（Peter Evans），都将“能力建设”取代了“挑选赢家”，成为新发展主义的新关键词。Peter Evans，“The Korean Experience and the Twenty-first-Century Transition to a Capability-Enhancing Developmental State，” in Ilcheong Yi，Thandika Mkandawire （eds.），Learning from the South Korean Developmental Success：Effective Developmental Cooperation and Synergistic Institutions and stoke：Palgrave Macmillan，2014，pp.31-53.实际上，这一思路，不仅在产业政策领域，在社会政策领域也早已发展出来。与大包大揽型的福利国家（the welfare state）不同，社会政策的新思路在于政府走向所谓的“能促型国家”（the enabling state），即致力于帮助市场主体和社会组织提升能力，从而促进社会保障和社会福利的发展。顾昕：《能促型国家的角色：事业单位的改革与非营利组织的转型》，《河北学刊》，2005年第1 期。 

　　在能力建设论之外，著名经济学家斯蒂格里茨与其合作者们合创的知识社会论，是产业政策的最新经济学理论，值得新发展主义的各派学者一探究竟。斯蒂格里茨等发现，产业发展也好，创新升级也罢，最为关键的共同之处在于知识开发、知识积累和知识传播，在这三个方面，单纯依靠市场机制的运作，无法达成社会最优，需要非市场机制加以协助。因此，产业政策的关键并不在于“挑选赢家”，而是在促进知识社会的成长上施展积极作为。Joseph tz and Bruce ald，Creating A Learning Society：A New Approach to Growth，Development，and Social York：Columbia University Press，pp.13-261，369-487.     
　　这里，有两点需要澄清：其一，非市场机制既包括行政机制，也包括社群机制。斯蒂格里茨等新凯恩斯主义者对于积极政府干预主义的热推，完全忽略了社群机制的重要性，而社群机制无论在林毅夫还是在张维迎的论述中，基本上也没有什么位置。事实上，在国际学界，颇有一些有关产业协会和政策网络积极有为的研究成果，Daniel o，Between MITI and the Market：Japanese Industrial Policy for High Technology，Stanford：Stanford University Press，1989.也有不少有关企业间联盟或网络治理的学术探究，Nicole Woolsey Biggart and Mauro én，“Developing Difference：Social Organization and the Rise of the Auto Industries of South Korea，Taiwan，Spain，and Argentina”，American Sociological Review，Vol.64，No.5 （1999），pp.722-747.这类文献及其所述案例别开生面，值得关注。 

       其二，即便是发挥行政机制的积极作用，政府政策工具的选择，或者说产业政策最优施政模式的选择，也至关重要。当然，或许并不存在产业政策有效施政的唯一最优模式，有效与否完全要看政策工具与约束条件的组合。政策工具研究，近年来已经成为公共管理学界公共治理领域中的一大热点。Lester n （ed.），The Tools of York：Oxford University Press，2002.这意味着，研究产业政策的有效施为，不是经济学家的专属领地，政治学家、社会学家和公共管理学者都有施展所为的空间和必要。 

　　因此，正如不少经济学家所说，产业政策是否必要是一个伪命题，真问题是产业政策的施政在何种条件下以何种方式才会有效。林张引发的产业政策之争，是否能将中国学界的努力引向此类真的问题，而不是仅仅陷入意识形态的口水战，这倒是值得继续观察的。 

　　（七）产业政策的公共治理至关重要。 

　　任何公共政策的施政是否有效，除了政策工具的选择之外，治理体制的良善与否，非常关键。无论是在政策决策、实施环节，还是在评估环节，善治的体制要素离不开参与、公开、公正、透明。无论政策决策多么前瞻，无论政策工具多么优良，无论政策实施多么干脆，离开了善治，缺乏了独立第三方的专业评估和社会媒体的犀利监督，权力的诱惑绝对难免暗箱操作，其结果也绝对难免寻租腐败。在产业政策领域，“跑部钱进”式的施政注定会失败。张维迎在这一方面阐发的观点，依然犹如狮子吼，振聋发聩。 

　　产业政策必要的理据在于市场失灵的存在，而在这里，市场失灵的根源在于产业发展的正外部性。可是，市场失灵的种类很多，产业政策的决策需要在微观（企业）和中观（行业）层次上精准识别市场失灵，实施需要精准选择市场失灵矫正工具，评估需要精准评价市场失灵矫正的效果。百分之百精准是不可能的，但要接近精准，需要良好的治理体制，其中通过社群机制的完善，将行业内外经济行动者的参与制度化，同时将政策绩效的评估透明化，非常关键。 

　　除了社群机制，行政机制的改善，尤其是公共预算制度的改革，无论是对产业政策的有效决策还是对产业政策的适时退出，都至关重要。 

　　无论是林毅夫还是张维迎，都认识到产业政策所带来的寻租风险，只不过两者的风险管理之道大为不同。前者颇有明知山有虎偏向虎山行的豪气，而后者则有釜底抽薪的勇气，以图断绝寻租的财源。在这里，豪气和勇气都不重要，重要的是，既然产业政策不得不为，那么如何通过公共治理的改善，将产业政策的决策和实施建立在市场机制的基础之上，并发挥社群机制的作用，尽量降低产业政策施政的寻租风险，才是现实之路。 

　　（八）产业政策与竞争政策和创新政策相互融合。 

　　内生经济增长理论的顶级大师阿吉翁（Philippe Aghion）提示我们，将产业政策与竞争政策割裂开来，或视之为相互替代的关系，乃旧时之见。一方面，产业政策只有在竞争的环境中才能发挥其应有的效力，那种将产业政策操作成某些关系户之提款机的行为，自然会鸡飞蛋打；另一方面，产业政策与竞争政策需要贯通，或者说，让产业政策发挥竞争政策之效，这才是产业政策本身的创新之道。Philippe Aghion，“Commentary：The Case for Industrial Policy”，in Joseph tz and Bruce ald，Creating A Learning Society：A New Approach to Growth，Development，and Social York：Columbia University Press，pp.492-298.阿吉翁与其团队还基于中国企业的数据，提供计量分析发现，产业政策仅在具有竞争性的产业中或者旨在维持或促进竞争促进了企业生产率的增长，而促进竞争的产业政策是面向某个产业中所有企业的分散型扶助政策，或鼓励新企业和更高效企业的政策措施。Philippe Aghion，Jing Cai，Mathias Dewatripont，Luosha Du，Ann Harrison，Patrick Legros，“Industrial Policy and Competition，” American Economic Journal：Macroeconomics，Vol.7，No.4 （2015），pp.1-32. 

　　对此，林毅夫有所评论： 

　　“阿吉翁所发现的在竞争性领域的产业政策容易成功，背后实际上和我强调的产业政策应该针对具有潜在比较优势的产业的原则一致。我所谓的潜在比较优势是指一个产业其要素生产成本在国际上处于最低（即符合要素禀赋结构所决定的比较优势），但交易费用太高（因为软硬基础设施不完善）导致总成本太高，在国际市场上还不具竞争力。针对这样的产业，政府的因势利导所要做的是：1，对先行者给予一次性的外部性补偿；2、为此产业提供相关的软硬基础设施的完善。因为外部性补偿是一次性的，而且，需要的量小，如果不成功，政府当然不会继续给予补偿或补助。相反，如果产业政策扶持的是违反比较优势的产业，企业在开放竞争的市场中没有自生能力，政府为克服自生能力所需要给予的补贴量大，并且必须不断的给予保护补贴。具有潜在比较优势的产业，当政府为其解决了软硬基础设施的问题，应该就能成为竞争优势，这样的产业自然是竞争性行业。反之，一个违反比较优势的产业，即使靠政府的保护补贴建立起来，也没有可能成为竞争性行业。”引自林毅夫与笔者的电邮通讯，已征得林教授的许可。 

　　林教授之见，通俗表达，即唯有扬长避短方能凸现竞争优势，这一点无疑是无可辩驳的。更值得注意的是，著名财经评论家水皮于2016年10月8日在采访时，林毅夫明确主张现在就应该取消保护性补贴的主张，商灏：《林毅夫谈产业政策：我主张现在应取消保护补贴》，《华夏时报》，2016年10月8日。这就与弘扬保护主义不遗余力的张夏准等，拉开了距离。

       当然，需要再次强调，要让产业政策施政于竞争环境，张维迎的众多市场化之见值得重视。唯有夯实有效市场的制度基础，竞争性的产业发展环境方能形成。但在这里，强化竞争并不止是产业政策之外的市场竞争环境问题，更是产业政策决策与实施本身的治理问题。让产业政策更加有效，不仅是经济学家研究的对象，也应该是公共管理学界的关注重点之一。 

　　除了竞争政策，产业政策与创新政策的融合也至关重要，这一点在主流的发展主义者当中有所忽略。就这一重要问题，以演化经济学家为理论基础的学者，正在潜心发展相关的论述。事实上，演化经济学在主流经济学之外低调前行，近几十年来在创新政策领域已有丰硕成果，其探索的着力点，在于企业创新能力建设的微观机制、中观条件和宏观环境。演化经济学派的思路，在产业政策之争中并未受到重视。限于篇幅，本文对此无法细论，只能提及两点，即演化经济学如能一方面超越反新自由主义立场，另一方面从主流经济学家如斯蒂格里茨、罗德里克、阿吉翁等超一流经济学家那里汲取理论精华并融会贯通，就有可能透彻光大之道。 

　　（九）有为政府之道在于增强市场，而非驾驭市场，更不是取代市场。 

　　发展型政府的传统理论，强调政府的作用在于扮演领航员的角色，驾驭市场。Wade，Robert，Governing the Market：Economic Theory and the Role of Government in East Asian d ton：Princeton University Press，2000.（此书第一版在1990年出版，中译本：罗伯特·韦德，《驾驭市场：经济理论和东亚工业化中政府的作用》，吕行建、沈泽芬译，企业管理出版社1994年版。）但林毅夫提出，产业政策成功的药方在于政府是一种“因势利导型政府”，并非越俎代庖取代市场去决定一个经济体应该发展什么产业，也不是驾驭市场，而是和企业共同决定产业的发展方向。这是新结构经济学的一个基本立场。

 
　　然而，立场归立场。新结构经济学的学问重心却是在“挑选赢家”和“提供服务”之间摇摆，笔者不以为然。对此，林毅夫在电邮中指出，“你认为我对政府的因势利导作用是在挑选胜者和提供服务之间摇摆，似乎也是不妥。因为每个产业所需的软硬基础设施不完全相同，而政府可用来改善软硬基础设施的资源和执行能力是有限的，所以，对其所准备服务的产业也必须有所选择，因此，因势利导也必须有产业选择。”引自林毅夫与笔者的电邮通讯，已征得林教授的许可。 

　　无论何种施为，必定有所选择，自是常情。关键不在于是否进行选择，而在于政府施为的取向，是当领航员还是当服务生。顾昕：《从领航员到服务生：政府主导型发展模式中的政府职能转型》，《学习与探索》，2014年第9期。值得注意的是，在新一轮产业政策争论中，林毅夫与时俱进，开始远离“挑选冠军”，将论述重心转向“提供服务”。在与笔者的电邮交流之中，林教授专门说明，他的因势利导型政府，绝非计划体制附体，其实只是比新自由主义政府更有为，但又比发展主义政府更有限。对其学理，林教授进一步解释说： 

　　“持发展型政府观点的学者，通常是以结构主义为其立论基础；持有限型政府观点的学者通常是以不涉及结构变迁的新自由主义为立论基础；我主张的因势利导型政府是以新结构经济学为立论基础。发展型政府和因势利导型政府都主张政府在产业升级上的有为，但结构主义认为产业可以外生选定，而新结构经济学主张产业结构内生于要素禀赋结构，这是我和张夏准及Robert Wade 观点的核心差异和争论的所在。有限政府论所主张的保护产权等，因势利导性政府也是主张的，所不同的是有限政府论者认为产业升级和技术创新只能由企业家来做，政府在这方面的参与只会起反作用；新结构经济学也承认企业家的作用，但政府必须因势利导帮助企业家解决产业升级和技术创新中必然存在的外部性和协调问题，这是我和张维迎的争论的核心问题。在新结构经济学中，因为外部性和协调的问题的性质因发展阶段和产业而不同，新结构经济学试图从产业、技术内生性方面去研究在实践上可以遵循的原则和发挥作用的方式。总的来讲，发展型政府的作用范围大于因势利导型政府，因势利导型政府的作用大于有限型政府。”引自林毅夫与笔者的电邮通讯，已征得林教授的许可。 

　　从学理上看，在新古典主义的基础上开拓新结构主义，从而在捍卫既有新自由主义基本原则的基础上超越，的确是一条可行的学术创新之路。在这条学术之路上，林毅夫与其团队对产业政策最优决策和实施的创造性探索，值得期待。在此，作为旁观者，笔者发现，行为经济学大师泰勒（Richard Thaler，又译塞勒）和新行为主义法学家桑斯坦（Cass Sunstein，又译孙斯坦）所揭橥的政府助推之道，应该成为因势利导型政府理念的另一个思想源泉。理查德·泰勒、卡斯·桑斯坦：《助推：如何做出有关健康、财富与幸福的最佳决策》，刘宁译，中信出版社2015年版。 

　　助推之道的基本理念是，由于市场失灵和社群失灵（或称社会失灵，两位新行为主义大师也很少分析这种失灵）无所不在，行政力量的积极施为不可或缺，但依然要取有限、简化之势。然而，传统型的积极政府干预主义并没有秉持有限政府之道，反而将行政力量的蛮荒之力发挥出来，挤压甚至摧毁了市场机制和社群机制的施展空间。因此，笔者主张，唯有有限的有为政府，才能让政府的公共政策和调控监管，有利于社会经济的发展。 

　　简言之，政府任何有为的施为必须满足两条原则，即增强市场和增强社会（society-augmenting government）。市场增强型政府（market-augmenting government）是著名政治经济学家曼瑟·奥尔森（Mancur Olson）在临终未完成论著《权力与繁荣》中提出的一个重要概念，并认为国家兴衰的奥秘在于政府的性质，即当政府致力于强化市场机制运作之时，国家的繁荣才有可靠的保障。Mancur Olson，Power and Prosperity：Outgrowing Communist and Capitalist York：Oxford University Press，2000.后来，青木昌彦等学者在对日本和东亚经济发展模式进行分析时同样指出，笼统地强调政府主导对于经济发展的积极作用并没有多少学理价值，更重要的是需要辨清，那些最终发挥了积极作用的政府，都是市场增进型政府（market-enhancing government），而产业政策必须以增进市场的方式施为。青木昌彦、金滢基、奧野-藤原正宽主编：《政府在东亚经济发展中的作用──比较制度分析》，中国经济出版社1998年版。 

　　对此，林毅夫教授在给笔者的电邮中说：“在新结构经济学中对社会团体的作用尚未有所分析，但对因势利导型政府的作用其实也就是你所说的Market-enhancing。这也是为何在我的论著中总是先论市场的重要，再论政府的作用是在于补足技术创新和产业升级过程中必然存在的外部性和协调等市场失灵。遗憾的是在媒体和有些学者的评论中总是仅将我的观点卡通化为我只强调政府的作用。”引自林毅夫与笔者的电邮通讯，已征得林教授的许可。 
　　现在来看，产业政策之争所引发的“学术互撕”，正在孕育出学术探索的新种子。在林毅夫教授那里，有为政府正与有效市场相融合。在笔者所憧憬的世界中有为政府的理念将与有限政府的思想相融合。在现实世界中，难耐驾驭市场、干预社会之冲动的政府，在何种条件下什么样的政府会缩回急功近利且时常走火入魔之手，这倒是政治经济学应该加以深入研究的课题。 

　　如上所述，归根结底，意味着著名经济学家奥尔森临终前提出的“市场增强型政府”的想法，或者青木昌彦等提出的“市场增进型政府”的概念，以及笔者希望强调的“社会增强型政府”或“能促型政府”，必须在经济学、政治学和社会学中找到新的理论基础。这意味着，政府干预是否必要的问题其实并不是问题，真正的问题在于政府如何干预，或者说，政府干预能否以顺应甚至强化市场机制-社群机制，而不是破坏、扭曲甚至取代市场机制-社群机制的方式来进行。斯蒂格里茨、罗德里克、林毅夫、张夏准等海内外学者所高扬的积极政府干预主义，只有在参透有为政府的有限之道之后，才能在推进社会经济发展中发挥积极的作用。