我国城镇化指标体系优化的必要性分析

一、引言

现阶段我国城镇化水平处于快速增长时期，随着城镇化水平的提高，农村人口、地域、生产生活方式等实现了与城市要素的“量化”和“同化”过程。但是当前片面追求城市规模的增长模式，往往忽略了城市化质量水平的提升。而一国城市化质量水平，关系到城乡产业结构的优化、城市人居环境的改善以及经济社会的可持续发展。

对于当前的城镇化指标体系而言，现有的指标体系与我国快速的城镇化进程与发展存在脱节与背离。城镇化指标体系的缺失和不足，一方面对我国城镇化质量的衡量存在偏差和局限，另一方面也不能充分发挥其对城镇化质量的引领和示范效应，使得地方政府在唯GDP的考核激励中，忽略了城镇化的可持续发展，进而使得我国城镇化进程中社会与环境问题凸显（陈雨露，2013）。因此，有必要建立一整套科学规范的城市化指标体系来测度城市化的深层次内涵与水平。

对于城市化的指标构建，国内外仍然对“城市地区”没有统一的概念，但是根据国内外对城市化的研究评价，基本可以通过经济、生态、社会、物质、政治五大因素来界定“城市地区”（Frey&Zimmer，2001）。因此，作为城市化内涵的外在体现形式，城市化指标是城市化质量的重要体现，实现城市化指标体系的优化，不仅有利于准确衡量和测度城市化进程，同时也能为国家各项就业、环境和基础设施等方面的政策实施提供充足的依据和支撑，进而对宏观调控政策的实施提供事实依据。

二、我国城镇化指标体系优化的必要性分析

1.城镇化人口指标统计存在分歧，城镇二元结构矛盾和“被城镇化”现象突出。在现有的年鉴中，《中国统计年鉴》中城镇人口使用的是常住人口统计口径，《中国城市统计年鉴》公布的地级以上城市的市辖区人口和县级市的市域总人口，都是采用公安部门的户籍人口数据，而住建部的《中国城市建设统计年鉴》中的城镇人口数据，也是使用公安部门的户籍人口数据。因此，在城镇化衡量中以户籍人口替代常住人口，不仅使得城镇化人口存在较大的出入，而且容易忽视大量外来人口的公共服务。此外，在现有统计年鉴中常住人口存在数据不全、缺乏连贯性等问题，对于城镇化人口指标的统计中往往忽略了城镇中常住农业人口和暂住人口。具体来看，现有数据并未涵盖区县和镇的常住人口数量；“撤县设区”等行政区划调整，夸大了一些行政级别较高城市的人口规模。

在城市化进程中被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务，是名义上的城市人口数。其户籍人口中的非农人口率低于城镇化率，反映出城镇二元结构矛盾突出和城镇化进程中“被城镇化”现象突出。

2.常住人口统计中反映农民工市民化等指标存在缺失。在我国快速城市化进程中，城镇化统计中反映农村移民以及农民工市民化等相应指标存在缺陷，使得作为常住人口重要组成部分的农民工群体的城市化质量衡量存在较大的困难。从现有的年鉴统计中，虽然将大部分农民工作为常住人口进行统计，但是农业转移人口在城镇落户人数（万人）的指标统计仍然缺失。

在就业状况方面，农民工规模状况在现有年鉴中未能加以涵盖。目前涉及农民工就业状况的区分，在统计年鉴中仅有以户籍划分为城镇就业人员与乡村就业人员，而根据国家统计局抽样调查结果，2013年全国农民工总量26894万人，因此加强对常住人口中农民工规模的统计十分有必要。在分行业中就业人员的统计仅局限于城镇单位就业人员，对农民工的统计也是缺失的。此外，城镇登记失业人员指有非农业户口，并在当地劳动保障部门进行失业登记的人员，并未涵盖常住人口中农民工失业情况。同时在就业创业服务体系指标方面，农民工职业技能培训比例等指标也未涵盖。

在收入、消费以及居住状况等城市生活状况方面，现有统计年鉴中对收入以及消费的统计分析分为城镇居民与农村居民，将农民工群体统一作为城镇居民中的常住人口统一衡量，因此很难发掘常住人口中农民工收入以及消费支出的具体状况；住房状况中，仅有城镇居民家庭人均住房消费现金支出，而根据《2013年农民工监测调查报告》，农民工务工所在城市规模越大，越依靠租房方式解决居住问题，因此有必要对农民工住房状况加以考量。此外，对常住人口中，农民工参加社会保险的水平的考量，现有年鉴中以城镇居民为单位，而单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险等社会保障状况，在当前的年鉴中未能涵盖。

3.现有统计中城镇化面积存在显着分歧与差异。新型城镇化不再过度追求城市规模的扩大、城市空间的扩张，而是着重提升城市的文化、公共服务等内涵为中心的城镇化质量，明确要求“人均城市建设用地严格控制在100平方米以内，建成区人口密度逐步提高”，因此土地的高效集约利用，直接关系到城镇化的水平与质量。

城区面积与建成区面积相联系，对于城区面积的统计部分涵盖了镇区以及城乡结合部等面积，不能有效反映划分标准中的城区面积状况，造成了相应城区人口统计衡量不准确；现有的年鉴中《中国城市统计年鉴》的市区面积统计以行政区域面积划分，其范围往往大于城区面积，并且涵盖郊区面积等，与城乡划分标准相冲突，同时缺乏进一步对郊区等面积的单独统计；此外，对于县级城市建设的统计，仅有行政区域土地面积与建成面积，缺乏对城区面积的统计。

4.现有城市资源和生态环境评价指标存在缺失与不足。我国城市化发展到目前阶段，资源环境的瓶颈制约作用日益加剧，城市资源和生态环境的承载压力增大，我国新型城镇化战略中明确指出要按照“生态文明、绿色低碳”的原则，把生态文明理念全面融入城镇化进程。但当前对于城市资源和生态环境的评价指标，总体上忽略了城镇化发展的能力、潜力以及相应的城市病等资源环境和生态指标的构建。　在城市能源生态状况指标方面，首先缺乏对现有城市能源利用现状的考察和衡量，对于城市能源状况的统计仅局限于能源消费（总量以及按用户分类）、燃气普及率等指标，缺乏对能源利用现状中可再生能源的统计。在能源消耗的结构以及集约利用方面，现有指标往往突出能源消耗总量，比如用电情况、煤气及液化石油气供应及利用情况等的统计，缺乏对能源消耗结构中各占比变化、集约利用情况的统计。

在城市智能指标方面，国外普遍采用公共交通智能定点数量来衡量；在城市热岛效应方面以建筑材料的太阳能反射指数衡量；在空气质量方面以二氧化氮浓度、二氧化硫浓度、悬浮颗粒物浓度、大气污染超规次数等衡量；在城市垃圾处理指标方面以人均生成垃圾量、回收和充分降解垃圾比例、人均收集的家庭垃圾数等衡量。而我国对于上述指标统计是缺失的。

三、城镇化质量统计指标体系现状分析

1.中国城镇化质量指标体系。在政策性指标评价方面，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》指出，按照走中国特色新型城镇化道路、全面提高城镇化质量的新要求，实践“以人为本、四化同步、统筹城乡、集约高效、生态文明、市场主导、统筹规划”的中国特色新型城镇化道路，从而最终实现城镇化体制机制不断完善的目标（评价指标见表2）。该指标体系中，在农业转移人口市民化、城镇化布局和形态、城市可持续发展能力、城乡发展一体化以及城镇化发展体制机制等方面均有相应的指标阐述。

对于城市化质量的研究中，国内研究均认为城市化质量体系应该涵盖经济发展、社会进步、生活质量和可持续发展等维度（辜胜阻、杨威，2012）。部分学者将城市化进程是否与工业化发展程度相适应，作为城市化发展质量的衡量基础（李明秋、郎学彬，2011），这显然存在极大的局限性，工业化程度的提升只能体现城市的经济发展程度，与上述界定存在偏颇与分歧。其次，大多数学者（简新华、黄锟，2011；进高效、包容，2014）将城市化质量具体表达为三个维度：物质文明、精神文明以及生态文明，虽然三大文明对城市化质量内涵的界定存在一定的局限性，但是与我国当前的生态文明社会的构建内在逻辑是一致的。

2.国际城镇化统计指标现状。在国际城镇化指标研究方面，主要有两个代表性研究：《重塑世界经济地理报告》和《贫民窟的挑战——全球人类住区报告》。其中，在《重塑世界经济地理报告》中对于城镇化统计指标主要着重于人口的发展，即体现以人为本的城镇化思想，主要的指标是城镇人口比重、受教育程度、预期寿命和贫富差距等。联合国人居署的国家层面的城镇化质量统计指标较为完善和全面，涉及的主要指标分农村和城市两个层面，以6个一级指标、20个二级指标对城镇化质量予以详细地测度和衡量（见表3）。

经历了快速城市化的国外诸多国家，在城市化方面基本面临着相同问题，本文从社会、经济以及环境等三方面综述了国际可持续城市化指标体系的运用与实践，从而为本文的城市化指标体系的优化提供借鉴与参考。

四、城镇化指标体系的初步优化措施

城市化进程中出现的问题，一定程度上与现阶段指标体系未能准确衡量和反映城市化进程中的问题有关，而这与城镇化相关指标的缺失存在直接的关联。基于我国城镇化现状以及存在的问题，本文在厘清城镇化评价的相关指标基础上，从城镇化规划指标、数量和质量指标等方面对现有城镇化体系进行初步优化。

首先，对于城镇化率的统计方面，实现按常住人口统计口径进行统计，弱化户籍人口统计带来的城镇化率的差异，同时增加城镇中常住农业人口和暂住人口，以及农业转移人口在城镇落户人数（万人）等指标，以全面反映我国常住人口统计口径下城镇化人口结构以及差异。

对于农民工等常住人口指标衡量方面，解决现有指标的缺失问题。一方面，加强对常住人口中农民工规模的统计，增加城镇登记失业人员中农民工失业情况以及农民工职业技能培训比例等指标。另一方面，将农民工群体统一作为城镇居民中的常住人口中的分样本衡量，即增加农民工收入以及消费支出指标、农民工住房指标以及参加社会保险的水平等社会保障状况指标，以全面衡量常住人口的城市化质量。

在城区面积统计方面，进一步细化面积统计的相关标准。对于城区面积的统计，进一步区分镇区以及城乡结合部等面积，从而有效反映划分标准中真实的城区面积状况；对于市区面积统计，进一步对郊区等面积实行单独统计；增加对县级城市建设中的城区面积的统计。在城市用地结构指标方面，从基于城区面积准确统计基础上，对现有各用地结构以及比例分布加以区分。对于地区生产总值（当年价格），基于上述面积分类下的区域生产总值加以划分，有效衡量区域经济密度。

在城市能源生态状况指标方面，进一步突出对于生态优化以及资源集约等指标统计，增加可再生资源在能源中的比重、能源利用强度等指标，构建对能源消耗结构中各占比变化、能源单位经济活动的利用强度等指标。对于绿色城市建设指标方面，增加由政府认证的绿色建筑数量、建筑节能、节水状况作为绿色基础设施的衡量指标。

最后，对于城市生活环境指标方面，进一步完善反映城市生活质量的相关指标。在城市公共交通方面，在现有指标基础上增加居民出行时间、出行方式、交通能源的利用强度、交通拥堵小时数等指标，从而有效地反映城市居民绿色生活以及交通状况；在城市智能指标方面，采用公共交通智能定点数量来衡量；在城市热岛效应方面，以建筑材料的太阳能反射指数衡量；在空气质量方面，以二氧化氮浓度、二氧化硫浓度、悬浮颗粒物浓度、大气污染超规次数等衡量；在城市垃圾处理指标方面，以人均生成垃圾量、回收和充分降解垃圾比例、人均收集的家庭垃圾数等衡量。

作者：杨连星　张杰