典型发达国家小城镇建设经验及启示

　　二十世纪六十年代，由于工业的迅速发展，发达国家大中城市规模急剧膨胀，带来了众多的如人口爆炸、环境污染、交通堵塞等城市问题，即现代“城市病”。于是大规模地从城市向郊区迁移成为曰益庞大的中产阶级的选择，郊区化或逆城市化现象随之而来。在人口流动的总体趋势下，发达国家相继采取了积极的应对措施，大力支持小城镇建设。经过多年发展，小城镇已成为发达国家城镇人口的重要载体，如德国小城镇承载70%的常驻人口，美国5万以下的小城市和小城镇接纳了超过50%的人居住。目前我国城镇化道路存在着“两头大、中间小”的困境，即大城市发展压力大，农村发展问题多，小城镇发展相对滞后。借鉴发达国家经验，加快发展小城镇，对于快速推进我国城镇化建设具有重要意义。

　　一、发达国家小城镇发展政策实践

　　(一）美国：示范城市计划

　　二战后美国城市化向郊区化或逆城市化阶段转变，为了顺应这种趋势，美国政府在50年代提出了发展小城市和小城镇的观点。1956年政府颁布“联邦公路法案”拟新修41000英里的公路，其目的旨在利用公路联通各区域，降低交易成本同时“使工厂、商店、居住区分散化”。1966年,美国出台了《示范城市与大都市发展法》（ModelCitiesandMetropolitanDevelopmentActof1966),实施了“示范城市计划”与以往不同的是，该计划不仅支持大都市城市更新，还致力于发展中小城市和小城镇，项目资金由联邦政府补贴80%,地方政府补贴20%。计划实施期间，政府批准建立63个平均人口规模在2万人左右的新城市（镇）,结合地理地貌，并根据合理的产业布局，打造了各具特色的农业镇、工业镇、矿业镇等，城市化布局向小城市（镇）全面展开。“示范城市计划”于1974年结束，共支出约23亿美元。

　　经过近几十年的发展，美国已形成了均衡的城镇体系，10万人以下的小城镇，大约占城市总数的99.3%。美国小城镇依据区位不同而各具特色，按照与大城市中心的距离划分，总体上有三种类型：一是位于大都市边缘的小城镇。这类小城镇又被称为“卫星城”环境优雅宁静，基础设施和公共服务完善，往大城市出行上班非常方便，因而这里是中产阶级向往的宜居天堂，他们把这里视为大城市的后花园。由于中产阶级并不需要小城镇来解决就业，因而这些小城镇很多没有坚实的产业支撑。相反，中产阶级的在当地消费还产生持续的经济效益。二是位于城乡之间的小城镇。这类小城镇距离大城市较远，导致与大城市的流通存在一定困难，因而往往需要有自己的支柱产业，以实现自身的可持续发展。三是位于乡村地区的小城镇。这类小城镇是广大乡村地区经济活动中心，虽地处乡村地带，但基础设施和公共服务与大城市一样，生活一样很便利。在美国，无论在哪个城市，人们都可享受到几乎同等的便利。

　　(二）英国：新城运动

　　受霍华德“田园城市”理论的影响，二战后英国政府实施了“新城运动”以解决城市人口过度集中和农业区落后的问题，同时也是为了对城市产业结构进行调整。英国“新城运动”有三个典型特点：

　　一是成立了专门的咨询机构，对整个计划进行研究咨询。1945年英国成立了新镇咨询委员会，研究建立新镇、分散大城市人口的可行性。新镇咨询委员会的建立实则是对前期可研、规划的重视，以规划为龙头发展城市，避免盲目的造成运动，耗费国力。新镇咨询委员会还提出了新镇的人口规模不应超过6万，选址应远离大城市，以及学校医院等相应的配备功能和低密度的城市形态，为后续发展指明了方向。

　　二是成立了专门的开发公司，全面负责新城建设。1946年英国颁布了《新镇法》确立了新镇的开发、管理、设计模式，并据此成立新镇开发公司。新镇开发公司由中央政府指定委员会管理，这种将职能式组织结构和线性组织结构融合起来，将政府管理与市场运作有机结合的创新之举大大加快了英国的新城建设。

　　三是分批次开展新镇建设。英国的新镇建设大概分为三个时期，每个时期都有不同的建设目标，共同完成英国新城运动。（见表1)

　　(三）日本：村镇综合建设示范工程20世纪50-60年代，处于经济高速成长时期的的曰本，农村人口迅速向城市聚拢，使得地域间的差异越来越大，传统村落人口急剧减少，农村“过疏问题”逐步明显。

　　针对高速城市化出现的乡村人口急剧减少问题，以及乡村呈现的衰微现象，曰本政府出台了一系列法律和政策措施：一是制定大量法律诸如《过疏地区活跃法特别措施法》、《町村合并法》等促进农村发展；二是规划实施了旨在提高农村生活环境，减少城乡差别的“村镇综合建设示范工程”。“村镇综合建设示范工程”包括了从宏观规划愿景到中观建设再到微观实施的全部内容：①村镇综合建设规划包括：村镇未来前景的展望、产业的振兴规划、生活环境建设规划、社会组织以及地区经营规划。②建设计划：村落、道路、上水道、排水设施、工商设施、公共设施的建设计划。③地区行动计划村镇示范工程因地制宜，适用对象的范围亦可从“几个村落”“单一的市（镇、村）”或者“几个市（镇、村）”中灵活选择。其中政府负责示范工程主体的实施，投资费用的分配则为中央政府承担50%，各级政府分担其他剩余部分。

　　曰本的村镇建设是一个围绕不同主题循序渐进的发展过程。曰本村镇综合建设示范工程使得曰本的农业与农村经济有突飞猛进的发展，有效缩小了城乡居民的收入，进一步推动了社区乃至国家经济发展。

　　(四）韩国：城镇发展计划

　　20世纪70年代，韩国政府行政自治部（原内务部）把促进小城镇发展列为一项重要议题并为之制定和实施了一系列政策，经历了以下四个发展阶段后的韩国向振兴农村的目标迈进了一大步。

　　在过去30年，韩国政府在小城镇的发展中的投资规模有限，出现了很多纳入培育计划的小城镇没有得到资金支援，以及得到投资的小城镇所获得的支援资金规模也不大的情况，极大的挫伤了地方政府的积极性。为改善实施中的尴尬境地，充分调动地方政府的积极性，确保小城镇的建设质量，行政自治部和国库补助资金管理部门等中央政府部门在投资中各自出资100亿韩元，剩下的由市道政府承担50亿韩元以及市郡政府承担50亿韩元。这样，被培育的每个镇将实际得到约合2500万美元的培育事业资助金。另外，对参与培育事业的民营企业，政府还会在金融、税收等方面给予优惠。

　　二、发达国家小城镇建设与发展经验

　　发达国家小城镇建设成就的取得,得益于他们都有一整套促进小城镇健康发展的政策措施。总结上述各国小城镇发展政策实践，主要有以下成功经验值得我们借鉴。

　　(一)强化小城镇在城镇化进程中的地位与作用。发达国家小城镇发展政策出台集中在二十世纪60年代，这一时期发达国家工业化和城镇化高速发展,同时带来两个突出问题，一方面是城市人口拥挤、环境污染严重，另一方面是农村出现空心化，逐渐衰弱。面对双重困境，发达国家一致将发展小城镇作为破解上述两大问题的突破口。各国实践经验告诉我们，小城镇作为连接城市和农村的纽带，在推进城镇化过程中在缓解大城市环境资源压力、促进农村劳动力转移、改善农民生活水平等方面发挥着重要作用，我国未来的城镇化进程，一定要强化小城镇的地位与作用，高质量打造小而精的特色小城镇应该成为发展方向。

　　(二）注重规划引导。建城运动是一项浩大而持久的全民工程，一定要以规划为导向，并以立法的形式确定规划的地位和权威，以科学的规划有计划的推进城镇化进程。在国外小城镇健康发展的进程中，各国都无一例外地十分重视规划工作。如，美国小城镇建设，依据联邦政府和州政府的有关法律规定，并结合自身特点制定总体规划。曰本“村镇综合建设示范工程”从宏观上制定了5阶段的发展规划，逐步提高小城镇发展水平。

　　(三）加强基础设施和公共服务设施建设。基础设施和公共服务设施建设是小城镇建设的关键所在，我国目前小城镇与大城市的根本差别在于,生活在两个不同空间的人生活和生产的便利程度不同，也正体现出基础设施和公共服务能力的差距。只有加强小城镇的基础设施和公共服务设施建设，完善自身“造血机能”才能吸引人、财、物等各种资源向小城镇流通，从根本上改变小城镇面貌。发达国家始终将创造一个比城市更优美舒适的生活环境，作为小城镇发展的首要目标，注重改善小城镇的交通设施、通讯设施、能源供给设施以及社会服务设施等。

　　(四）注重财政资金支持。在小城镇发展初期，资金问题往往是制约其发展的瓶颈。要高档次的打造特色小城镇，政府需要给予一定的资金支持。从上述国家实践看，各国都安排了财政资金予以支持，并且以中央财政资金为主。如美国“示范城市计划”联邦政府补贴80%;英国“新城运动”完全由中央政府出资开发；曰本“村镇综合建设示范工程”投资费用的50%由中央政府承担；韩国《小城镇培育事业10年促进计划》所提出的方案中，中央政府、市道政府、市郡政府承担资金的比例为4:1:1。

　　三、对我国小城镇发展的启示

　　我国小城镇发展起步晚，档次低，基本属于自然集聚形成，目前基础设施不完善，产业基础薄弱，地方财政堪忧，自我发展能力十分有限。鉴于小城镇在城镇化必然进程中的特殊地位与作用，考虑到我国目前城乡差距现状和大城市发展曰益加剧的压力的局限性,有必要借鉴发达国家小城镇建设经验，进一步强化并落实小城镇的地位与作用，以明确的规划方案为先导，增加中央财政投资，加强基础设施和公共服务设施建设，分批次打造具有鲜明地方特色的高档次示范小城镇。当前可选择一批自然环境好、居民收入高、离市中心较近的小城镇，以中产阶级为主要服务对象，以小城市的标准着力打造一批特色旅游小城镇；选择一批产业基础坚实、交通条件便利、离市中心较远的小城镇，以技术人员为主要服务对象，以工业城市的标准着力打造一批特色工业小城镇；选择一批农业基础强、农村劳动力富足、离市中心偏远的小城镇，以农村居民为主要服务对象，以现代农业科技为依托着力打造一批特色农业小城镇。以这些特色小城镇的为龙头，带动周边小城镇和农村发展，上承大城市发展压力，下启农村致富之门，走出一条具有中国特色的小城镇发展之路。