城镇用地潜力研究

　　从现在起到2030年，我国因必须占用的因素将使耕地减少2070万hm2。在不包括小城镇用地的情况下，耕地将减少1/6。因此，小城镇发展必须立足土地集约利用，这是我国国情的客观要求。就目前来讲，我国城镇中普遍存在着布局分散、人均用地量过大（目前我国小城市人均城市建设用地为143m2，中等城市108m2，大城市88m2，特大城市75m2。小城市用地分别是特大城市、大城市、中等城市的1.9，1.6，1.3倍)、容积率偏低、功能分区不明等弊端，加上人多耕地少的资源条件限制（据联合国粮农组织发表的统计数据，我国人均耕地和永久性农业用地在74个提供数据的国家中居第67位，另据中国科学院提供的资料，我国目前土地资源的合理人口承载量仅为9.5亿，而目前人口已接近13亿)，已对我国城镇可持续发展构成制约。因此，积极开展城镇用地潜力研究，探索挖潜对策，促进城镇土地合理利用，是实现土地利用由粗放型向集约型转变的客观要求，也是我国城镇建设健康发展与城市化的必然选择。

　　1城镇用地潜力研究

　　1.1用地潜力及其影响因素

　　笔者认为，用地潜力包括绝对潜力和相对潜力。绝对潜力指城镇条件内部的闲置土地和城区内农用地等可直接为城镇建设所利用的土地。相对潜力指在城镇规划条件的限制下，可以提高土地利用强度或改变土地利用结构，从而提高利用效益的土地。用地潜力受很多因素的影响，主要有城区内农用地所占百分率、闲置土地百分率、土地利用强度、用地结构、功能分区等，前二者影响绝对用地潜力，后三者影响相对用地潜力。

　　1.2用地潜力评价方法

　　用地潜力评价按均质功能地域原则，将城镇划分为若干街区，选定评价指标，揭示不同街区、功能区土地利用效益和使用潜力差异。

　　1.2.1单元划分用地潜力评价以建成区内主干道、次干道与支路分割成的自然街区为单元，即在现已划定的建设用地范围内，依现有街道将其分成不同的街区，每个街区为一个用地潜力评价单元。

　　1.2.2评价指标和方法用地潜力评价指标主要有土地利用强度（容积率、建筑密度）、未利用地百分率（包括农用地及其他空闲用地）、居住用地百分率等。依据容积率和建筑密度，将不同街区进行用地潜力的分级，在每一级别内详细分析用地潜力。并在此基础上，依据未利用地及居住用地所占百分率，对各街区进行分级，以表示不同街区用地潜力大小的差异。

　　1.2.3数据的采集采用实地调查、地籍图与现状图面积量算相结合的方法。涉及到的主要数据，有城区人口数、经济指标、城区总面积、各街区面积、各地类面积、建筑密度和容积率等。

　　1.2.4典型城镇选择河北省深泽县城人均用地140m2，与全国小城镇人均城镇建设用地143m2相近，有一定的代表性。

　　1.3用地潜力分析方法

　　城镇用地潜力可按两条线索加以分析。其一是分析街区用地潜力，将街区分级排序；其二是按不同用地类型分析用地潜力，并以规划用地指标为依据，计算出可挖潜力。在典例城镇用地潜力分析结果的基础上，将收集到的其他几个城镇的用地现状与潜力分析的结果相对比，进一步分析城镇建设用地存在的普遍问题，即城镇建设用地有很大潜力可挖。

　　2典例城镇用地潜力分析

　　深泽县位于河北省中南部，县域地理位置东经115。04'~115°21'，北炜38°07'~38°17'。深泽县城区为县政府驻地，由深泽镇部分村庄及政府各行政事业机关、工厂企业占地组成，2000年建设用地总面积843.0hm2，城区现有人口60000人。城区担负着全县政治、文化、经济、商贸中心的综合职能，是全县的交通枢纽。深泽城区地类面积见表1。

　　2.1各用地类型潜力分析

　　2.1.1住宅用地潜力分析深泽县城区住宅用地总面积为288.3hm2，人均住宅用地48m2，占建设用地总面积的34.2%，建筑占地74.1hm2，建筑密度26%，建筑面积108hm2，容积率0.37。显然，住宅用地高于《城市用地分类与规划建设用地标准》[4](以下简称《标准》）规定的20%~30%的用地结构。以上数据显示，城区内住宅用地人均占有量过大，且平面利用率和空间利用率都明显偏低。如果按规划用地人均34m2的标准，对住宅用地（尤其“城中村”统一规划改造挖潜，将超标的部分予以调整，可挖潜土地84.0hm2。

　　2.1.2工业仓储用地潜力分析深泽县城区内有76.9hm2的工业仓储用地，人均用地12.8m2，占建设用地总面积的9.1%，建筑密度19%，容积率0.26。工业仓储用地低于《标准》15%~25%的规定。经实地调查显示，工业企业内部非生产用地比例过大，少数企业因停产造成土地闲置，企业分散聚集效益差，造成大量土地浪费。若工业布局合理，一般可节约用地10%~20%，可挖潜用地11.5hm2。这样在土地资产纳入财务核算时不仅能降低工业成本，还可用节约下的土地进行扩大再生产。

　　2.1.3公共建筑用地潜力分析在深泽县城区内，公共建筑用地总面积46.2hm2，占建设用地总面积的5.5%，建筑密度19%，容积率0.31，平均楼层1.89，其中以城区中心街区的公共建筑用地比例最大。与其他城镇相比，容积率明显偏低，空间利用程度不够，如进行合理规划，将容积率提高到0.50，则可挖潜用地12.7hm2。另外，有一些公共建筑用地占据着城内较繁华的地段，使土地的经济效益难以发挥，如通过用途置换，依据二、三产业的变化，将部分工业用地改为商业或住宅用地，可更好地发挥土地的区位经济效益。

　　2.1.4未建设利用土地潜力分析未建设利用土地潜力即绝对潜力。从深泽县城调查测算汇总的成果中可以看出，在城区规划建设用地范围内，建筑用地平均利用率仅为65.4%，有283.2hm2的农用地和8.0hm2的其他空闲地，分别占总面积的33.6%的和1.0%。

　　2.1.5市政和商业用地潜力分析深泽县城区内市政和商业用地分别为57.2hm2和12.3hm2，分别占总面积的6.8%和1.5%，容积率分别为0.54、0.35，平均楼层分别为2.0、1.9。两类用地所处区位多为城市中心及道路两旁，土地利用程度较高，但仍有潜力可挖。

　　2.1.6其他用地潜力分析其他用地主要包括专用绿地、特殊用地等，城镇此类用地所占比例均很小，尤其公共绿地面积均未达到城市规划标准。综上所述，深泽县城区内绝对用地潜力很大，共有253.1hm2土地可供未来城镇建设使用。

　　2.2城区内各街区用地潜力分析

　　深泽县城区的建筑密度平均为13.6%，容积率平均为0.21，总体上偏低。但就每一个街区而言，差异很大。为了便于对比研究，依据建筑密度和容积率的数值分布，将25个街区划分为3个级别。

　　2.2.1高利用水平街区建筑密度大于29%的街区有5个，而容积率大于0.45的有8个。这部分街区主要位于县城中心，或商业繁华地段。这些街区土地平面利用程度较大，空间利用不够，挖潜重点为适当降低建筑密度，提高容积率和建筑层数。

　　2.2.2中等利用水平街区建筑密度在19%~29%之间，容积率在0.3~0.45间的街区有6个，这部分街区与上一级街区相邻，主要为村庄、学校、政府、机关等。本级街区中，建筑密度较为适宜，但容积率低；多为老城区，土地平面利用程度较高，空间利用程度低，其挖潜重点主要是进行旧城改造、向空间发展。

　　2.2.3低利用水平街区建成区中的其余10个街区，为老城区外围的村庄及近几年来新建的工厂、企业等用地。其容积率均低于0.3。这类街区是今后城镇发展的重点，也是城镇土地整理的重点。

　　3河北省部分城镇用地潜力对比分析

　　为进一步证实典例城镇用地潜力的分析结果是否具有一定的代表性，是否反映了河北省城镇建设用地有潜力可挖的普遍现象，在对典例城镇用地潜力分析的基础上，收集了河北省部分中小城镇建设用地的数据资料，借以分析研究城镇用地潜力特点与规律。

　　3.1城镇间用地潜力与城镇等级

　　为了研究方便，依据城镇用地规模和人口规模，将城镇进行等级归类（见表2，表3）。

　　从表中数据可知，城镇用地潜力（同《标准》[4]相比）大小与城镇等级呈负相关。即低级别的城镇人均用地指标过高，城镇建设缺乏规划或规划执行不利，导致城镇用地规模缺乏合理控制，用地可挖潜力很大；高级别的城镇规划管理体制相对健全，人均用地指标趋于合理，可挖潜力不大；其次，城镇绝对用地潜力与城镇等级成反比。即低级别的城镇居住用地和农用地所占比例较大，绝对潜力较大，城中村现象较严重，相对潜力较大。

　　3.2城镇内部用地潜力分析

　　从各城镇建设用地情况可以看出，城镇用地潜力主要的共同点有：建成区人均占地面积过大、城区内用地结构不合理、居住用地和农用地所占比重过大、建设用地范围内建筑密度与容积率都显著偏低、土地利用强度小，土地有很大潜力可挖。完全可通过内涵挖潜来满足近、中期城镇发展对建设用地的需要。另外，城镇用地潜力与区位条件呈负相关。即城镇中心用地潜力小，而城区中心外围用地潜力大，特别是“城中村”。

　　总之，就不同级别城镇而言，随着城镇级别的降低，建设用地利用强度降低，人均占地面积增大，用地结构不合理程度增大，用地可挖潜力增大，这是目前城镇建设中普遍存在的状况。

　　4城镇建设用地挖潜思路与对策

　　通过对城镇建设用地潜力的分析，揭示了目前城镇建设中存在的问题，说明河北省城镇建设用地有潜可挖。为发挥土地最大经济效益，显化其价值量，达到促进经济发展的目的，笔者建议采取如下对策。

　　4.1在规划的引导下系统地挖掘建设用地潜力

　　4.1.1加强城镇总体规划的龙头作用总体规划是城镇建设和城镇管理的依据，是城镇土地合理开发利用及正常经营运行的前提，是宏观调控资源配置的重要手段，必须保持严谨性和权威性。城镇用地挖潜工作必须在城镇总体规划的指导下进行，依据总体规划对城镇功能区的划分和规划设计条件的要求，实行地产置换和局部改造、结构调整等优化土地资源配置的具体挖潜措施。只有这样，才能保证挖潜工作达到其预期效果。

　　4.1.2城镇用地挖潜工作应与土地利用规划结合进行在城镇总体规划的指导下，与城镇详细规划相衔接、相协调，即把挖潜措施的实施过程与详细规划的执行过程统一于一体，达到既充分挖掘用地潜力，又实现城镇规划的目的。将城中村改造与旧城改造、土地置换与详细规划相结合。

　　通过综合布局，合理规划，提高城区建设用地容积率和城区建筑密度。经调查，现在深泽县城区建筑密度为13.6%，若经合理规划，达目前建筑密度通常控制的25%;容积率现状0.21，若达到0.31的全国平均水平则可挖潜200hm2左右用地。

　　4.2规范土地市场，加强土地资产管理，走集约用地道路

　　城镇建设用地之所以存在大量不合理现象，造成对土地资源的浪费，其主要历史原因在于计划经济模式下配置土地资源，土地使用权的取得主要是无偿划拨方式，大部分土地处于无价、不流动的静止状态，妨碍城镇现有建设用地的集约利用程度。在我国市场经济日益发展的今天，培育规范土地市场，通过市场机制配置土地资源，必将促进土地使用者节约用地，提高土地利用效益的内在动力机制的形成。经济模式的转变，改变了土地资源的配置方式，进一步使无价、静止的土地资源，进入有价、流动的过程，有利于内涵挖潜工作的顺利进行，也为挖潜工作提供了新思路、新方法。

　　4.2.1利用土地区位差价，实行土地置换，调整用地结构利用土地区位差价，实行土地置换，发挥土地增值作用，调整用地结构。土地市场经济理论，以获取最大经济效益为目标。就一些城镇而言，其中心商业区为城区内最好地段，潜在经济效益高，但其中仍有部分村庄住宅用地，造成黄金地段无黄金效益，制约经济发展。要发挥这部分用地的潜在经济效益，就应改变其用途，实行土地置换，调整用地结构。

　　4.2.2盘活闲置土地对破产企业等闲置土地的使用权进行处置，通过拍卖、转让、租赁等方式，盘活闲置土地，收回国有土地资产收益。一些城镇城区内有部分企业停产，造成土地闲置，通过城镇土地资本运营，充分挖掘土地资产的价值，为国企改革提供巨额资金，同时实现土地资产的保值增值。通过以上措施，盘活这部分土地，所得资金可以用于城镇建设，也可用于发展经济，是一个很好的建设用地挖潜途径。

　　根据调查，采取不同的处置措施，通过企业间的兼并、合并、企业“退二进三”及土地转让，对低效利用土地进行处置，对经营不景气、地理位置优越的企业通过土地资产置换，来盘活土地资产，使土地的经济效益得到了充分发挥。对于改制企业土地资产采取灵活处置方式，对经济实力强、效益好的企业，以出让方式处置土地使用权。对缴纳出让金有困难又不宜采取作价入股方式处置土地的企业，采取租赁方式。对不宜采取有偿使用方式的企业，继续保持划拨方式。

　　4.3建立土地收购储备制度

　　目前，城镇普遍存在着土地闲置现象，或者是在黄金地段存在大片低效利用的厂房、仓库；同时，在土地供给引导需求机制下，存在着部分项目没地用。所以，需要政府调剂土地闲置使用者与用地需求者之间的土地流转关系，即建立城镇存量土地由政府统一收购、统一储备、统一配置的土地收购储备制度[8]。通过收购储备机制，政府可将闲散土地充分利用起来，减缓城区建设继续外延的速度，降低对耕地资源的压力，有利于社会经济的可持续发展。目前，深泽县土地储备库已经建立，现已入库土地15宗，面积26hm2，土地储备像蓄水池一样调节土地供应。其次，政府可加强一级土地市场的垄断，防止国有资产流失，稳定地价与土地市场秩序；再次，可促进城区土地资源的优化配置，服务于企业改制和产业结构调整，并依据城镇规划进行土地整理，保证规划的实施。