促进环保产业和循环经济的有机衔接机制

我国循环经济的发展历史悠久，建国后更是将资源综合利用作为经济社会发展中的一项重要技术经济政策。但也应当看到，各种激励政策在促进资源综合利用产业和循环经济发展的同时，也带来一些负面效应，需要不断加以调整和完善。
循环经济在我国有着悠久的历史
我国经济学史专家在查阅古籍时发现，900多年前的唐朝在珠江三角洲就出现“基塘系统”的农业循环经济雏形。这是一种物质代谢类型。鱼塘养鱼，塘泥为桑树提供肥料，桑叶为蚕提供食粮，蚕的排泄物成为鱼的饲料，形成一个物质循环流。世界各国类似的农业循环经济模式很多，谁先谁后、在什么地方出现，恐怕很难说清楚。因为遵循自然界的物质循环规律，世界各地形成的生态农业系统不仅类型众多，功能和稳定性也在逐步增强。
中华人民共和国成立以后，我国政府十分重视废旧物资的回收和综合利用工作。典型例子是，1958年7月7日，周恩来总理视察广东江门的北街糖厂基建工地时，提出将北街糖厂和相连的江门纸浆厂合并，大搞甘蔗综合利用，化害为利，变废为宝，造福人民。周总理还亲笔书写了“江门甘蔗化工厂”七个大字。1977年7月，经党中央批准发表的周总理1958年7月7日对废旧物资回收利用工作的题词：“抓紧废物利用这一环节，实行收购废品，变无用为有用，扩大加工，变一用为多用，勤俭节约，变破旧为崭新。”1978年2月2日，国务院批转供销合作总社《关于进一步贯彻执行周总理对废旧物资工作题词的请示报告的通知》，对进一步推进我国废旧物资的回收和综合利用工作起到了积极作用。
资源综合利用的目标之一是环境保护
回顾一下国务院发布的资源综合利用文件就会发现，环境保护是其目的之一。从1985年国务院批转国家经委关于开展资源综合利用若干问题的暂行规定的通知(国发[1985]117号)，1996年国务院批转国家经贸委等关于进一步开展资源综合利用意见的通知(国发[1996]36号)，到2012年6月16日国务院发布的《“十二五”节能环保产业发展规划》，2013年8月1日《国务院关于加快发展节能环保产业的意见》(国发[2013]30号)，以及国务院办公厅转发国家发改委“十一五”、“十二五”资源综合利用的意见，均是如此。国发[1985]117号文指出，企业必须执行治理污染和综合利用相结合的方针。对确有经济效益的综合利用项目，应当同治理环境污染一样，与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。“三同时”最初作为环境保护政策提出，也被应用到资源综合利用领域。
国务院[1996]36号文，不仅界定了资源综合利用范围，包括在矿产资源开采过程中对共生、伴生矿进行综合开发与合理利用；对生产中产生的废渣、废水(液)、废气、余热、余压等进行回收和合理利用；对社会生产和消费过程中产生的各种废旧物资进行回收和再生利用。开展资源综合利用的重要性不仅在于其是一项重大的技术经济政策，还增加了“也是国民经济和社会发展中一项长远的战略方针”的资源综合利用定位，文件还强调了加强资源的综合开发和合理利用，防止资源浪费和环境污染。
国务院发布的《“十二五”节能环保产业发展规划》，节能环保产业被定位为国家加快培育和发展的7个战略性新兴产业之一，并对发展成绩进行了总结。到2010年，我国节能环保产业总产值达2万亿元，从业人数2800万人。产业领域不断扩大，技术装备迅速升级，产品种类日益丰富，服务水平显著提高，初步形成了门类较齐全的产业体系。其中，在资源循环利用领域，废水、废气、固体废弃物的综合利用技术装备得到广泛应用，再制造表面工程技术装备达到国际先进水平，再生铝蓄热式熔炼技术、废弃电器电子产品和包装物资源化利用技术装备等取得一定突破，无机改性利废复合材料在高速铁路上得到应用。在环境保护领域，已具备自行设计、建设大型城市污水处理厂、垃圾焚烧发电厂及大型火电厂烟气脱硫设施的能力，关键设备可自主生产，电除尘、袋式除尘技术和装备等达到国际先进水平；环保服务市场化程度不断提高，大部分烟气脱硫设施和污水处理厂采取市场化模式建设运营。
国发[2013]30号文，已将节能减排与改善民生联系起来，并提出加快发展节能环保产业，对形成新的经济增长点，实现经济可持续发展和确保2020年全面建成小康社会，具有十分重要的意义。在政策措施部分提出了推行市场化机制，包括建立主要终端用能产品能效“领跑者”制度，明确了实施时间表。研究制定强制回收产品和包装物目录，建立了生产者责任延伸制度，推动生产者落实废弃产品回收、处理等责任；提出了采取政府建网、企业建厂等方式，鼓励城镇污水垃圾处理设施市场化的建设和运营；提出了深化排污权有偿使用和交易试点，目的在于给市场发出碳排放权有价的信号。健全污染者付费制度，完善矿产资源补偿制度，加快建立生态补偿机制。
此外，国家发展和改革委研究制定、国务院办公厅转发的“十一五”、“十二五”资源综合利用产业发展意见，也将环境保护作为重要目标之一。十八大报告更是把节约资源提高到了“是保护生态环境的根本之策”的高度。
资源综合利用优惠政策需要不断调整完善
国务院[1996]36号文提出了资源综合利用享受优惠政策的范围。有关优惠政策主要出现在以下文件中：《关于企业所得税若干优惠政策的通知》(财税字[1994]001号)、《关于继续对部分资源综合利用产品等实行增值税优惠政策的通知》(财税字[1996]20号)、《关于继续对废旧物资回收经营企业等实行增值税优惠政策的通知》(财税字[1996]21号)、《关于印发固定资产投资方向调节税“资源综合利用、仓储设施”税目税率注释的通知》(国税发[1994]008号)等。近年来，国家进一步研究、制订和调整资源综合利用的价格、投资、财政、信贷等优惠政策，极大地促进了我国资源综合利用产业和循环经济的发展。
但是，优惠政策的出台和实施也产生了一些负面效应，主要有以下三方面：
一是变相激励了“排污”。由于资源综合利用的激励政策，我国的排污企业要向废物利用企业收费，虽然这符合马克思关于“固废规模化利用可以 产生效益”理论，但违背了“排污付费”的环境保护原则，结果是变相激励了“排污”。
二是扭曲了市场。如前些年一些地方大力发展煤矸石电厂，有些甚至将煤矸石运输几十千米，不仅消费大量优质且紧缺的油品，而且发电煤耗也明显高于平均水平(先进发电每千瓦时电的煤耗约为270克，煤矸石发电需470克)。因为煤矸石发电可以入网且不参加调峰，这样的激励政策，扭曲了市场行为，改变了企业投资策略，企业本来不愿做的事情成了抢着做的事情。这种情形迫切需要加以调整。
三是形成“政策”依赖和行为惯性。由于资源综合利用优惠政策和项目支持，一些地方和企业形成了“跑部钱进”的行为习惯，企业降低了创新动力，失去了市场竞争的敏感，这不利于我国的产业结构调整和转型发展，需要在“全面深化改革”中加以修改完善。
我国环保产业的发展回顾与评价
环保产业有广义和狭义之分
环保产业的内涵有着相当的模糊性，与其他经济部门，如机械、电子、化工、轻工、纺织、冶金、建材等相互渗透，并表现在：一是许多环保产品和服务由相关部门生产与提供；二是许多环保产品，特别是清洁生产技术和洁净产品，具有复合功能，即它们一方面保持了所替代技术或产品的使用功能，另一方面又增加了旧技术或产品所不具备的功能。
环保产业有广义和狭义之分。狭义的环保产业是指在环境污染控制与减排、污染清理以及废弃物处理等方面提供设备和服务的行业，是相对于“末端治理”而言的，此类环保产业易于界定；广义的环保产业既包括能够在测量、防止、限制及克服环境破坏方面生产与提供有关产品和服务的企业，又包括能够使污染排放和原材料消耗最小化的清洁生产技术和产品，相对于“生命周期”而言。1990年国务院办公厅转发国务院环委会《关于积极发展环保产业的若干意见》，其中界定的环保产业是广义的，主要指在国民经济结构中以防治环境污染、改善生态环境、保护自然资源为目的所进行的技术开发、产品生产、商业流通、资源利用、信息服务、工程承包、自然保护开发等活动的总称，是防治环境污染和保护生态环境的技术保障和物质基础。
我国环保产业发展的主要特点
一是环保产业的实践先于概念的提出。我国的环保产业发展，从20世纪60年代开始起步，随着环境事业的发展而发展起来的。20世纪60年代初在引进前苏联设备时，也引进了“三废”治理设备，主要是电除尘及袋除尘设备。20世纪70年代，我国成立环境保护科研、设计、环保设备制造和“三废”综合利用部门，已有企业从事除尘、防毒、污水处理等设备生产。1985年，原国家环境保护局筹备的环境保护工业协会正式成立。江苏苏南地区的一些有识之士，看到除尘设备和分离装置等环保产品的市场前景，借乡镇企业机制灵活的优势，在无锡、宜兴等地办起了环保设备厂，并逐步形成了环保产品生产基地。环保产业的概念直到1988年才提出。1988年6月22日，当时的国务委员、国务院环委会主任宋健同志提出发展环保产业的议题。“环保产业”作为一个新概念第一次在中国提出，很快引起社会各界的关注，产生了广泛而积极影响。
二是环保产业进入快速发展期。我国环保产业没有纳入统计体系，但国家有关部门分别于1995年、2000年、2004年和2012年进行了四次调查。
1995年，原国家环保局会同国家计委、国家经贸委、国家科委和国家统计局等部门，对30个省市从事环保技术开发、环保产品生产、环保产品营销、环境工程设计与施工、环保咨询服务、“三废”综合利用和自然生态保护等领域的企事业单位进行调查。结果表明：到1993年底，全国有环保企事业单位8651个，固定资产总值450亿，职工总数188万，以“三废”综合利用和环保产品生产为主；小型环保企业为7143个，占总数的82.6%。
2014年环保部吴晓青副部长在“两会”期间的新闻发布会上指出，2014年底，我国对环保产业进行了第四次调查。结果显示，到2012年，环保产业从业单位23万家，从业人员319万以上。反映中国环保产业发展状况的三个指标：环境产品年均增加超过30%，环境服务业年均增加超过28%，资源回收利用年均增长超过14%。总之，中国环保产业从2004年到现在，年均增长超过20%，正是得益于国家节能环保措施的落实。
国家不断规范环保产业市场
20世纪70—80年代，我国确立了“全面规划、合理布局、综合利用、化污为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的32字方针，实施“谁污染谁治理”、“预防为主，防治结合”、“强化环境管理”等环境政策。1989年，由宋健同志主持的国务院环境保护委员会第15次会议讨论通过了《关于积极发展环境保护产业的若干意见》，1990年11月5日国务院办公厅转发了这个文件，规定了环境保护产业的发展方针和指导思想。
从1991年开始，原国家环境保护局开始了最佳环保实用技术的筛选与推广工作。1992年4月18～22日，国务院环境保护委员会委托国家环境保护局召开全国第一次环保产业工作会议，组织制订《环境保护设备分类与命名》、《环境保护监测仪器分类与命名》标准。1994年通过国家技术监督局审批。同年，国家环境保护局发出《关于发展环保产品质量考评的通知》、《汽车排气污染监督管理办法》，对相关环保产品进行考评和排气污染控制装置定型投产前实施质量监督。
1994年，国家环境保护局发布《环保产业科技开发贷款有关事项的通知》，运用国家银行资金支持环保产业的企、事业单位进行环保技术开发、环保最佳实用技术推广、环保示范工程建设、环保信息服务、生态保护开发等项目。国家环境保护局下发《关于对环保产品实行认定的决定》(环科[1995]380号)规定：在建设项目的污染防治、其他污染防治工程及环境监测中，必须使用获得认定的环保产品；制(修)订并审议通过环保产品行业标准4项、环保产品认定技术条件4项；282个型号的环保产品检验合格。制定发布了《国家环境保护局环保产品监督检验机构管理办法》(环科[1996]713号)。
1998年政府机构改革，国家环境保护局改名国家环境保护总局。将制定环境保护产业政策和发展规划的职能交给国家经贸委；原国家环境保护总 局科技标准司参与指导和推动环境保护产业发展；环境保护产品认定技术检验、环境信息监测技术性和事务性工作，交给环境保护总局的直属事业单位。
2008年国务院机构改革，原环境保护总局改名环境保护部，并进入国务院序列。国家陆续出台《环境影响评价法》、《清洁生产促进法》等法律法规，为环保产业发展提供了制度保障。在《国务院关于加快发展节能环保产业的意见》中，更是明确了环保产业发展的重点领域和重点国产化，大力发展环境投融资、清洁生产审核、认证评估、环境保险、环境法律诉讼和教育培训等环保服务体系，探索新兴服务模式。目标是到2015年，环保装备产值超过5000亿元，环保材料产值超过1000亿元，环保关键材料基本实现产业化，形成5～10个环保产业集聚区、10～15个环保技术及装备产业化基地。
对我国环保产业发展的一些讨论
一是关于环保产业的性质。环境保护行政主管部门在大力推进环保产业的发展，国家应大力推进环保产业的发展。然而，污水和垃圾处理处置设备等的产值，相对于社会资本存量而言并非“正的”。换句话说，发展环保产业，虽然有利于环境质量的改善，从而提高当代人的生活水平和生活质量，但并不能增加社会资本，且这些设备均有一定的使用寿命，不像道路、建筑物、下水道等公共设施那样，使用寿命长，能留给下一代人使用。从这个角度看，如何发展环保产业，确实是一个大战略，其中也包含着大学问。
二是地方政府对环保产业的定位需要调整。一些地方政府将环保产业看作增加财政税收的重要源泉，但事实上环保产业是依托环境污染治理和生态修复等发展起来的，无论是污染治理还是生态修复，均是需要财政投入的，即使不是当地投入也是其他地方政府的投入。换句话说，如何看待做大环保产业规模，需要地方政府认真对待。
三是“邻避运动”需要重视。近年来，随着公众环境保护意识的提高，“不要建在我的后院”成为一些地方阻碍垃圾焚烧厂、垃圾填埋场建设的借口，甚至引发群体性事件。一方面，我国的“垃圾围城”已成为普遍现象；另一方面，让公众的意见在公共决策中得到反映还有一段路要走。从根本上说，垃圾并非在技术上难以处理，关键在于环保设施周围的居民是否能得到补偿。只有这样，才能使环保产业得到健康发展。
总之，环保产业是依赖于环境政策和产业政策的实施而发展起来的产业。没有环境法规和标准的认真执行，就不会有环境污染治理设备、装备以及环境保护服务的市场需求；没有产业政策扶持以及税收减免或优惠，环保企业就难以有较强的市场竞争力，因而也就难以生存和发展；没有公众的环境意识的提高，环保产业难以得到健康发展。同样，如果没有环保产业的发展，难以实现以较低的投入达到改善环境质量的目的。
促进环保产业与循环经济有机衔接的途径
环保产业与循环经济存在天然的联系
加强环保产业与循环经济的有机衔接，是改善我国环境质量的内在要求。传统上，环境污染的“末端治理”，往往是将污染物由一种状态转变成另外一种状态。例如，传统的大气污染治理，在采取各种措施将空气中的污染物去除后，大气环境变干净了，但大气环境的污染物变成了脱硫石膏或其他污染物。同样，传统的水污染治理，采取物理的、化学的或生物方法，将脏水治理干净了，但原来脏水中的污染物变成了污泥，成为新的污染物。
环保产业的调查结果，也可以反映两者的内在联系。资源综合利用产业产值在环保产业产值中所占的比重呈现有规律的变化：从空间看，东部地区资源综合利用产业产值比重低于西部地区；从时间上看，随着经济的发展，资源综合利用产业产值所占的比重下降。
以“经济”的途径实现污泥的综合利用
越积越多的污水处理厂出来的污泥，成为一些城市“头疼”的难题。近年来，我国污水处理能力快速提高。截至2014年3月底，全国市、县累计建成污水处理厂3622座，污水处理能力每日约1.53亿立方米。按有关规划，到2015年全国全年城镇污水处理厂污泥(含水率80%)产生量将达到3359万吨，加上历年积存的量，总量不可小觑。可以说，污泥处理已成为污水处理的短板。
有关调查研究显示，污泥含水率高、易腐败、有恶臭，含重金属、“致癌致畸致基因突变”有机污染物等。我国污泥无害化处理率仅约25%，很大一部分被直接排放到农田、河流等公共环境中，变成新的污染源，污染土壤、大气和水环境，部分污泥中重金属渗入地下水还可能通过鱼、虾等食物链，重新回到餐桌上，成为人体健康的潜在影响因素。
污泥积存成灾，有政策、监管的缺失，“重水轻泥”的治污模式和技术瓶颈等方面的原因。污泥治理关键不在技术而在政策。只有政策问题解决了，技术设备、管理、投资的问题才能解决。国家现有政策中，对污泥处理中的有机污染物、病原菌和重金属等没有相应的技术指标。长期以来，污泥处理处置的责任主体不明、职责不分，是制约污泥处理处置管理体制的关键。政策的可操作性和执行力度大打折扣，监管更无从谈起。传统污水处理厂的事业性质及其过分强调“资源化”而非企业社会责任，是造成责任主体不清的原因。
采用不同的技术路线，污泥资源化利用和无害化处置成本会有所差异。国内污泥处理设施建设的投资成本一般在10万～30万元/吨，运营成本在200元/吨以上。但我国污水处理费中并未考虑污泥的处理处置费用，即使有也仅仅包含污泥脱水(也就是将湿污泥脱水成含水率为85%的污泥)和清运费用。污泥处理费的征收额度、财政补助、使用监管等，都缺乏实施细则。江苏省2013年将太湖地区污水处理费平均调整到1.3～1.6元/吨，从中提取不低于0.2元/吨的费用用于污泥处置。许多省市对此尚无规定，增加了污泥处理的难度。
污泥资源化利用，就是要把污泥看成是可以利用的资源，污泥无害化处置就是将利用后的剩余物进行无害化处置。从国内外的实践看，污泥资源化利用和无害化处置方式主要有：土地利用、建材利用和填埋。经厌氧消化和好氧发酵处理的有机土，可用于园林绿化；焚烧后的灰渣可用作为水泥的骨料。从技术方向看：一是深度脱水后的卫生填埋，只是过渡性的技 术路线，未来使用的比例将逐步缩小；二是污泥干化焚烧减量化效果最好，尤其是与生活垃圾混烧和工业窑炉协同焚烧，可能成为未来一段时间的发展方向；三是厌氧消化/好氧发酵后土地资源化利用效率较高，长期来看将会我国是污泥处理的主流方式。
从实践看，我国的一些城市已经将污水处理厂改为“中水厂”。天津的一家环保企业将污泥看成原料，通过科技创新提取微生物蛋白生产多种产品，实现了变废为宝的目标；江苏的一家企业利用垃圾中的废塑料生产木塑材料，实现了没有政府固定投入企业也能正常运转并盈利；湖北的一家企业利用污泥制作肥料，用之培育树苗出售，不仅能盈利，还开创了新的商业模式。将环保产业与循环经济有机衔接的这些成功案例，值得总结和推广应用。