摘要:我国经济高速发展的同时也衍生出严重的生态和社会危机,面对与日剧增的废弃物垃圾,如何有效地清理越来越被人们所关注,关系到社会的和谐永续发展。本文从政府效能、永续发展、技术能力及民众期望等方面进行考虑,对垃圾清理的管理策略进行探讨,着重清运与管理政策的明确性及兼顾环境负荷以达永续发展目标的垃圾清理方式。
关键词:垃圾清理;管理策略;永续发展
一、引言
发达国家每人每年产生3吨垃圾,且城市垃圾的年增长率为3.2%～3.7%,美国甚至达8.4%,废弃物垃圾及其带来的环境污染日益严重。中国作为发展中国家,经济日益腾飞的同时,垃圾增长速度也十分惊人,每年以8%-10%的速度增长,堪与gdp增速比肩。经济高速发展的神话也衍生出严重的生态和社会危机,如盐城赤峰水污染事件、重金属污染儿童血铅中毒事件、广州番禺会江垃圾焚烧项目群众事件。面对逐年增多的废弃物垃圾,如何有效地清理,不仅考虑其清运而且注重其回收再利用,更要注重其环境社会安全,是一个永恒研究的课题。
二、垃圾清理的管理目的
由于垃圾来源复杂,不论是都市乡镇,或是企业单位之厂区内,都极需要一套完整的垃圾管理办法,以利减废与防治污染。传统的垃圾管理并不完善,有时只是将污染物由一种形式转换成另一种形式。政府的垃圾管理政策应朝向整合性的垃圾管理系统方向努力,其表示由许多处理方法所组成的一种管理流程;可以安全并有效地管理垃圾,使得垃圾对人类健康和环境的影响能预防或减至最低程度。如此一个系统应包括下列全部或部份方法:有效的整合与规划、设计、生产源头的减废措施,包括厂内4r,即减废、再使用、循环利用及回收;垃圾收集、管末处理,如焚化或固化等;最终处置,如掩埋或海洋倾弃及严谨的查核制度。
垃圾管理目标在于建立经济、有效的废弃物管理体制,而致力于资源循环利用,达到垃圾管理减量化、安定化、无害化、资源化之目标。目前垃圾管理以政府由上而下一条龙的主导模式为主,专业官僚的角色十分重要,其次是民意政治及社会舆论的影响,最后,经济因素则扮演着长期左右环境政策的力量;通盘考虑政治、社会及经济三元因素的相互作用,形成整体社会力的热烈参与,才是政府推展环境政策演进的动力。本文从政府效能、永续发展、技术能力及民众期望等方面进行考虑,对垃圾清理的管理策略进行探讨,着重清运与管理政策的明确性及兼顾环境负荷以达永续发展目标的废弃物清理方式。
三、垃圾清理的管理策略
(一)政府管理政策明确透明
政府所做的事务决策即是公共政策,环境管理的成败,与政府的公共政策有绝对的关系,即公共政策是环境管理很重要的一环。环境管理是政府公共管制的一环,其主要目的是在环境保护的工作和问题能获得控制、改善和解决。当私人的权益受到侵害时,解决的方法不是诉诸法律便是私下和解;但在面对公共环境问题时,政府的管制方式,即被视为理所当然的解决方式,此乃环保问题的特殊性所致。因此,环保管制的运作强调管制标准的设定,政府公共权力的介入,被管制者的遵守及违法行为的处罚。环境政策之实施具有其明确的目标和背景,是属于管制性政策的一种,由政府机关来制定其制度和规定,并辅以强制性的方式要求民众必须配合。因为这类政策是属于零和赛局的政策,所以政策的执行常会导致利益的有得有失;从公共服务的角度为出发点的环境政策,是很难符合所有私人利益之满足,故仅能以民意之多数人的利益来决定政策方向。政府官员与专家学者、一般民众对废弃物清理影响因素的认知存在不小的落差,政府官员似乎对社会期望、环境影响、补偿政策的认知较为乐观,而专家学者及一般民众的态度则较为悲观,未来在政策制定过程中需不断地评估并透过民意调查方式和结果,加强政府与民众对环境政策的沟通协调,事先能予以行政指导并将民意所关心的部分纳入政策执行中,而让其更趋理想而获取被管制者的服从,以制定符合民众期待的废弃物清理政策。
在执行的措施上应首重预防,预防可包括垃圾减量及回收工作,即一般所称污染量削减工作,以强效手段防止废污量之产生,它异于传统之管末处理,不仅可减少垃圾处理成本,同时可回收资源。其次,污染源管制工作对于垃圾管理也十分重要。管制措施包括计划核准及登记许可制度,如新设企业之先行审查垃圾清理计划书,垃圾清理机构需先取得许可才可接受委托等制度,旨在建立健全之预审制度,事前考虑废弃物之出路及如何减量等,避免事后无法清理、危害环境。另外,如垃圾之跨区域运输等,亦须予以有效管制,采取事先核准许可及事后追踪之措施。污染源管制最有效方法是在源头减少废弃物,使可藉原料替代、生产流程的修改、作业变更、厂务管理改善及废弃物再使用及循环利用来达成。另外考虑垃圾交运与转化的可行性。垃圾尽可能利用厂内或厂外设备,予以再使用或循环利用。
(二)社会和谐永续发展
随着环境保护意识的提升,环境问题已由过去局部性、区域性的范围逐渐扩展成全国乃至全球性问题,而环保的议题也由污染控制到污染预防,再扩及资源保育及社会和谐永续发展。目前经济技术体系下,不论在资源采取、加工制造、产品流通、消费过程,甚至废弃之后,皆未有效予以回收利用及有效处理,因而使得加诸于自然环境的污染量,已呈高负荷状态,使得资源开采、产品制造、流通及消费等之物流,远远大于资源取用及产品消费后所产生垃圾的收集处理、资源化再生利用等,造成地下资源枯竭及全球环境危机,危及自然环境及人类社会之运作。追求社会和谐及永续发展已成为世界未来的潮流趋势,先进国家都以资源有效利用做为国家环境政策的新方向与环保施政重点。近年来,由于环保观念普及,尤其先进国家对绿色产品的需求增加,使得资源化产品的市场扩增,亦带动资源化产业的蓬勃发展。
日本在2000年公布了循环型社会形成推进基本法,也是在高成长之废弃物产量、低成长之废弃物回收率、及最终处理场用地取得困难之压力下,以及面对愈来愈多非法弃置废弃物之情况下,不得不重新面对这些问题,从经济型(大量生产、大量消费、大量废弃)社会转变成循环型社会,思考如何将物质在生产、流通、消费、废弃之各个环节中,做到最大效率之再利用、再循环,进而减少资源无限制使用,减低环境负荷。我国也于2009年1月开始实施《循环经济促进法》,明确了国务院和各省、区、市政府要设立循环经济发展专项资金,支持循环经济的科技研究开发、循环经济技术和产品的示范与推广、重大循环经济项目的实施、发展循环经济的信息服务等,其实施意义在于,促进了开源、节流和环境保护三者的结合。如果能从整个社会层面来解决这些问题,相信效果会更大、结果会更理想。河川流域垃圾污染事件,垃圾处理厂抗争,回收成效无法突破等等显示出垃圾处理问题的严重性,同时凸显源头减量、回收、再利用的急迫性。各级政府、事业机构,企业甚至于每一人都应该在建立循环型社会工作中尽一份责任,依循减少资源的消耗,抑制废弃物的产生,及促进资源回收再利用的原则,尽可能延长用品之使用期限,配合使用再生制品及分类回收再生资源,藉此抑制制品成为废弃物,并适当回收、循环利用制品及再生资源。垃圾处理应以往之焚化为主、掩埋为辅,修正为源头减量、资源回收为优先,焚化,熔融等处理为原则,并建立源头减量机制,推动资源垃圾回收利用,以达垃圾减量、妥善处理等目标,朝向建立资源循环型体系,促进资源循环利用,最终达到零废弃的目标。
(三)清理技术与经营效率提升
制定清理策略时除了首要考虑永续发展、环境影响以外,还应着重于提升清理技术能力及经营效率,以符合民众期望。将有利于循环经济发展的垃圾清理技术开发纳入国家中长期科技计划;研究开发一批经济效益好、资源消耗低、环境污染少的平台性和共性技术、零排放技术、有毒有害原材料替代技术、生物催化技术、可回收利用生态材料和回收处理技术。建立和完善统计、评价指标体系;建立绿色国民经济核算体系,以扭转一些地方和行业不惜以牺牲资源和环境为代价来换取gdp增长的错误做法。加大自主创新和示范工程建设的力度,开发共性和实用技术,形成完整清理技术支撑体系。
在提高经营效率方面,垃圾清运民营化及区域整体规划处理体制将是一个最值得发展的可行方向,2009年底国务院正式批准《甘肃省循环经济总体规划》,这是中国批准实施的第一个地区性循环经济发展规划。在整个垃圾处理过程中,垃圾收集与清运作业所需费用,约占垃圾处理总营运费用的60-80%左右,如何降低垃圾处理营运费用,及提升垃圾清运经营效率,已是规划垃圾处理的重要课题之一。国外美、日等地区的垃圾处理、清运工作已逐渐采用民营化的方式办理,美国约为80%,日本则约占40%。目前地方政府普遍面临着各项业务的增加,但其自有财源却相对短缺的困境,在精简人力、提升效率的社会舆论要求下,引入民营资本实行民营化也是不错的选择。民营企业强调竞争,并以追求利润最大化为主要目的。而政府机构是以全体社会成员为服务对象,须负担完全的社会责任,及强调以公共服务为目的,缺乏利润诱因下,倾向预算最大化、风险规避、冗员、非最适订价、就业与投资等目标,以致私部门在绩效上的表现,普遍均较公部门表现更好,有利于垃圾清理技术的升级和经营效率的提升。
(四)扩大民众参与并加强教育
随着民众的环境意识与生活质量提升之后,民众并不太赞成牺牲环境质量以获取政府适度的补偿,反而比较愿意付出相对代价来改善环境质量,民众的环境意识增强,促使政府应该制定对环境冲击较少、符合社会公平正义的垃圾清理政策。民众对生活质量的要求日益殷切及环保意识提升,应倡导民众参与模式,政府应与民众主动沟通并回馈民众。在整个垃圾管理作业中,最直接的就是由民众参与,即是倡导及教育并鼓励民众如何使垃圾分类系统臻至完整性,因为完整的垃圾分类收集,加上各类垃圾清除技术将可有效提高垃圾的减量及资源回收,进而有助于主管单位的废弃物管理作业。分类收集之目的是为了便利处理而将性质相似之废弃物分类集中,并按不同处理方法将其归并至各种不同贮存容器,收集后清运至处理地点。在鼓励民众实际参与时,同时应倡导灌输其了解所参与环保知识及政策的相关优点,以提高民众对政策的认同度。
四、启示
垃圾清理与人们生活息息相关,垃圾清理管理也备受关注,主要是垃圾产量大增、处理中心的缺乏及环保意识抬头。因此政府的环境政策目标应明确,同时应与民众取得密切沟通,加强教育倡导。通过对垃圾清理流程的有效管理,降低社会成本,加强技术创新,提高垃圾清理运营效率,实现社会和谐永续发展。
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