新形势下如何深化水污染防治工作与管理策略建

2014年政府工作报告明确提出“出重拳强化污染防治，坚决向污染宣战”，《水污染防治行动计划》研究、编制、论证、衔接工作正在紧张进行，水环境质量改善成为公众关注的热点之一，水环境保护正面临着新的形势与问题，环境管理战略转型进入关键期[1－2]。我国水污染防治工作应未雨绸缪，加快转型，建立与经济社会和环境形势发展需求相适应的环境管理模式，有效应对经济、社会发展所带来的环境挑战[3]，推动生态文明制度体系的完善。
处理发展与保护关系：强化资源环境硬约束，以水定城，以水定发展
当前主要污染物排放量削减力度大，污水处理率由2005年的52％提高到2012年的84.9％，COD排放量减少17.9％(按工业和生活同口径)，但经济发展方式仍然较粗放，技术水平不高，产业结构和布局不合理，城乡环境基础设施欠账较多，工业、城镇生活、农业源污染物产生量和排放量仍然过大，加之水资源短缺、水资源集约用水方式尚未实现根本性转变、生态流量缺乏，造成不少地区环境容量超载。这是造成我国水环境问题的直接原因[4]。
未来5～10年仍然是我国工业化、城镇化和现代化的快速发展时期，随着我国经济总量的迅速扩大、城市人口持续增加，我国工业、生活和农业用水总量在2030年前仍将上升，未来的废水排放压力将持续加大，我国许多地区面临着水资源和水环境“难以为继”的困境。
各类污染源排放量大，是我国水环境质量改善避不开、必须解决的本源性核心问题，必须着眼于经济社会发展的全局，协同推进新型城镇化、新型工业化、农业现代化和环境保护。在新型城镇化、工业升级转型过程中，应坚持“在保护中发展”，坚持人口经济与资源环境相均衡的原则，强化资源环境硬约束。在城市层面，严格控制城市规模、人口规模和经济发展速度，“控制水污染物增量、治理存量”，使城市发展与水环境承载力相适应，以资源环境作约束，优化城市发展。
首要的是以制度和政策落实处理好发展与环境的关系，其核心是明确环境质量反退化制度，经济社会发展以不降低水环境质量、不损害水环境功能为前提，约束和改变人的行为方式。建议建立水环境质量倒逼机制，以用水效率和用水总量、以水质和水污染物排放总量等指标强化硬约束。在实现途径上，要加强资源需求管理，以供定需，以削减水污染物排放总量、控制用水总量为抓手，以污染减排倒逼经济结构调整和发展方式转变，实施节水总量控制、提高用水效率，从源头上减少水污染物产生和排放。
管理层面上，各省、自治区、直辖市要制定节水总量控制要求，建立节水统计制度，开展节水审核，落实节水责任，建议严重缺水地区要把节水纳入政绩考核。在水污染物总量控制方面，落实企事业单位污染物排放总量控制制度和排污许可制度，体现环境质量战略转型和总量控制制度的深化。同时环保和水利部门要做好环境影响评价和水资源论证工作，严格审批，要考虑“区域缺水情况、排水去向、污水处理设施处理能力是否足够”等，真正做到以水定人、以水定城。
处理好预防与治理的关系：预防优先要有针对性，治理为主须稳、准、狠
根据《中国环境状况公报》，我国“好水”与“差水”同时并存。“好水”主要指饮用水水源水质，2012年我国113个环境保护重点城市集中式饮用水水源地水质达标率为95.3％，1370个试点村庄饮用水源地监测断面(点位)水质达标率仅为77.2％[5]。“差水”特指为污染严重的水体。尽管经过三个五年的重点流域规划的实施，但地表水污染严重水体依然大量存在，十大流域内仍有10.2％的国控断面为劣Ⅴ类，而且我国西部等江河源头区受污染河道不断上移，2009—2012年少数断面在个别年份由Ⅲ类下降为Ⅴ类。
总体部署上，应该注意到水环境质量关乎民生，社会诉求强烈，亟须在5年左右时间内把握重点，综合施治，突出特色，突出针对性和有效性，抓“好差两头”，在长远谋划的同时，阶段性保护和治理工作要取得群众看得见的实效[5]。
对于“好水”，要突出预防为主，突出休养生息，突出更高的水生态系统完整性的保护要求，构建水环境保护的防护体系。饮用水水源重点是要减少干扰，要落实一级保护区隔离防护、保护区污染源清理整治，并加强流域上下游联动治污和优化取水排水格局，汇水区内严格准入和监管。同时，要积极启动开放性水源地的城市备用或应急水源地建设工作。
对于“差水”，强调突出重点，推进水污染综合治理，坚持稳、准、狠原则。“稳”就是积极稳妥，与已有的相关规划任务要求有机衔接，重点是消除国控断面劣Ⅴ类的河流(段)；“准”就是要找准突破口，明确主攻方向，将工业园区监督管理、建成区污水直排、保障生态流量等作为抓手，最终大幅度提高水质达标率；“狠”就是要重拳出击，“严”字当头，在强化现有法律制度落实的同时，在水质目标清单管理、信息公开、责任落实和责任追究等方面实施一些新的制度、措施和做法，力求“四两拨千斤”，积小胜为大胜。
处理好节水与治污的关系：节水优先，治污为本，系统构建水资源、水环境与水生态系统治理格局
目前，我国水资源短缺严重，水环境污染严重，水生态损害严重并存，新老问题交织，使我国水环境的系统治理工作迫在眉睫。我国年缺水500多亿立方米，缺口超过8％；我国农田灌溉有效利用系数是0.52，比世界先进水平低0.1～0.3；全国城镇供水管网漏失率高达20％，每年损失100亿立方米；我国有400多个城市缺水，其中有100多个城市严重缺水[6]。
我们认为，水污染防治是一项系统工程，要紧紧围绕“源头控、中间治、末端考”的系统思路制定治污技术路线，制定“节水优先、治污为本”的综合防治战略，系统构建水资源管理、水污染防治与水生态养护的保护格局。在实现途径上，节水与减污并重[7]；在体制和机制上，部门联动，统筹推进水质、水量的协同管理。
建议在水污染防治工作中，以水质改善为核心目标，分子分母兼顾，削减总量和增加水量并重。一方面，水量作为分母，尽可能做加法，通过节约用水、再生水循环利用、保障生态流量、提高水源涵养能力、增加生态流量等措施加大 水量。在城镇和工业用水方面，要从不够重视节水、不注意开发传统水资源转变为节流优先的城市水资源可持续利用战略；在农业用水方面，要从传统的粗放型灌溉农业和旱地雨养农业转变为建设节水高效的现代灌溉农业和现代旱地农业。另一方面，区域排放总量作为分子，尽可能做减法，继续强化污染物总量减排，体现“全防全控”思想，将污染防治与城市建设、农村发展以及工业转型升级紧密结合起来，大力控制工业、城市和农村污染。
处理好大江大河与城市水体的关系：在大江大河消灭劣Ⅴ类的同时，更加重视城市黑臭水体的综合整治
根据《中国环境状况公报》，“十一五”以来，大江大河水环境质量持续改善，重点流域水污染防治取得成效，淮河、松花江流域污染由中度转为轻度，七大水系好于Ⅲ类水质比例达到64％(比2005年改善23个百分点)。但另一方面，近两年“请市长(环保局局长)下河游泳”的报道屡见不鲜，与群众人居环境密切相关的城市水体黑臭问题已经成为继雾霾之后公众关注的焦点问题，流经城市的河段、城乡结合部和农村人口聚集区的河流沟渠普遍受到污染，甚至因有机污染而黑臭，群众意见大。
目前一些地方已经开始启动实施了消除污染严重水体工作。江苏省2013年4月下发了《全省城市河道环境综合整治工作指导意见的通知》，拟用3年时间基本消除城市河流黑臭现象，并公布了313条黑臭河流整治名单。据初步估算浙江省垃圾河、黑臭河的比例约占全省总河长的10％左右；2013年5月，浙江实施寻找可游泳的河，对受污染的河道逐一制定实施综合整治方案，实行“河长制”，明确责任，公开信息，接受群众和媒体监督，并开始启动大规模的“五水共治”工作。2013年7月，广州市环保局公布了50条河涌水质情况，其中39条水质仍劣于Ⅴ类。
我们认为，基于2020年全面小康的水环境改善要求，近期要以保障人民群众身体健康作为落脚点，关注民生问题，向社会公开目标水体清单，广泛推动公众参与和公众监督，推进水环境质量改善，力争大江大河基本劣Ⅴ类水体、小河小沟等城市水体基本消除黑臭。
对于大江大河水质改善，在已有的重点流域水污染防治“十二五”规划实施基础上，强化消灭劣Ⅴ类的河流(段)。参考《重点流域水污染防治“十二五”规划》现有的考核体系，延续目前的水质考核问责和区域限批制度，抓节点城市关键支流，实施控制单元网格化精细管理。
对于群众意见大、公众关注度高的城镇黑臭水体，要综合截污纳管治污、清淤疏浚、沿河拆违、引水活水、生态修复等强化措施，并建立长效管理机制，予以重点解决[8]。在管理上，建议：一是明确黑臭水体清单和考核制度；二是明确城镇化过程中城市河流的水环境水质和水量要求，避免“先污染后治理”；三是完善城市河流水环境信息的公开和公众监督制度；四是出台系列城市河流环境综合整治技术管理规范(如小城镇污水处理技术规范、城市河流综合整治技术指南、长效机制建设等)，指导地方有序开展城市河流水环境保护工作。
处理好政府与市场的关系：建立健全政府有为、企业负责、市场有效的新机制
“十二五”以来，我国的环境管理模式已经随着经济发展有所调整，环境管理战略正在从总量控制的末端污染治理模式向质量改善模式转型。但我国环境管理仍面临许多严峻的挑战：环境管理长期停留在污染治理阶段，对市场化的环境政策制定重视不够，阻碍了环境管理战略转型升级[9]。
我国部分地方政府片面追求当前的经济利益，偏离了环境保护的国家意志。问题的根源首先是政府职能的转变，即如何实现从管制型政府向服务型政府转变；其次是地方政府政绩考核指标，唯GDP至上的政绩观很难激发地方政府进行环境管理模式升级。企业是环境管理战略转型的最根本推动力量，我国大多数企业缺乏环境管理积极性，视治理污染为负担，由于经济调节机制的不到位，导致企业倾向于降低环境成本获取竞争优势，守法企业环境治理积极性无法得到有效激励[9]。
如何在发展经济的同时转变我国环境管理的模式，处理好政府与市场的关系，要从政府、企业和市场等不同层面入手，政府和市场两手发力，建立健全政府有为、企业负责、市场有效、公众监督的新机制，促进环境保护国家治理体系及治理能力的现代化。
基于政府在环境保护领域长期缺位和不到位，需要明确地方政府在环境管理中的责任，把环境质量反退化作为各地区经济建设活动的刚性约束条件，并通过环境审计制度和责任追究制度将政府环境质量负责予以量化，推进环境保护的党政同责，进一步实施河长制、区域限批等，使地方政府责任有明确抓手。
重要的是部门合作，优化管理效能。需要以任务的形式明确各相关管理部门的责任，强化一岗双责的任务要求，释放“环境红利”；需要分区分类地明确这些关键领域落地化、差异化的任务要求，实施源头防控，强调部门联动、政策驱动，多措并举。
企事业单位是污染防治的主体，需要严格落实各项要求，稳定达标排放是基本责任，责任到人。最迫切的是依法推动企事业单位和其他生产经营者自主向环保部门和社会公众公布环境信息，创造环境监管和社会监督条件。健全公众监督、舆论监督和司法监督相结合的环境监管体系，将排污企业置于公众监督之下。以考核断面水质目标对控制单元内企业排污行为进行强力约束，实现总量控制和质量控制的顺畅衔接。
构建全民行动格局涉及多方面，权利与义务应相一致。公众应自觉践行绿色生活方式，实现知行合一；政府应构建协商平台，引导公众有序参与；新闻媒体、公益组织要发挥积极作用，依法加强对政府和企业的监督。
此外，要综合利用财政、税收、收费、价格、信贷等环境经济政策，建立长效市场机制，夯实基础[10]。重点包括四方面：一是对污水处理厂取消“特权”，按照污染源进行严格的收费、达标、信息公开、排污许可等系列管理。二是采取对跨界水体达标实施扣缴财政资金等行之有效的方法，促进流域上下游、海域相邻地区实施联防联控、联动治污的责任。三是投融资机制建设，厘清中央事权和地方事权，加大资金投入。四是落实谁污染谁付费原则，着力激发市场活力，实施产业模式创新，助力环保产业和环保服务业发展，使污染治理产业在环保部门的有效监管之下有序发展。