我国环境公共服务合理分配问题研究

中国的改革开放已逾三十年，经济发展取得了长足的进步和骄人的成就，但环境问题却日益严峻。“地球之所以被污染，既不是因为人是某种特别肮脏的动物，也不是因为我们人口太多了。错误在于人类社会用来赢得、分配和使用那种由人类劳动从这个星球上的各种资源中所摄取的财富的方式[1]”。这意味着环境问题与环境利益息息相关，环境问题的根源在于人类的非正义的行为导致了人与人之间、人与自然之间关系的失调。由此推进，寻求环境正义是解决环境问题的关键因素，而环境正义的实质，是一种对“环境利益”的“合理分配”，这种合理分配意味着对自然资源的合理分配和对环境公共服务的合理分配。本文将要探讨的就是对环境公共服务的合理分配。
一、环境公共服务概述
“环境公共服务”是近些年学者们新提出的概念。随着西方新公共管理和新公共服务理论的发展，我国政府也开始强调政府职能的转变，“服务型政府”这个概念不断被提出①。建设服务型政府的重点就是政府要履行社会管理和公共服务职能[2]，由此可见，环境公共服务的提供也应是我国政府的重要职能之一。
国内学者尚未对“环境公共服务”有统一的定义。李红祥(2012)等认为，环境公共服务是建立在一定社会共识基础上由政府提供的，在一定发展阶段保障公众生存和发展等基本环境权益的最核心、最基础的公共服务[3]。Roelof de Jong等(2000)认为，环境公共服务，如废水的收集、净化或固体废物的收集和处理，是一种重要的活动，这些服务主要由公共或者半公共的机构提供，而委托给他们这些任务的目的是通过对废弃物的收集和处理实现污染减排的政治目标[4]。宫笠俐(2012)等认为公共环境服务本质上是一种公共资源的分配，它通过提供公共福利设施满足公众的环境需求，是政府以满足社会环境需求为目的，为全体社会成员提供的环境物品和环境服务的公共活动[5]。
以上概念的核心价值在于，第一，环境公共服务是由政府或者带有公共性质的机构提供的；第二，环境公共服务的提供是出于公益的目的；第三，环境公共服务的基本工作应该是以污染防治为核心，提升环境质量；第四，环境公共服务的实质是一种环境公共资源的分配。综上，笔者认为，环境公共服务，是在一定社会经济发展阶段，以保障公民健康权为价值导向的，合理分配环境利益和环境风险的基本公共服务。其分配的权利主体是人民，义务主体是政府，分配的生产方可以包括企业、社会组织和个人等；其提供服务的方式包括了环境监管服务、环境应急服务、环境卫生服务、环境治理服务、环境信息服务等方面(图1)②。值得强调的是，本文所涉及的环境公共服务仅指由政府作为义务主体提供的服务，是政府通过公共财政投入而建立起来的服务，企业、社会组织和个人所提供的环境服务不纳入本文的探讨范围。
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图1　环境公共服务的内涵
二、目前我国环境公共服务分配中的问题
(一)环境公共服务的总量不足
几乎所有的观点都认为，我国高速经济发展是以牺牲环境为代价的，粗放的经营方式和掠夺式的开发对自然资源造成了极大的浪费，而政府早年对环境问题认识的不足和近些年来环境监管的不到位导致了环境问题日益严峻。
根据《2011年中国环境状况公报》显示，我国的环境质量不容乐观。“全国地表水总体为轻度污染，湖泊(水库)富营养化突出”，“现有水土流失面积占国土总面积的37.2%”，“农村和农业污染物排放量大，农村环境形势严峻”。在2012年新修订的《环境空气质量标准》公布后③，环保部发布了2013年第一季度全国74个城市空气质量报告，平均超标率为49.1%[6]。而在环境公共服务方面，也存在重大缺口。以垃圾处理为例，由于城镇化快速发展，生活垃圾激增，垃圾处理能力相对不足，部分处理设施建设水平和运行质量不高，配套设施不齐全，存在污染隐患，影响城镇环境和社会稳定[7]。卢洪友等对山东、广东、广西、湖北、湖南等9个省的城乡居民进行了入户问卷调查，结果显示，城乡居民对环境公共服务的满意度仅为26.7%，有73.4%的居民认为一般或者不满意；城乡居民对环境状况的客观评价也并不乐观，约有44.9%的居民户认为所在地的环境综合状况较好或者很好，有55.1%的居民户认为所在地的环境综合状况一般、较差或很差[8]。
(二)区域间环境公共服务差异显著
我国幅员辽阔，不同的地域所面临的环境问题有着巨大的差异。比如西北地区面临的更多的是生态退化、水资源紧缺的问题；东北地区面临的更多的是重工业污染问题。所以针对不同的环境问题，根据经济发展水平和人民环境利益需求层次的不同，政府所提供的环境公共服务将有所差异。问题的关键是，这种差异性应控制在合理的范围内，且以不损害公民的环境健康为前提。而目前的现状是，这种差异已经导致了区域间人们所享有的环境质量和环境利益有了明显的差异。
1.东部、中部、西部之间的环境公共服务差异
不同地区在环境公共服务的提供方面存在显著差异。以城市生活垃圾处理水平为例，我国不同城市的生活垃圾处理水平之间存在较大差异，发展水平失衡，在空间地域上存在很大差异。东部地区由于经济发展水平高、投入力度大，生活垃圾处理设施数量相对较多，处理率较高。而经济欠发达地区，受财力限制，生活垃圾处理设施数量相对较少，生活垃圾处理水平较低[9]。卢洪友等试图从“投入”、“产出”和“受益”三个角度对中国环境基本公共服务绩效进行综合评价，得到了2003-2009年的中国环境基本公共服务绩效的评估数据。得出环境基本公共服务综合绩效较高的省份主要集中在东部地区；综合绩效较低的省份主要集中在西部地区④。经济发达地区相比经济落后地区、城镇地区相比农村地区能够享受更好的环境公共服务是不争的事实[8]。
2.城市、乡镇之间的环境公共服务差异
2004年潘岳指出，“城市环境的改善是以牺牲农村环境为代价，通过截污，城区水质改善了，农村水质却恶化了。”[10]
以环保机构的设置为例，目前我国乡镇一级普遍没有开展环境质量监测工作，环境污染事故的发生还处于无人监管的状 态。在部分环境监测和信息公布的服务方面，农村几乎是空白(详见表1)。
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再比如，在环境卫生设施的提供方面，全国设市城市和县城生活垃圾年清运量2.21亿吨，生活垃圾无害化处理率63.5%，其中设市城市77.9%，县城27.4%[7]，农村的垃圾清理工作尚处在“自我救济”的状态。在公共健康方面，城市水污染的发病案例比例也显著低于农村，城市水污染108起案例中有58起案例波及健康危害，占城市水污染案例总数的53.7%；农村水污染163起案例中有119起案例波及健康危害，占农村水污染案例总数的73.0%[11]。近年来，“癌症村”的问题日益突出，其从另一个角度说明了当前农村环境公共健康方面的问题严峻。而卢洪友所提供的数据也清晰地表明，经济发展水平越高，非农人口占比越高的地区，环境基本公共服务综合绩效水平越高[8]。
(三)群际间环境公共服务差异显著
群际环境公共服务差异指的是在相同的空间、地区，不同的群体之间所享有的环境公共服务之间的差异，是一个将环境利益分配同社会身份联系起来探讨的话题。
环境公共服务在不同群体间的分配差异是同我国的户籍制度紧密相连的，与户籍制度绑定的是教育、医疗、社会保障、就业服务等一系列的福利。户籍身份的不同所导致的公民在社会福利享有上的差异，直接造成了公民在环境利益享有上的差异。如没有住房保障的人们，为了节省开支，势必会选择居住环境较差但价格较为便宜的区域居住；没有就业培训服务的人们，其就业能力和工作选择范围就会受到限制，使得该群体选择环境风险更大的职业的概率提升；没有医疗保障的人们，其受到了环境损害也不能得到有效的救济等等。
本文将群际间的环境公共服务差异分为三组，城中村居民与一般城市居民之间，农民工同一般城市居民之间，特种职业从业人员同一般职业从业人员之间(表2)。其中，城中村居民和农民工群体这两个群体间有相当大比例的重复，笔者将农民工问题特别列出，旨在强调。
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1.城中村与一般城市居民
城中村问题是由我国特殊的城乡二元社会结构和快速的城市化进程所共同导致的。村庄内部所有公共设施几乎没有国家或者公共财政的投入。按现行法律，这些公共投入归村民自治解决。比如自来水、污水处理、垃圾回收等都是靠集体解决，落后的管理方式使得其内部的环境公共服务系统相较于城市而言，显得落后许多；同时由于居住建筑的普遍高密度，造成公共绿地和其他公共设施的严重缺乏，使整个城中村脏、乱、差现象极为突出[12]。
同时，由于城中村成为了城市环境监管的盲区，其依托城市优势，“城中村”建有较多小企业和加工业，如小机械加工厂、食品加工点等。这些企业大部分规模小、分布零散、设施简陋、生产工艺落后、流动性和临时性的较多。存在较大环境污染问题[12]。
2.农民工、乡村移民与一般城镇居民
我国的户籍制度建立于20世纪50年代，由于当时城市的食品和能源短缺，户籍制度可以限制从农村流往城市的移民[13]。但户籍制度的发展扭曲了其建立的初衷，变成了扩大社会群体间社会、经济差异的根源，让城市居民在诸如食品补助、城市就业、住房、医疗、退休金、教育、社会福利和文化活动等方面都优于农村人口[13]，导致了我们熟知的“城乡二元经济社会结构”的发生。自上世纪80年代开始，中央制定了政策，鼓励乡镇工业化以吸收农村剩余的劳动力[14]，同时修改了户籍政策，放宽了农民进城的限制。自此，中国的乡村移民⑤从1990年的五千万人增长到2000年的一亿两千万人，占整个中国工人人口比例的四分之一。可以说，中国高速的经济发展同“农民工”的力量是密不可分的。但由于户籍政策的限制，他们虽然在城中工作，但社会身份并没有转变成城市居民，不能享有城市居民所享有的相应权利，处于较低的社会地位[15]。同时，根据国家统计局2006年的数据显示，大部分的农村移民居住在他们的工作环境当中，同时传统观点和实证的证据也显示出农村移民大部分都在艰苦且肮脏的环境中工作[13]。因为害怕失去收入，这些群体就会有更高的忍受限度[16]。
3.特种职业从业人员与一般职业从业人员
工作的压力、放射性物质和有毒化学物质的风险等问题，在不同职业间的分配是不平等的。笔者在此所提及的特种职业主要指的是具有更高环境风险的相关行业，根据卫生部提供的数据可以显示，99%的职业病都归属于9个工业部门。最严重的职业病是由矿业、冶金业、建筑业、有色金属业和化工产业造成的[17]。卢文婷在对某镍镉电池生产厂进行作业场所职业病危害因素检测和作业健康检查后得出结论，该厂有11个岗位空气中的镉及其化合物短时间接触浓度超过国家职业卫生标准，占总岗位比例的73.33%。其中短时间接触浓度最高达0.831-0.848 mg/N2YB39.jpg，超过国家标准近42倍[18]。
职业病已经日益成为人们关注的焦点，如广州的“尘肺病”问题一度掀起了社会舆论高潮。实际上，在当下的中国，职业病问题是同弱势群体问题紧密相关的。愿意从事这些高危行业的从业人员，往往是愿意以牺牲个人健康为前提而赚取生活的弱势群体，往往是外来务工人员，其中不乏大部分的农民工群体，而他们在享有医疗、培训、就业保障方面的福利都明显低于其他城市居民。
三、根本性原因：中国式分权的不良影响
我国的环境问题日益恶劣，学者们的原因分析多从环境立法、环境执法、环境管理体制等方面入手，其中环境保护的责任主体、地方政府保护主义、经济优先的发展理念、分割的环境治理手段、资源开发体制、生态补偿制度等是学者们探讨的重点。与以往学者们探讨的重点有所区别的是，笔者在此探讨的并不是我国环境问题产生的原因，而是应以政府公共财政投入为要点的环境公共服务为何会产生总量不足和区域、群际间差异的问题。所以，笔者的分析是建立在财政分权基础上的探讨。
(一)中国式分权的涵义
“中国式分权”(Chinese style of fiscal decentralization)是建立在财政分权的制度基础上的，但又有别于一般国家的地方分权。所谓中国式分权，应该是将政治集中和经济分权结合在一起进行讨论的一种分权模式[19]。其核心内涵是地方政府财政分权和垂直的政治治理体制的统一，缺一不可。中国式的财政分权是建立在1994年的&l dquo;分税制”基础上的，同时也成为了政府间责任划分的基础性的制度。随着“分税制”的发展，我国的政治权力也在不断下放，但是这种行政分权却是“犹豫不决”的，最终并未形成西方的政治治理的联邦制，而是形成了“纵向的行政问责”机制。即官员并不是对地方人民负责，而是对上一级政府负责。从更宏大的视野看，中国式分权是中国经济改革先行、政治改革滞后的渐进道路的一个表征[20]。
(二)地方发展型政府的形成与环境公共服务的提供
1.地方发展型政府的形成与其行为逻辑
中国式分权的核心内容有两点，其一是财政分权，其二是纵向的政府问责机制。财政分权赋予了地方政府处理辖区内经济社会事务的管理权限，建立了促进地方政府参与经济发展的激励机制，还使得地方政府形成了相对独立于中央的地方利益，从而选择性地履行有利于地方财政收益最大化的政府职能[21]。可以说这是一种自负盈亏的财政体制，地方政府出于一种“理性经济人”的思维方式，会在财政收益最大化的目标指引下，积极参与到有利于推进经济发展、增加地方财政盈余的活动中去[22]。但是地方政府毕竟不是一个“真正的”市场参与主体，其对追求利润最大化的要求必然会被其公共服务的职能所约束。但在我国，虽然政府的权力不断下放，但中央政府仍然通过牢牢掌握干部人事权实现了对地方的强有力控制，即“分权化威权主义”[23]。纵向的政府问责机制进一步加强了这种“地方发展型政府”以经济发展为导向的发展逻辑(图2)。纵向的问责机制意味着地方政府并不以当地居民的利益为行为导向，而更在意纵向的行政考核机制。这使得地方政府在经济增长的同时，并不会提供相应的公共服务或产品，特别是具有明显“外溢性”的公共服务⑥。
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图2　地方政府的发展逻辑
2.中国式分权下的环境基本公共服务的分配差异
(1)中国式分权下地方政府轻视环境基本公共服务的投入
在传统的财政分权理论中，很多经典理论都认为分权有利于政府对公共服务的提供，但中国的实际情况并不符合保证分权有效性的前提条件⑦，一些研究者甚至认为，目前的财政分权实际上有损于地方公共服务的供给效率。周业安(2008)等指出，中国式分权与地区之间的竞争会加剧区际不平等，并且竞赛到底的博弈格局会导致税率下降，从而降低公共品的投入[24]。平新乔和白洁(2006)指出，财政分权和地方政府竞争导致了特殊的财政激励，这一激励改变了地方政府的公共品供给行为，即体现在公共支出出现偏差[25]。傅勇等(2007)利用1994年-2004年的省级面板数据进行研究，发现改革开放以后的财政分权以及基于政绩考核下的政府竞争，的确导致了地方政府公共支出结构的扭曲，具体表现为“重基本建设、轻人力资本投入和公共服务”[26]。而作为一种“制约”经济发展的基本公共服务，环境基本公共服务，更是会受到政府的轻视。
根据国际经验，当治理环境污染的投资占GDP的比例达到1%-1.5%时，可以控制环境恶化的趋势；当该比例达到2%-3%时，环境质量可有所改善(世界银行，1997)。由下表可知，中国政府在环境保护公共财政的支出上，比例是不足以改善环境质量的(表3)。
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在王郁(2012)等建立的环境基本公共服务评价体系中，根据2008年的统计数据，对全国31个省级行政单位的环保公共服务指数进行计算，也得出绝大多数省份环保公共服务投入和环保公共服务资源整体较低的结论[27]。
(2)财政转移支付、生态补偿制度的困境与区域间环境公共服务的差异
中国式分权使得地方政府有了一定的财权，使其步入“发展型”政府的行为模式，对非预算收入的不断追寻是其扩张自我财力的重要途径。虽然非预算收入不是导致地区差距拉大的唯一因素，但无疑是一个重要的原因[28]。根据相关数据显示，2002年我国省际的人均财政状况的极差为12.98，即各省人均财政最高收入与最低收入之间相差了将近13倍。而若以县为单位计算县级人均财政收入，最高和最低已经相差到119.99倍⑧。也就说明了，不同地区的政府可以在公共服务上支出经费的能力差异甚大。
但问题的关键并不在此，在政府环境责任明晰和环境财政合理分配的前提下，经济上的地区差异并不能成为环境公共服务分配差异的理由，因为地方政府在财政能力投入上的差异可以通过财政转移支付和合理的生态补偿制度得到缓解。但目前，合理的财政转移支付制度在我国尚未建立，生态补偿制度虽在推进，但由于政府间竞争关系的存在，跨行政区域的生态补偿制度的建立屡屡遭遇困境。值得指出的是，虽然财政部已建立起“211环境保护”支出预算科目，但其科目划分不合理，资金保障制度尚未建立，导致其实施效果并不尽如人意。因此，环境公共服务区域间的差异显著。
(3)事权、财权倒挂与城乡间公共服务的差异
城乡间公共服务的非均等化问题的主要根结源于“城乡二元社会经济体制”，农村的一切事宜仿佛均未纳入整个社会发展的考量体系当中。但是“中国式分权”可谓加重了城乡之间的差异，其根结便是“事权”与“财权”的倒挂。
1994年的分税制改革奠定了中国市场经济条件下政府间财政关系的基础，这一制度的建立有利于加强中央政府的经济调节能力，但也造成了地方的财政困境。自1994年开始，各省每年均有预算赤字。地方的财政困境其重要原因之一就是“财力层层上移，职责层层下移”所造成的事权与责权的倒挂(图3)[30]。许多地方出现了财力层层上移，职责层层下移的情况，而且上级政府和部门经常布置新的任务，一方面，却又不向下级政府提供相应的配套资金，形成“上级请客，下级买单”的现象，造成地方政府、主要是县乡政府财政困难，缺乏财力提供公共服务[29]。
事权和责权的倒挂使得越是基层的政府其财权越小，但事权越大，这使得许多乡镇政府的财政状况堪忧，而转移支付制度的不健全又加重了其负担，使得其对环境基本公共服务的提供非常有限⑨。
(4)监督机制的缺乏与群际间公共服务的差异
笔者在此所论述的“监督机制的缺乏”实际上是建立在“中国式分权”的基础上的探讨。纵向的行政问责体制使 得政府横向的问责机制显得能力较弱。地方人民代表大会制度并不能有效地表达民意，监督政府。孱弱的公众参与机制使得民众并不能在政策决策中产生深刻的影响力，特别是“弱势群体”的利益表达机制缺失，使得在相同的区域间，不同的社会群体之间的差异逐步拉大。
另一方面，中国式分权造成的另一个格局便是地方政府仅对自己“应该负责”的人民负责，但犹如农民工等社会流动人口，虽然居住在一级政府行政辖区内，却不能享有平等的基本公共服务，这也是造成群际间环境公共服务差异显著的重要因素之一(图4)。
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图3　我国纵向间政府间竞争造成的事权财权倒挂示意图
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图4　中国式分权下的环境基本公共服务非均等化示意图
四、环境公共服务合理分配的实现路径
(一)前提性改革
1.户籍制度改革
要促使公民能享有均衡的环境公共服务，首先就要改变与社会身份相关联的权利分配模式，即逐步推进我国户籍制度改革。改革户籍制度的关键是要剥离户籍制度上所附带的各种利益，逐步清除法律法规中对农村居民和城市居民的各项不公平待遇。这样才有可能让人们公平地参与到环境公共事务的决策当中去，也才能有可能让人们享有平等的环境利益。
实际上，近年来我国的户籍制度改革正在稳步推进。2001年颁布的《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》让小城镇户籍制度改革全面开展了起来。自2003年以来，一些省市也相继推出了有特色的户籍制度改革，如南京正式取消了农业户口，云南推行“一元制”户口模式等。当然，这些改革举措必须控制在地方财政能力和管理能力所能承受的范围内，避免因“福利移民”的激增导致地方政府出现严重财政危机和管理困难[31]。
2.就业政策的改革
政府提供环境公共服务的目标是保护公民的健康权，以满足其自我发展的需求。但在我国目前现行的并非是“机会公平”的就业政策框架下，人们很难公平地找寻就业机会，这就迫使农村劳动力不得不选择有害于自己身心健康的重污染工作。
改革我国目前的就业政策，就是要实现城乡劳动力就业一体化，主要有以下几点：第一，要制定平等的劳动行业进入制度，逐步地修改有关劳动就业的歧视性规定，实现不以身份为进入准则的公平就业政策；第二，要逐步将对城镇失业人员的就业培训政策惠及到农村劳动力身上；第三，要按照《劳动法》的规定给予所有劳动者以同等的法律保护，并将农民工就业情况纳入各级地方政府官员的政绩考核内容；第四，将农民工纳入城市社会保障体系，对其的住房、医疗、失业、培训等方面的福利进行规定。值得提出的是，要特别重视保障农民工子女在城市享受义务教育的权利。
(二)政府环境行政的法治化
1.环境公共服务的财政保障
首先，各级政府都应该有相对稳定的、与环境基本公共服务相匹配的财政保障制度。“211环境保护”⑩的预算支出科目实施以后，尽管“环境保护”在政府的预算支出中有了自己账户，但却没有相应的资金保障机制，其资金状况仍然堪忧。突出表现在排污费之外的财政预算经费增速比同期其他行业增速偏低，不少支出执行不到位，仍然处于空白状态[32]。完善环境财政保障制度是保障环境基本公共服务合理分配的关键。
其次，为了保证地方政府较好履行职能，应该在中央政府必要的监督和约束下，根据具体的情况赋予地方政府一定的税收自主权。
最后，对于财政比较困难的地区实行规范化的财政转移支付，以支持其环境基本公共服务的提供。如目前我国的69个资源枯竭性城市的环境治理问题就是有赖于中央政府的财政转移支付开展进行的。
2.明确政府与市场的边界
地方政府对地方环境违法企业的保护和纵容，制约了环境基本公共服务的公平分配。因此，破除政府与企业之间的依附性关系便显得尤为重要。其关键就是要对政府在经济领域中的资源调配权力进行限制，发展真正意义上的市场经济，减少官僚资本主义发生的可能性，同时改进我国的干部考核体系，不将经济发展指标作为唯一的政绩考核指标，改变地方政府的行为偏好。
我国新提出的主体功能区划制度对于改进我国的干部考核制度有一定的作用。在主体功能区划制度中，“限制开发区”的经济发展就不是作为地方政府的主要考核要素之一，这使得地方政府卸下了必须完成GDP发展指标的重负。笔者认为，经济发展的指标在我国目前社会经济发展过程中仍是很重要的，但其最终目的仍是为了保护公民权利，如果经济的快速增长侵害了公民的健康权和发展权，就失去了经济增长本身的意义。所以，笔者认为，应该建立起一套基于公民基本权利保护为核心的干部考核指标体系。
3.提升人大的监督力量
地方人民代表大会是保障地方公民权益、促进人民表达自我诉求的重要机制，虽然近些年来地方人民代表大会制度的能力在不断提升，但不可否认的是，在实践中，其仍处于相对的弱势地位。地方人大的职能履行高度依赖于地方党政领导一把手的支持力度，从而缺乏对地方政府行为的实质影响力[21]。这减损了公民参与政府决策中的可能性。即使地方政府的发展决策有损于地方公民的环境利益，也会由于缺乏横向的政府监督机制，而不能在政府发展决策中得到反应。所以，提升人民代表大会的地位便迫在眉睫。
(三)环境民主监督力量的提升
1.培养环境民主意识
首先，加大政府对公民“就业能力”培训的投入。这种就业能力的培养，是要让公民具备基本的生活技能，并具备“学习”的能力以备在失业的时候可以找寻到另外的谋生途径。就业能力的培养是让公民可以自由选择职业，规避环境风险的前提。
第二，是对“环境问题”认识的教育。很多文化素养不高的人们在毫不知情的情况下开展着损害自我健康的重污染劳动，如广东的“尘肺病”问题。很多人并不知道什么是环境污染，怎样规避环境损害。特别是现在农村已经取消了“赤脚医生”的卫生医疗体系，可以享有到低廉医疗服务的农民更少了，这种对环境问题认识的教育也就更加重要了。
第三，是对“权利意识”的教育。在中国，这是一种“法治意识”的教育，要让公民知道怎样维权，怎样通过社会正常渠道维护自己应有的环境利益。
2.提高 公众公共参与度
环境公共服务的合理分配还有赖于公民的积极参与。公民公共参与能够提高政治系统的代表性和回应能力，增进政府与公民之间的相互了解和信任，消除二者间的疏离感，增进政治团结和社区整合，通过合作网络实现地方公共事务的共同治理，促进政府决策制定和执行的合法化，并使公民更加理解和服从公共政策[33]。
(四)推进环境基本公共服务均等化政策
为了改变我国环境基本公共服务分配中的各种问题，我国已提出了“环境基本公共服务均等化政策”。此政策的提出并不是一种凭空想象，其旨在解决我国当前严峻的环境问题和缓解环境不公的现象。同时，其也是在福利型政府建设过程中的一段重要旋律，是我国实施“公共服务均等化”(11)政策中的重要一环，也是实现环境基本公共服务公平分配的重要手段。
1.实行中央对各地方政府的环境基本公共服务问责制
首先，要建立各级政府环境基本公共服务评价指标体系，将其作为政府配置公共资源的重要依据，并根据其评价指标体系进行定期的考核。第二，要建立中央对各级地方政府针对环境基本公共服务问责制。将环境基本公共服务的提供纳入政府考核的指标体系当中。
2.完善政府绩效评估指标体系
针对环境基本公共服务的提供，建立起完善的政府绩效评估指标体系，用标准化的方式考量政府对环境基本公共服务的提供效果和质量。其中，必须建立起科学的评估模型，合理确定指标体系和指标的权重，建立大量的具有可比性的、可测量的绩效评估指标。
在指标选择中，笔者认为，应包括环境公共安全指标，环境卫生指标，民生发展指标(其中又包括农民的收入增长、合理调节收入分配关系、缩小城乡差距、医疗保障和卫生监督体系、健全农村初级卫生保健体系等)和环境质量指标。
注释：
①从2002年中共十六大第一次把政府的基本职能归结为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，到2008年十七届二中全会决定到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制，我国政府改革的目标已然明确，即建立服务型政府。
②值得指出的是，政府在此是义务主体但并一定是生产主体。
③2013年2月28日，全国科学技术名词审定委员会称PM2.5拟正式命名为“细颗粒物”。2012年5月24日环保部公布了《空气质量新标准第一阶段监测实施方案》，要求全国74个城市在10月底前完成PM2.5“国控点”监测的试运行。
④其结论具体为：“北京、上海、天津、江苏、浙江、山东、广东、内蒙古、吉林和宁夏10省区环境基本公共服务综合绩效较高，而这些省份主要集中在东部地区。安徽、江西、河南、湖南、云南、贵州、陕西、甘肃、青海、新疆10省环境基本公共服务综合绩效较低，省份主要集中在西部地区。”
⑤指的是中国城市化进程中居住在城市中，却没有享有城市居民身份的人们，其可能是城中村的农民，也可能是城市近郊居住的农民。
⑥“外溢性”分为正的外溢性和负的外溢性(有别于正外部性和负外部性)。正的外溢性指从辖区范围内看，某项活动的“辖区成本”大于“辖区收益”，是不合算的，但从社会范围看，却是“社会收益”大于“社会成本”，如在本地受教育，日后搬迁到其他辖区；负的外溢性指在辖区范围内看，某项活动的“辖区收益”大于“辖区成本”是最理想的，但是从社会范围看，却是“社会成本”大于“社会收益”，如大力推动工业化，由此产生的污水、废气等不加处理自然排放，导致其他地方受到影响。在有辖区间外溢的情况下，如果赋予地方政府资助决策的权力，往往结果是对正的外溢性的行为激励不足，而具有负的外溢性行为激励过度。
⑦有关分权能够促进公共服务或者公共物品有效提供的观点源远流长，其中“公共选择”理论就是最重要的理论之一。但笔者认为，“用脚投票”的情况需要建立在许多前提上，如居民的完全流动；信息提供的透明有效性；居民对政府提供公共产品的行为实行有效监督等。反观中国现实，中国式的分权严重背离了保证分权有效性的一些基本前提。首先，中国虽然有巨大的流动人群，但由于教育医疗等重要公共物品皆系于户籍，因而迁移成本高昂，“用脚投票”机制基本失灵。其次，地方政府官员由上任命，疲于应付税收、计划生育等硬性指标，地方政府缺乏对居民需求的有效反应。最后，地方经济发展水平和财力上的巨大差异也可能在公共物品供给上被放大。基于这些考量，中国分权极有可能损害而不是促进公共物品供给的效率。
⑧参见何茜华：《财政分权中的公共服务均等化问题研究》，北京：经济科学出版社2011年版：第93页。但是这个表格中的数据分析并没有考虑的“财政转移支付资金”，所以不够准确。近年来，学者们更偏好运用“可支配财力”这一统计指标来考量公共服务供给的问题。
⑨但不可否认的是，城乡二元结构才是城乡间环境基本公共服务非均等化的根结，中国式分权从某种意义而言只是加重了这种不公平的格局。
⑩我国从2007年1月1日起根据财政部制定的《政府收支分类改革方案》和《2007年政府收支分类科目》全面实施政府收支分类改革。在17类“支出功能分类科目”中首次单独设立了“211环境保护”支出功能科目，主要反映政府在履行环境保护职能所发生的支出。所以之前用于环保的财政数据无法进行比较分析。
(11)我国每年的GDP都以将近10%的速度增长，但较高的经济增长却没能给国民的福利带来普遍的提高。经济和社会发展的不均衡，给社会发展进程埋下了巨大的隐患。这种不均衡又集中体现在城乡居民收入分配不均、福利水平差距扩大、社会不公问题严重、社会矛盾加剧、农村经济社会发展落后等方面。面对这种社会分化，不仅学界开始对公平、正义的问题开始进行深入考量，我国政府也开始深刻反思经济发展不均衡的问题，并最终提出了“基本公共服务均等化”的战略发展方针。