市场激励型排放机制一定优于命令型排放问题和

1977年在肯尼亚首都内罗毕召开的联合国荒漠化会议，是第一次与土地退化有关的全球性会议。会上提出的全球防治荒漠化行动纲领，为世界各国共同采取土地退化防治行动确立了基本框架。1994年10月14日，包括中国在内的112个国家在巴黎签署的《联合国防治荒漠化公约》，要求世界各国“动员足够的资金开展防沙化斗争”。1996年12月，《联合国防治荒漠化公约》正式生效，为世界各国和各地区制订防治荒漠化纲要提供了依据。迄今为止，包括中国在内的167个国家签署并批准了这一公约。这标志着国际社会已充分认识到防治荒漠化和缓解干旱灾害在实施可持续发展战略中的重要地位。
中国为减缓土地退化，开展了一系列防治实践和科学研究，特别是2002年以来随着中国—全球环境基金干旱生态系统土地退化防治伙伴关系项目的实施，开展了一系列防治实践探索，并取得了一系列研究成果[1-5]。伙伴关系项目的实施，不仅促进了退化土地防治模式的创新，同时也有效地改善了农牧民生计，促进了生物多样性保护。
一、中国土地退化及防治概况
中国是世界上荒漠化和沙化面积大、分布广、危害重的国家之一。中国干旱地区的土地退化包括风蚀、水蚀、土壤养分流失、盐渍化、河流泥沙沉积、森林与草地退化及生物多样性损失等。国土面积的45％以上，多达430万N2Y550.jpg的土地发生着不同程度的退化。截至2009年年底，中国荒漠化土地面积为262.37万N2Y550.jpg，占国土总面积的27.33％；沙化土地面积为173.11万N2Y550.jpg，占国土总面积的18.03％。在荒漠化土地中，风蚀荒漠化土地面积183.20万N2Y550.jpg，占荒漠化土地总面积的69.82％；水蚀荒漠化土地面积25.52万N2Y550.jpg，占9.73％；盐渍化土地面积17.30万N2Y550.jpg，占6.59％；冻融荒漠化土地面积36.35万N2Y550.jpg，占13.86％[6]。
中国的退化土地主要分布在西北部的干旱地区。该区域的新疆、内蒙古、甘肃、青海、陕西和宁夏6省(自治区)的荒漠化土地面积213.81万N2Y550.jpg，占全国荒漠化土地总面积的81.5％，沙化土地面积143.42万N2Y550.jpg，占全国沙化土地总面积的82.9％。
土地退化不仅直接危及中国1亿多人口的生存和发展，而且影响着4亿多人口的生存环境和生活质量。全国每年因土地沙化造成的直接经济损失高达540多亿元，土地退化还会对碳循环造成负面影响，迫切需要对其进行防治。
中国政府高度重视土地退化防治工作，早在20世纪70年代末，就开始实施“三北防护林体系建设工程”。20世纪90年代以来，又先后启动了退耕还林、退牧还草、京津风沙源治理、草原建设与保护、荒漠化治理、石漠化治理、保护性耕作、旱作节水农业和小流域综合治理等国家重点生态工程；颁布实施了《中华人民共和国防沙治沙法》，制定了《全国防沙治沙规划》，实行了生态公益林补偿和草原保护补贴政策，防治土地退化的力度不断加大，并取得了较为显著的治理成效。
自2001年以来，年均治理沙化土地面积达192万N2Y549.jpg，目前中国已有20％的沙化土地得到不同程度治理。中国土地荒漠化面积由2004年的263.62万N2Y550.jpg减至2009年的262.4万N2Y550.jpg，缩小了1.2万N2Y550.jpg。除了荒漠化面积缩小外，荒漠化土地治理的成绩还表现为荒漠化程度的下降。从表1可以看出，从1999年至2009年，重度荒漠化土地面积由56.51万N2Y550.jpg减至42.66万N2Y550.jpg，减少了13.85万N2Y550.jpg，极重度荒漠化土地面积由70.06万kN2Y536.jpg减至56.30万N2Y550.jpg，减少了13.76万N2Y550.jpg。
N2Y539.jpg
近年来，在全球环境基金(Global Environment Facility，简称GEF)等国际机构的帮助下，中国的土地退化治理方式有所改进。综合生态系统管理理念(Integrated Ecosystem Management，简称IEM)的引入和各相关方伙伴关系的建立，使中国找到了适应性强、复制性好的治理措施，以及综合性、系统性、有效性、协调性和持续性好的退化土地治理模式。
二、土地退化防治伙伴关系项目活动开展状况
(一)土地退化防治伙伴关系项目概况
GEF是世界上最大的环保基金，主要为气候变化、生物多样性、国际水域和臭氧层损耗4个领域的治理项目提供资金支持，以取得全球环境效益，促进受援国的可持续发展。2002年，GEF将土地退化列为新的重点资助领域。GEF有关综合生态系统管理的业务规划(OP12)提供了全面的可持续发展的自然系统管理框架。
中国是GEF的发起国之一，既是捐资国，又是受援国。截至2007年3月，GEF已经在中国实施了48个项目(不包括中国参与的全球或区域项目)，赠款总额约5.2亿美元。中国的土地退化防治行动，不仅有利于中国环境状况的改善，也有利于全球环境状况的改善，因而得到了GEF的认可和支持。自2002年起，GEF与中国政府开始在第12业务领域内筹建土地退化防治伙伴关系，共同在干旱地区推行综合生态系统管理模式，促使土地退化防治走上综合、可持续的轨道。
中国—全球环境基金干旱生态系统土地退化防治伙伴关系，是GEF在生态领域与中国政府建立的第一个伙伴关系。项目的主要目的是运用IEM这一新的规划理念和方法，建立跨部门、跨行业、跨区域的可持续的自然资源综合管理框架，通过相关部门的共同努力，把法律、政策、规划与行动等有机地协调起来，对中国西部土地退化地区尤其是生态脆弱区进行综合治理，最终实现减少贫困、遏制土地退化和恢复干旱生态系统，促进生态、经济和社会可持续发展的目标。
在亚洲开发银行(Asian Development Bank，简称ADB)的支持下，名称为“土地退化防治能力建设”的伙伴关系一期项目于2004年7月正式启动。项目在陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、内蒙古6个省区开展。项目总投资1500万美元，其中GEF赠款770万美元。项目由国家林业局科技司管理，亚洲开发银行监管。在GEF、ADB及全国人大常委会法制工作委员会、国家发展和改革委员会、科学技术部、财政部、国土资源部、水利部、农业部、环境保护部、国家林业局等11个部门的支持下，伙伴关系一期项目于2009年12月顺利完成。
2009年10月，在完成伙伴关系一期项目“土地退化防治能力建设”的基础上，GEF理事会正式批准名称为“中国—全球环境基金土地退化防治管理与政策支持伙伴关系”的伙伴关系二期项目。项目总投资870多万美 元，其中GEF赠款270多万美元。项目由国家林业局科技司管理，亚洲开发银行监管。项目于2010年5月启动，2013年6月结束。二期项目是一期项目的延续和升华。
除了上述2个项目之外，伙伴关系框架下还有以下6个项目：甘肃、新疆草原发展项目，宁夏综合生态系统与农业发展项目，西北三省区林业生态发展项目，IEM方法旱地生态系统生物多样性保护项目，艾比湖流域可持续管理和生物多样性保护项目，以及贫困农村地区可持续发展项目。
上述8个项目的实施区涉及陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、内蒙古、山西、河南、重庆等9个省(自治区、直辖市)227个县(市、区、自然保护区)。根据各项目文本资料统计，直接从项目中受益的农牧民至少有286.9万人。伙伴关系项目总投资约7.48亿美元，其中GEF赠款4237万美元，亚洲开发银行、世界银行集团、国际农业发展基金等国际机构贷款约3.7亿美元，政府、企业和农户等配套资金约3.36亿美元。
10年来，伙伴关系的8个项目，尤其是现已完成的土地退化防治能力建设项目，土地退化防治管理与政策支持项目，甘肃、新疆草原发展项目，在防治土地退化、保护生物多样性和减缓贫困等方面取得了显著的成果。
(二)伙伴关系项目框架下的土地退化防治活动开展状况
根据2013年1月中央项目办对伙伴关系项目56个样本县(样本县国土面积占所有项目县国土面积的17.7％)的调查结果统计，伙伴关系项目主要开展了如下防治活动。
1.土地保护性耕作
根据对样本县的调查结果统计，伙伴关系框架下伙伴关系一期、二期项目、贫困农村地区可持续发展项目、IEM方法旱地生态系统生物多样性保护项目、西北三省区林业生态发展项目样本县共增施畜禽粪便、沼渣沼液等有机肥560.63万t，受益面积21.06万N2Y549.jpg；秸秆还田3.21万t，受益面积3387N2Y549.jpg；沙粘土混合改良土壤4033N2Y549.jpg；坡地改梯田2353N2Y549.jpg；填沟造地20N2Y549.jpg。
2.农田防护性基础设施建设
根据对样本县调查统计，伙伴关系框架下的伙伴关系一期、二期项目、贫困农村地区可持续发展项目、IEM方法旱地生态系统生物多样性保护项目、西北三省区林业生态发展项目样本县共修建农田防洪坝20个，总长度2003m，受庇护的耕地面积77.53N2Y549.jpg；修建集水(雨)窖865个，集水总量5.58万N2Y540.jpg，受益耕地面积205.67N2Y549.jpg；修建灌渠12.41万m，改造灌渠20.96万m，修建排灌站1533个，共增加有效灌溉面积3386.67N2Y549.jpg；新造农田防护林(带)折合面积406.67N2Y549.jpg，改造农田防护林(带)折合面积2.8N2Y549.jpg，新增受保护农田面积4606.67N2Y549.jpg。
在林地治理方面，根据调查统计，伙伴关系项目样本县实施区新造水土保持林7153.33N2Y549.jpg，防风固沙林1626.67N2Y549.jpg，其他防护林17646.67N2Y549.jpg，生态经济林7866.67N2Y549.jpg，经济林22326.67N2Y549.jpg；改造防护林78.4N2Y549.jpg，改造低产林506.67N2Y549.jpg；果树嫁接127.33N2Y549.jpg，果园覆膜1260N2Y549.jpg，果园秸秆杂草覆盖980N2Y549.jpg，沙地套笼植树28.67N2Y549.jpg。
在草场退化防治方面，根据对样本县的调查统计，伙伴关系框架下的伙伴关系一二期项目、西北三省区林业生态发展项目，甘肃、新疆草原发展项目和IEM旱地生态系统生物多样性保护项目各实施区共完成草地改良面积39586.67N2Y549.jpg，草地围栏面积9240N2Y549.jpg，草地禁牧面积279333.33N2Y549.jpg，草地轮牧面积24133.33N2Y549.jpg。引进优良畜种93个，引进优良牲畜72487头；修建舍饲圈棚6290个，修建舍饲暖棚2496个，舍饲数量达14.48万羊单位；饲草种植面积4720N2Y549.jpg，饲草产量6.67万t，草畜平衡面积50413.33N2Y549.jpg；购买饲草加工机械652台，作物秸秆加工量5.34万t；修建饲草存储设施2197个，设施存储能力达6.48万t。
此外，伙伴关系项目还设计开展了一系列新能源利用示范活动、生物多样性保护活动、村庄环境整治活动和新技术推广活动。特别是新技术示范和推广活动，伙伴关系项目经过不断探索，凝练出了适合中国国情的土地可持续管理方式，探索出了一批在中国干旱地区具有推广价值的单项技术和综合集成技术。这些技术涵盖了农业、林业、水利、草业等相关领域，主要有耕地土壤改良及增产技术、农田防护技术、林地治理及果园增产技术、草场退化防治技术和新能源开发技术。根据调查结果统计，伙伴关系项目313个项目村共采用了189项新技术，参与的农户有10746户。这些技术在932个非项目村进行了推广，参与农户39740户，推广面积63.06万N2Y549.jpg，取得了较好的推广效果。
三、土地退化防治活动取得的成效
伙伴关系项目框架下一系列土地退化防治活动，促进了荒漠化土地防治、农牧民生计的改善、生物多样性保护，实现了应对气候变化的固碳效益，取得了良好的生态、经济和社会效益。
(一)促进了荒漠化土地防治，取得了良好的生态效益
伙伴关系项目的实施使项目区的草原和畜牧生产都发生了极大的变化。例如甘肃定西的安定区赵家铺村示范点实施荒山造林33.33N2Y549.jpg，植树5.5万株，改变了村容村貌，减缓了水土流失。项目户的户均人工草地面积为14.13N2Y549.jpg，是非项目户的2.46倍。饲草种植与天然草原围栏禁牧结合在一起，使项目区的水土流失显著下降。据测算，土壤侵蚀模数由项目实施前每年的5640t/N2Y550.jpg降到现在的1666t/N2Y550.jpg。平均每年减少泥沙流失1318万t，增加蓄水3796万N2Y540.jpg。草原退化得到有效制止。据调查，项目户的牲畜存栏量平均降低了17％。随着放牧压力的减轻，草地植物种数由项目实施前的43种增加到现在的63种；天然草地植物盖度、高度、密度和产量分别由项目前的86％、8.2cm、268个/N2Y536.jpg、3765kg/N2Y549.jpg增加到项目后的97％、14.6cm、392个/N2Y536.jpg、5355kg/N2Y549.jpg，分别增加11％、78％、44％和42％。为了逐步推行休牧和轮牧制度，甘肃肃北县选择8户牧民在1200N2Y549.jpg草地上实施划区轮牧。3年后的监测结果表明，轮牧草地的产草量和盖度分别提高21％和22％，取得了显著的生态效益。
另据56个样本县的调查统计，伙伴关系框架下的伙伴关系一期、二期项目，甘肃、新疆草原发展项目和IEM方法旱地生态系统生物多样性保护项目皆设计有荒漠化土地治理活动。上述各样本县实施区采取治理措施 的荒漠化面积85220N2Y549.jpg，其中32000N2Y549.jpg已达到治理目标，治理达标率为37.56％，荒漠化减轻面积51680N2Y549.jpg，治理见效率为98.2％。
此外，在伙伴关系项目实施过程中，随着IEM理念的推广、土地退化防治法律法规的完善，以及各项目省土地退化防治战略和规划的编制与实施，伙伴关系将在更大范围内产生一系列带动效应。
(二)改善了农牧民生计，取得了良好的经济效益
伙伴关系项目，不仅在土地退化防治实践中开展了一系列防治技术和防治模式创新，开展了一系列具体的土地退化防治活动，同时也探索和创新出了一系列绿色经济发展模式，不仅有效防治了土地退化，取得了显著的生态效益，同时也改善了农牧民生计，提升了农牧民收入水平，取得了良好的经济效益。例如，在甘肃定西的安定区，项目户由于种植优良牧草，出栏率高于非项目户7％，购买饲草支出平均每年减少2650元。甘肃崆峒区项目村采用秸秆先饲养牲畜、牲畜过腹后再还田的方式，将小流域治理与发展循环经济结合起来，将单一的种植结构拓展为种植业与养殖业相结合的结构，增加了土壤肥力，减缓了土地退化，同时也增加了农牧民收入水平。新疆博乐市的贝林哈日莫墩乡夏热勒津村通过村庄绿化和环境整治，种植绿色树种1.1万株，以荷花池为依托，大力发展旅游业，可增加年收益20万元。又如内蒙古通辽市奈曼旗白音他拉苏木满都拉呼嘎查，保护性耕作技术应用面积由最初的几公顷增加到2730N2Y549.jpg，共增加了粮食产量1271万kg，秸秆产量1148万kg。按照保护性耕作技术可使每公顷耕地节省机耕费300元、增收1125元的调查结果计算，增收节支近390万元，有效地提高了当地社区的发展能力和土地退化防治能力。
伙伴关系项目示范点农牧民的收入显著提高。2010年与2005年相比，18个示范点的农牧民人均纯收入平均增加103％。同期，18个示范点所在的6个省(自治区)的农牧民人均纯收入平均增加85％。农牧民人均纯收入增幅的超出部分大多是伙伴关系项目的贡献。
(三)促进了生物多样性有效保护，取得了良好的社会效益
伙伴关系项目中的物种保护、生态系统保护、国际重要生态区保护等子项目活动的开展，使项目区内的濒危物种、典型生态系统和生物多样性得到了保护，并将综合生态系统管理理念和方法应用到自然保护区的管理实践中，促进了管理水平的提高。伙伴关系建设10年间仅项目直接推动新建保护区8个，扩大保护区面积4500N2Y550.jpg，2079种的野生植物物种和679种野生动物物种得到了有效保护，其中30％以上是国家重点保护物种，保护了重要的森林、草原、湿地和荒漠生态系统，特别是有效保护了西北地区抗寒抗旱的物种及基因，保存和丰富了地球的生物多样性，也为将来深入研究和有效利用提供了可能，取得了良好的社会综合效益。
新疆北鲵是两栖类最原始的种类，也是脊椎动物由水生向陆生演化过程中具有世界性意义的物种。该物种在脊椎动物系统演化与地理变迁关系的研究中也具有重要学术意义。艾比湖流域可持续管理和生物多样性保护项目，将北鲵保护纳入其中，为保护这个具有全球意义的物种做出了贡献。甘肃、新疆草原发展项目，采取活体保种、生物体保种到建立保种选育数据库等措施，有效地保护了白牦牛这一独特的动物资源，初步达到纯种白牦牛种群增大、遗传资源增加等目标。IEM方法旱地生态系统生物多样性保护项目，对太子山综合生态系统(甘肃)、哈巴湖综合生态系统(宁夏)和芦芽山综合生态系统(山西)3个典型生态系统进行了有效保护。甘肃、新疆草原发展项目采用轮牧、休牧、草场产权制度改革等措施，减轻了草原放牧压力，有力地保护了草地的生物多样性。项目实施区和非项目实施区相比，草地上的植物种类明显增多，生物多样性明显丰富。
(四)促进了固碳和碳减排以应对气候变化，取得了可观的全球环境效益
1.样本县的固碳和碳减排效应
伙伴关系项目应对气候变化的全球环境效益，可以根据发展新能源所带来的煤炭替代而减少的碳排放量来测算。此外，因新增加的自然保护区面积、造林面积而带来的新增固碳效益也对全球应对气候变化具有积极的意义。
据样本县调查统计，伙伴关系项目样本县实施区修建沼气池18982个，总容量11.30万N2Y540.jpg，购置太阳能灶2418个，购置太阳能热水器10235个。合在一起，可以替代煤炭15048t(见表2)。通常，耗用1t煤炭的平均碳排放量为2.6t，据此可测算出样本县因煤炭替代而减少的碳排放量为39125t。
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另据我国林业重点工程社会经济效益监测报告数据测算，新增1N2Y549.jpg保护区面积的平均年固碳量为2.36t，风沙源区新增1N2Y549.jpg造林面积的平均年固碳量为2.25t。伙伴关系项目样本县增加森林类自然保护区面积225000N2Y549.jpg，造林60000N2Y549.jpg。据此可测算出新增保护区面积固碳量为531000t，新造林面积而带来的新增固碳量为135000t，加上因新能源开发而减少的减碳量39125t，则由此可算出伙伴关系项目样本县年固碳减碳效益为705125t。
2.西部六省(自治区)项目区的固碳效益
根据全国第六次(1999—2003)和第七次(2004—2008)森林资源连续清查资料，西北六省(自治区)新增森林蓄积量为1.49545亿N2Y540.jpg(见表3)，可新增森林固碳量为1.74亿N2Y540.jpg。根据李怒云[8]和李顺龙[9]的研究成果，以及联合国政府间气候变化专门委员会(Intergovernmental Panelon Climate Change，简称IPCC)的经验数据，可得出如下森林固碳量的测算公式：
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另根据《中国统计年鉴》2005年和2012年数据，我国西部六省区牧草地面积由2004年的18367.07万N2Y549.jpg增加到2011年的19580.29万N2Y549.jpg，增加了1213.22万N2Y549.jpg。据中央项目办咨询专家报告表明，内蒙古草地每公顷的固碳量在2900～14000kg之间，如果以8450kg/N2Y549.jpg固碳量来计算，固碳量由2004年的15.52亿t增加到2011年的16.55亿t，增加1.03万t。据此可以推断出西部六省区项目县牧草地面积新增固碳量4233万t，年均固碳量增加604.7万t。我国西部六省区耕地面积由2004年的2430.87万N2Y549.jpg减少到2011年的2163.07万N2Y549.jpg，减少了267.8万N2Y549.jpg，这些面积有不少转化为草地和森林，提高了碳汇能力。可见，伙伴关系项目实现了预期的全球环境效益，为应对全球气候变化做出了积极的贡献。
四 、土地退化防治经验
上述一系列项目成效的取得，取决于伙伴关系项目的成功实施。伙伴关系项目在综合生态管理理念的指导下，将土地治理、畜牧生产、农牧民能力建设和生态系统保护紧密结合，开展了一系列退化土地治理实践和探索。在这个过程中形成的土地退化治理模式和技术，为全球类似地区开展土地退化治理提供了可资借鉴的经验：①将IEM理念融入土地退化防治战略和规划制定，完善相关法律法规和政策，为退化土地防治创造良好的法律环境，实现依法依规治理；②土地退化防治与减贫、改善农牧民生计相结合，取得了良好的生态效益、经济效益和社会效益；③通过伙伴关系建设，建立政府各部门合作关系、公私部门合作关系和跨区域合作关系，在此基础上创新项目组织机制、管理机制和实施机制；④注重IEM理念国际化和本土化的结合，在本土化基础上发展IEM理论体系；⑤将成本效益分析、生态补偿、土地退化防治技术等应用性研究与实践模式探索有机地结合起来；⑥ 减少温室气体排放，应对和适应气候变化所带来的负面影响为世界各国共同面临的课题。从20世纪90年代起，让西方经济学家、法学家和政策制定者深信不疑的是温室气体减排的市场激励机制，如威廉·诺德豪斯(us)提倡的碳税或戴尔斯()主张的总额限定的排放交易机制，能实现减排成本的优化配置，相比命令型(Command and Control)减排机制更为有效①。与此相应的是，主流的温室气体减排机制也以欧盟的区域性碳交易市场和美国二氧化硫交易市场(包括州内、州际碳交易市场)，以及丹麦、芬兰、荷兰、挪威等北欧国家实施的碳税为代表。不少经济学家基于排放实体履约成本的优劣比较，认为排放交易机制比命令型减排机制更具效率。但笔者通过研读文献后发现，认为市场激励型排放机制优于命令型减排机制的学说过于注重对履约成本的分析，而忽视对制度制定、实施、监控中的各项成本的考量。并且，对排放交易机制在实践中的稳定性和可持续性也关注不足。鉴于此，笔者意欲通过对市场激励型排放机制优于命令型减排机制评价维度的检讨和基于现行欧美温室气体排放交易市场普遍存在的排放额过度分配问题，论证命令型减排机制在温室气体减排中具有不可或缺的作用。尤其对于发展中国家而言，排放交易机制的执行和监控成本会影响排放交易制度的实效。
一、关于市场激励型排放机制优于命令型减排机制之介说
尽管有学者对命令型减排机制和市场激励型减排机制的分类提出质疑，但多数学者仍将排放标准、排放禁令、排放许可证等视为命令型减排机制，将排放税和排放交易制度视为市场激励性减排机制，并对两者加以比较②。在多数经济学家看来，总额限定的排放交易制度既能满足减排目标，又使排放实体履行成本降到最低，实现减排成本的优化配置。与传统的命令型减排机制相比，在成本和效益上具有明显的优势。
首先，从减排的长效性来看，命令型减排机制难以向排放实体提供长效的减排激励。如在排放标准下，一旦排放实体达到该标准则无需进一步减排，因而减排激励的长效性不足[1]。但排放交易制度无论是在减排的数量和时间上均能促进排放实体持续减排。其一，排放实体减排数量越多，可用于交易获得收益的排放额就越多。其二，随着减排阶段的推进，减排要求越来越严格，排放额价格在市场上呈上涨趋势，促使排放实体在减排后期持续减排。
其次，从履约的灵活性来看，命令型减排机制下，排放许可、排放禁令或排放标准等对各排放实体一视同仁地实施，无论排放实体的减排成本有多高。排放交易制度则促使减排成本低的排放实体多减排，减排成本高的排放实体不减排或少减排[2]。在减排进度的安排上，排放实体也可选择初期减排，存储排放额供后期使用，在减排总额相同的情形下，排放交易制度可达到减排成本的优化配置。
从政治上的可接受性来看，总额限定的排放交易能兼容各利害关系人的利益，在立法上更容易被接受。从欧美政策制定过程来看，排放集中行业可通过政治游说，对政府施压，凭借“祖父原则”(Grandfathering)而被豁免参与减排，或即便参与减排，在减排初期排放额也由政府无偿分配[3]。灵活的履约方式使得排放实体更为青睐该制度。对环保支持者而言，排放交易制度限定排放总额，减排要求随减排阶段逐步提高，亦满足其环境保护的要求。对于政府而言，排放交易的收益可补偿减排实体减排成本的支出，从而减少政府的减排财政支出[4]。
二、市场激励型排放机制优于命令型排放机制评价维度之检讨
市场激励型排放机制优于命令型减排机制似乎颇具说服力，但仔细分析其评价维度，可发现三点不足：一是评价维度未涵盖政治和外交因素对减排机制的影响，以及不同减排手段的不确定性；二是影响减排成效的特定社会背景、污染物③的种类、制度水平及技术水平等均被忽略；三是两种手段对排放主体环境意识的不同影响也未被考虑。
(一)政治、外交因素对减排机制的影响，以及不同减排手段的不确定性
主张市场激励型减排机制的学者也承认影响一个国家减排政策的一些重要因素如政治和外交因素并未被纳入到减排政策的成本效益分析中[5]。以中国减排制度为例，中国在《京都议定书》下并不承担温室气体强制减排的责任，但近年来，欧美对中国均提出了建立“可报告、可预测、可核实”的减排制度的要求。欧盟EU-ETS根据第二阶段的安排，于2012年1月1日对所有经停欧盟国家的航班征收碳排放税。美国2009年《清洁能源安全法》规定到2020年，美国将对仍未制定温室气体减排制度的国家征收碳关税。该法案虽并未获得参议院的通过，但反映了美国的立场。中国温室气体减排的“外患”已超过其“内需”，促使中国在外交政策上承诺于2020年前单位GDP碳排放相比2005年减少40％～45％，并在十二五规划确立开展碳交易试点工作。欧美日韩等国碳减排政策直接影响中国减排手段的选择，促使中国采用趋同的减排手段。
其二，各类减排手段的不确定性难以被成本效益分析所量化，因而往往被忽略。总额限定的排放交易机制的有效运作以排放实体准确预计排放市场的供求、排放额价格，从而比较减排成本和排放成本为前提，但实际上，排放市场的供求关系受到经济环境、能源价格、极端气候条件等多重因素影响，排放实体难以对此精确预 测。相比而言，排放许可证、排放标准、排放禁令等比排放交易制度的确定性更强。
(二)排放交易制度的制定、执行和监控成本
经济学家评价命令型减排机制和排放交易机制的有效性时，主要是从排放实体履行成本的角度加以比较。从履约成本的分配和履约灵活性来看，排放交易制度的确更有效率，但市场激励型减排机制理论上的有效性并不等于实践中的有效性，必须考虑它所适用的法治和政治环境[6]。排放交易机制可能因为法治或政治的局限，欠缺相应的执行工具，或者管理和执行该市场手段的成本过于高昂以至于抵消了其节省的履约成本[7]。对此不少学者作了批判的分析。、an (1999)[7]、ia (2006)[8]、an (2009)[9]基于美国、马来西亚、波兰和哥伦比亚的实证分析证明，除了排放实体的履约成本，环境政策的执行和监控成本是评价环境治理手段有效性的重要相关因素，这点对于发展中国家而言尤为重要。对于排放交易制度管理经验不足的国家，其制度的初始成本较高，需要承受政府改变管理路径的制度成本，对交易市场的管理和监控也需要克服技术和体制的局限。但倘若相关的体制和技术局限得以满足，排放交易体系的管理成本和监控成本则会逐渐下降，最终将低于命令型减排机制[10](P250)。下文将以美国20世纪70年代二氧化硫减排机制的选择加以说明。
美国1990年《清洁空气法》建立了总额限定的二氧化硫排放交易机制，并在实践中被证明为有效，为此后美国州内和州际及欧盟碳排放交易市场提供了制度基础。但在70年代，美国的减排机制仍以命令型为主。依据1970年《清洁空气法》，环境保护署(EPA)规定了发电厂二氧化硫排放的强制性标准，但允许电厂安装脱硫设备，或使用低硫煤以达到该排放标准。基于脱硫设备的安装成本较高，多数电厂使用低硫煤。1977年国会修订《清洁空气法》，要求全部发电厂均需安装脱硫设备，促使不少发电厂在安装脱硫设备后改用高硫煤，被当时支持排放交易机制的经济学家批评为立法倒退。但当时美国适用排放交易机制的条件尚不成熟。
首先，美国1970年《清洁空气法》是对60年代环境立法的延续，EPA对该法的执行总体上沿用了60年代行政命令的管制模式，体现出对既往减排模式的路径依赖。排放交易机制在70年代为环境管制的新手段，排放实体是否自愿履行，能否取得减排成效，以及政府能否胜任管理和监督的职责等均不明确。EPA不得不考虑，“破坏既往路径”的管制模式会否产生高昂的交易成本和巨大的风险[7]。并且，对于决策者而言，新制度在未被充分论证和评估之前，更容易遭受社会各利害关系主体的质疑和反对，沿用旧制度则较容易为选民所支持。
其二，70年代美国环境监控的技术能力和人力资源并不具备监控排放实体实际排放的能力。1970年全美只有245个大气监控系统，其中包括86个二氧化硫监控系统，82个二氧化碳监控系统，43个氧化氮监控系统，1个臭氧监控系统[11]。这些监控设备采用的监控技术并不成熟，精确性和敏感性不能满足排放交易监控的要求。除大气监控外，排放来源的监控设备和监控设施更不理想，倘若实施排放交易机制，政府只能依赖排放实体的自行监控和汇报。此外，70年代人力资本的不足亦是影响管制成本和手段的重要原因。美国国会下属“健康、教育和福利局”1970年向国会提交的报告显示，美国仅有一半的州可在政府内部提供接近于10个与减排执法和监控有关的职位。如要实施排放交易机制，报告认为美国联邦和州政府相关人力资源在3年内应扩充3倍[11]。
70年代限制排放交易机制运行的技术和人力不足问题在90年代获得较大程度的改善。80年代EPA试点的旨在降低汽油中铅含量的市场交易机制④和新泽西州松林地保护市场交易机制⑤均取得不错的成效，监控和减排技术措施获得改善。这些因素保证了1995年“酸雨计划”——二氧化硫排放交易机制的成功运营。目前美国各电厂均已安装排放来源监控系统，该系统不仅可精确监控二氧化硫的排放，并可监控二氧化碳的排放，为美国东部碳排放交易市场(RGGI)的运作提供技术保障。
由美国二氧化硫减排机制的演进可见，基于政策制定的路径依赖和人力资源、技术局限等原因，排放交易机制并非在任何社会和任何阶段均为优于命令型减排机制的减排手段。命令型减排机制的履约成本虽然较高，但其监控和执行成本相对较低，在多数社会条件下均为可行的减排机制。
(三)排放交易制度的“道德挤出效应”
法律是最低程度的道德标准，不同类型的减排机制对排放行为的评价不同，对排放实体的道德影响也不同，也应将其纳入评价。排放交易机制假设排放实体为理性人，基于减排成本和收益的比较决定是否减排。但经济学忽略了当法律是公平和正当时，人们守法一个重要的原因是人们希望其行为是符合道德和法律的，并非完全基于其违法成本和守法收益的计算。在环境法领域，社会学家也证明了当保护环境的成本可以承受时，人们乐于按照其环境意识行事[12]。市场排放交易机制下的减排奖励机制反而会降低人的内在动机，产生潜在的成本[13]。
认为碳排放交易机制和碳税对人们内在的减排动机产生了“道德挤出效应”，排放交易机制的道德挤出最为明显，碳税次之，因为碳税总体上仍认为排污行为不当[14]。但与之相反的是，命令型减排机制明确告知排放实体不得从事环境污染行为，这种信息告知倾向于强化行为人的环境道德意识[15]。Goeschl和Perino有关碳税和排放标准的实证研究也验证了Buerno的理论，他们认为碳税产生了排挤企业内在动力的事实，而较为传统的管制手段——排放标准在这点上则是中立的[16]。实际上，考察排放交易制度和排放许可证、排放禁令、排放标准等各自产生的规范作用亦能说明这个问题。排放交易制度倾向于弱化环境法的指引、教育、评价和强制等规范作用，因为该制度仅指引和教育那些减排收益高于减排成本的排放实体减排，并将购买排放额进行超额排放的行为评价为合法正当。由此，排放实体的环境道德认知因其“已付费”并被认定为合法的事实而减损。但排放许可、排放标准和排放禁令则明确指引和教育排放实体减排，并对超额排放行为作出负面评价。
三、市场激励型排放机制之有效性分析：基于排放额超额分配的影 响
综上所述，笼统认为市场激励型减排机制优于命令型减排机制是一种片面之论，它夸大了市场型减排机制的有效性。事实上，多数减排市场在其减排初期，为换取产业界的支持，基于“祖父原则”对排放额进行无偿分配，使其总额规定得过于宽松，从而普遍性地存在着排放额超额发放的问题，降低了排放交易机制的实效。
(一)欧美各温室气体排放交易市场排放额超额分配的现象
1.洛杉矶空气质量排放交易市场。洛杉矶空气质量排放交易市场为美国使用时间最长的排放交易体系。该减排体制由南海岸空气质量管理区设计和管理，旨在降低一氧化氮和二氧化氮的排放，于1994年实施。基于利益集团的游说，并担忧排放限额对经济增长形成制约，第一阶段的排放限额制定得非常宽松，远远超出该期间的排放需求，导致该期间减排效果出现“虚假繁荣”现象。1994年，排放限额在减去实际排放后，仍有37％的剩余，而在此后4年里，排放限额也始终高于实际排放15％以上，过高的排放限额并没有对排放实体形成减排激励。1999年经济增长导致新增排放增加，该年度实际排放接近排放限额，2000年因加利福尼亚州电力短缺，排放需求首度超出限额，当年超额排放达到19％[17]。2001年南海岸空气质量管理区对该排放交易体系进行了检讨，认为该排放交易体系自1994年至2001年的运行期间，排放实体的实际排放并未逐步下降，反而逐年上升，其主要原因在于排放限额过高。于是南海岸空气质量管理区对该机制进行大幅修改，重新采用命令型减排手段，如强制性要求排放实体采用减排技术，禁止发电厂购买或销售排放额，要求其在2003年前必须安装最佳翻新控制技术，除发电厂以外的其他排放企业则必须提交减排计划和方案。该制度修改后，2004年发电设施的氮化物排放大幅降低，相比2000年平均降幅达90％。发电厂以外的排放企业也实现了31％的平均降幅[18]。在排放实体的减排和履约能力得到提高后，洛杉矶空气质量排放交易市场对发电厂重新开放，但保留了氮化物的排放比例在2006—2011年期间必须降低20％的强制性规定。
2.美国二氧化硫排放交易市场。美国酸雨计划即二氧化硫排放交易市场一直被认为是最成功的减排体制，但其早期也存在严重的排放额超额分配现象。酸雨计划第一阶段为1995年到1999年，规定的排放总额为550万吨，但基于排放实体可以通过安装脱硫设备，在1995年之前主动减排或采取提高能效的措施等换取额外的排放额，实际无偿分配的排放额为870万吨。过高的排放总额夸大了排放实体的减排效果。1995年，排放实体实际排放低于排放限额的39％，在此后4年里，实际排放均低于排放限额的23％以上[19]。并且，酸雨计划允许排放实体将多余的排放额进行跨阶段存储，导致其存储排放额从1995年的344万吨持续上升，到1999年达到顶峰，超过一千万吨[20]。2000年开始的第二阶段制定了较为严格的减排限额后，存储排放额逐渐下降，减排机制产生激励作用。酸雨计划的成功不能忽略的是70年代美国的命令型减排机制如要求各电厂安装脱硫设备，规定二氧化硫排放标准的积极作用。
3.美国东部地区温室气体减排倡议。美国东北部以及大西洋中部沿岸的康涅狄格州、特拉华州、缅因州、马里兰州、马萨诸塞州、新罕布什尔、新泽西州、罗德岛州、纽约州和佛蒙特州于2003年4月达成《东部地区温室气体倡议》(RGGI)，于2009年1月正式启动。该项目要求2005年以后所有装机容量超过25兆瓦的发电设施到2018年时的碳排放在2009年的水平上减少10％。根据其最初的设计，RGGI市场2009—2014年期间排放限额维持在1.88亿吨，远远超出实际排放所需[21]。由于RGGI存储机制的影响，第一阶段剩余的排放额实际上扩充了第二阶段的排放限额。排放限额过高制约了RGGI市场的有效性，因而备受质疑。2012年2月，RGGI示范规则进行修改，其最重要的修改涉及两点，一是将2014年排放限额削减到9100万吨。第二是对2014年前存储的排放额进行清理。RGGI示范规则修改后，该机制的实效得以增强[22]。
4.欧盟碳排放交易体制(EU-ETS)。欧盟碳排放交易体制于2005年1月1日实施，已成为全世界最大的减排市场。欧盟各成员国通过制定国家分配计划(National Allocation Plan，NAP)确定本国的排放限额，向欧盟中央管理处提交审核。第一阶段，各成员国为了保障本国经济发展，为本国预留足够的排放额与他国交易，提交的排放额均偏高。该阶段的排放限额为17.296亿公吨，但区域内其实际排放为16.37亿公吨。从国家角度来看，除了奥地利、爱尔兰实际排放额略微超过本国排放限额，其他国家全部为排放盈余⑥。从具体行业来看，排放额短缺的行业主要为发电、供热行业⑦，而钢铁、陶瓷、玻璃、造纸、冶炼等各行业均实现了排放额净盈余[23]。第二阶段，欧盟各成员国受金融危机影响，经济低迷，排放额的供给更是超过其需求。据世界银行的碳市场报告显示，2013年至2020年欧洲碳排放的需求不足14亿吨，而可用的供给超过16.2亿吨[24]。
(二)排放额过度分配下的“市场失灵”现象
1.抑制排放额交易价格。排放限额超出实际排放，必然降低排放权的稀缺性，抑制其价格。排放额的市场价格与减排的边际成本决定能否产生减排激励。排放额价格愈低，排放实体的减排动力则愈低，减排成效亦愈低。现存的排放交易体制排放额价格几乎均低于预期，其最直接的原因便是排放额的过度分配[25]。洛杉矶空气质量排放交易市场最初的两年，平均排放价格为28美元，但政策制定者原本预期排放价格应达到577美元。在此后的3年，1996年到1998年，排放价格上涨到277美元，但对这个阶段排放额预计的价格为9151美元[26]。酸雨计划的实际排放价格也远低于其预计价格，在立法通过时，当时预计第一阶段的排放价格为290～410美元，第二阶段为580～815美元，然而实际上，第一阶段一开始交易价格为130～140美元，1996年年初更是降到67美元[27](P195)。2005年EPA制定的《清洁空气州际规则》规定2010年将制定更为严格的排放限额，当年排放价格上涨了两倍[28](P41)。EU-ETS第一阶段，曾因为排放实体对排放市场供求情况不了解，国际市场能源价格上涨和极端天气的影响，排放额高于预期，但2006年4月末排放数据发布，排放市场供过于求，排放价格则迅速下降，到2007年2月，由于剩余排放额无法储存至第二阶段， 排放额价格跌至1欧元以下。2008年第二阶段排放额价格曾涨至32欧元的历史高位，随后便随着排放额的过度供给一直下跌，2013年4月17日，在欧洲议会投票否决了缩减9亿份碳排放配额的提议后，欧盟碳交易市场碳排放权价格暴跌至每吨2.63欧元[24]。分析显示，欧盟排放额倘若低于20欧元，根本无法产生减排激励。
排放额价格在评价总额限定的排放交易体系中是个重要的指标。上述欧美减排机制排放额价格与其政策制定之初的预期价格差距较大，意味着这些减排市场初始阶段并未达到政策制定者所希冀达到的减排效果，并会促使排放实体放弃原本打算实施的减排措施。美国二氧化硫排放交易市场1996年排放额价格降至67美元时，原使用低硫煤的发电厂又转回使用高硫煤，并且一些打算安装脱硫设备的企业也推迟了安装计划。洛杉矶空气质量减排市场在2000年管理部门公布排放额交易价格前，曾有9个电厂打算安装脱氮结晶设备，但在公布后，其中两个电厂取消安装计划，剩余7个电厂也推迟了安装计划。
2.排放额存储机制对排放限额的扩大。为了增强排放额的流通性，并促进排放实体早期减排，不少排放交易市场如酸雨计划、EU-ETS、RGGI等均采纳了排放额存储机制。排放额的存储机制被形容为早期减排的“加速器”[29](P84)，其原理是减排要求随着减排进程的推进逐渐严格，价格呈上涨趋势。存储机制可促使减排实体早期减排，将排放额存储后期使用或出售，从而产生“加速”减排的效果。但排放额如供过于求，在减排初期的大量剩余，存储至后期会扩大后期的排放限额，使排放额过度分配的危害后果发生延续性效果。美国酸雨计划第一阶段排放额超额存储量一直呈增长局势，第二阶段的排放限额本身为1000万吨，但加上第一阶段存储的排放额，第二阶段的实际排放限额实际为1600万吨。超额的排放额存储增加了排放后期的限额，进一步抑制排放额价格在排放后期的上涨，使存储机制反而演变为减排降速器[30]。
(三)欧盟、美国对市场激励型排放交易机制的矫正
由上文分析可见，多数排放交易市场在减排初期均存在超额分配现象，从而削弱了排放交易机制的实效。为达到减排实效，欧盟、美国在适用排放交易机制的同时，并未全然摒弃传统的命令型减排机制。分析发现，仅凭市场手段实现环境目标也极为罕见[31](P14-15)。以欧盟为例，尽管EU-ETS第一和第二阶段碳价低迷，并未产生持续的减排激励，但欧盟各成员国在此期间仍然实现了不俗的减排效果，这主要归功于其命令型减排机制的实效。第一，针对一些当前不适于交易体制的温室气体减排，欧盟制定了行业退出的强制性规定，如99/31/EC号指令规定欧盟成员方应逐步取消垃圾掩埋做法，以降低甲烷排放⑧。第二，针对依赖化石能源的工业，欧盟制定了能效利用标准。欧盟第443/2009号条例、第510/2010号条例分别对轿车、轻型商务用车的二氧化碳排放设定了标准，第2010/31/EC号指令要求成员国提高建筑业的能效标准，第2009/33/EC指令要求提高能源产品的节能要求。这些能效标准涉及交通、制造、建筑等各行业，实为传统命令型减排机制下排放标准的演变，通过减少化石能源的使用降低二氧化碳排放，并进而促进企业在ETS下的履约能力。第三，为普及减排技术和降低减排成本，促进更多的企业在ETS下减排，欧盟注重可再生能源开发技术和碳封存技术的发展，2007年欧盟委员会发布了可再生能源路线图，制定了2020年欧盟能源供应中20％的能源来自于可再生能源的强制性目标，并对各成员国分解了该目标。
美国联邦法和州法亦制定了若干能效标准和排放标准来保障排放交易机制的实效。美国2007年通过的《能源独立与安全法》(Energy Independency and Security Act)要求2020年将美国汽车的平均油耗降低40％，将生物燃料产量提高到现在的四倍，要求联邦政府和商业大厦将电灯泡的能效提高70％。进而EPA和州政府对这些目标通过制定能效标准、排放标准等进行了落实。美国加利福尼亚州碳排放交易市场碳交易活跃，也得益于该州严格的排放标准和燃料利用标准的规定。2011年12月，加州立法通过比联邦标准更严格的《低碳燃料标准》，根据该标准，到2020年，加州销售的汽车燃料，碳含量必须降低10％，从而要求产油公司、炼油厂和燃油进口商必须采取相应的技术措施。此举获得东北部11州如肯塔基、特拉华、马里兰等各州的认可，11州州长签署备忘录，推动州内减排[32]。美国州际和州内排放交易市场下的减排实体主要为电厂，为提高其在排放交易机制下的履约能力，美国亦注重智能电网的建设，其2011年通过的《智能电网促进法》(Smart Grid Advancement Act of 2011)要求对智能电网产品进行成本效率的评估、在电气能源标签上添加智能电网属性、将智能电网装置纳入电气返利计划中等。
由欧盟和美国的经验可见，命令型减排机制减少了市场激励型减排机制的不确定性，提高排放主体在排放交易市场下的履约能力。这说明在既定的社会条件下，并不是只有一种最佳的环境政策，而存在着最佳的环境政策搭配，市场激励性制度与传统命令型减排机制相结合，可以发挥出环境政策的最大实效。
四、结语
基于上文的分析，市场激励型排放机制在排放实体的履约成本方面的确相对于命令型排放机制更具优势，然而该优势可能因为市场激励型排放机制较高的政策制定、执行和监控成本而被削弱。此外，市场激励型排放机制在减排的确定性和对减排实体环境道德意识的影响方面也较命令型减排机制次之。因而，市场激励型排放机制和命令型减排机制的优劣比较需综合评估特定国家在特定时期不同排放机制制定、执行、监控及履约成本、减排成效的确定性等因素。另外，排放交易市场在减排初期因受产业游说、排放需求评估不当的原因，普遍性地存在排放额过度分配问题，为弥补排放额过度分配对减排动力的削弱，亦有必要借助排放标准、能效标准等命令型减排制度予以补缺。因此，市场激励型减排机制并不一定优于命令型减排机制，两者亦非非此即彼的关系。
2010年中国十二五规划将建立全国范围内的碳交易制度作为该期间规划内容之一。为此，国家发改委于2012年发布《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，并出台了《温室气体自愿减排交易审定与核证指南》，在北京、天津、上海、深圳、广东、湖北、重庆等省市进行碳交易试点，为建立全国 的碳交易体系积累经验。2012年年底，深圳经济特区出台了全国首个《碳排放管理若干规定》，对区域内重点碳排放企业及其他重点碳排放单位的碳排放量实施管控。随后，《上海市碳排放交易管理试行办法》、《北京环境交易所碳排放交易细则(试行)》、《北京市碳排放权交易试点配额核定方法(试行)》等相继颁布。中国首例碳排放交易于2012年7月产生，上海零碳中心购买了龙源碳资产管理技术有限公司黑龙江桦南横岱山西风电项目2000吨自愿碳减排量[33]。
中国当前虽已在北京、上海、广东、深圳等各地建立碳排放权交易市场，但碳交易制度实施的准备不足，立法论证不够，碳排放的实时监控技术不成熟，碳排放交易市场在中国将面临较高的制度完善、监控和执行成本，未必能发挥激励和促进排放实体积极减排的效果。因此，正如上文所述，中国若要实现2020年二氧化碳排放总量在2005年的排放基准上减少40％～45％的目标，绝不能摒弃传统的命令型减排机制，仍需通过制定各行业排放标准、能效标准、强制淘汰高耗能技术和材料等协同方式保障减排效果。毕竟，对于发展中国家而言，没有一套全面和有效的命令型减排规制体系，任何激励型减排规制手段都只能是纸上谈兵[34]。当前，中国需要探索的是一种较佳的环境政策搭配，将市场排放交易机制与传统的命令型减排机制结合起来，以发挥温室气体减排的最大实效。
注释：
①西方很多学者对命令型减排手段和市场激励型减排手段进行对比，如Tietenberg对命令型减排制度和其他减排制度对比所得的结论是命令型减排手段效率低下，参见berg，Economic Instruments for Environmental (eds.) .Economic Policy Towards the Environment，1991，an和t甚至将命令型减排手段等同于计划经济模式。参见an，ing Environmental .，1985，(1)，P1333。
②有学者如教授和an教授认为两者的适用条件不同，在特定的情势下并不具有可比性。参见， is command-and-control efficient? Institutions，technology，and the comparative efficiency of alternative regulatory regimes for environmental protection，.，1999。n教授和教授认为两者的区别为经济学家所夸大，排放交易制度的总额限定表明了其仍是在命令型框架下适用的。n， missing instrument：Dirty input .2009，65。我国学者陈若英等也认为排放交易制度的总额限定为命令型手段的体现。见陈若英：《感性与理性之间的选择——评〈气候变化正义〉和减排规制手段》，《政法论坛》2013年第2期，第127页。笔者认为，命令型减排机制和市场激励型减排机制主要的区别在于，前者要求各排放实体均需减排，而后者则允许排放实体在减排和交易之间进行选择。总额限定的排放交易机制虽通过行政命令下达了排放总额，但该机制总体上是不强制排放实体均需减排的，因而仍属市场激励型减排手段。
③当前，排放交易制度在治理水污染的实践中成效不佳，水污染防治更适于传统的命令型减排机制。
④详细分析可见，able permits：Lessons for theory and practice. Ecology L. Q.，1989，361。
⑤详细分析可见，utional guidelines for designing successful transferable rights programs. Yale Reg. 1989，369。
⑥奥地利排放短缺也仅为40万公吨，爱尔兰排放短缺仅为10万公吨。参见European Commission，IP/07/1869，dated December 7，2007。
⑦欧盟多个成员方均对供电和供热的企业排放额分配不足，其原因一方面是因为该行业排放额高，面临的减排任务最重，且这类行业可自行调节降低排放需求。如电厂在发电量需求高时，可以通过调度使用天然气发电。另一方面是这一期间，欧盟经历了2005年冬天的极寒天气和2006年夏天的干旱，使电力需求大增。充分发挥国内外专家、地方专家和农村能人的作用，确保项目的技术支撑；⑦采用参与式规划等工具，提高项目实施的参与性、操作性和成效性；⑧多项目多活动内容捆绑一揽子实施，提高项目实施的整体效果。
2011年6月，伙伴关系项目在北京举办了“中非合作论坛框架下荒漠化防治高级研修班”，向非洲国家推广项目建设成果，为伙伴关系项目中的成功模式在非洲国家应用，并产生全球环境效应做出了贡献。通过互访，举办IEM等相关主题的国际研讨会，参加WOCAT(World Overview of Conservation Approaches and Technologies)年会、UNCCD(United Nations Convention to Combat Desertification)履约大会等国际会议，展示和传播了伙伴关系建设成效与经验，并成功接待了来自哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦等中亚国家和巴基斯坦等南亚国家代表团的来访，加强了同相关国际组织和国家的交流，也促进了上述经验在发展中国家的推广。