环境治理的经济学思维与环境责任保险

　　为人类创造美好的居住环境是所有人的共同心愿,但是绝对禁止所有的污染是不可能的，“环境是无价的”可以作为口号,来激励和提升公众爱护环境和保护环境的意识，而不能按照字面含义进行绝对解释，否则我们就要停止必要的生产和生活活动，回到蛮荒时代，不用纸笔、电力、医院、住房等商品，我们的生活质量将受到严重影响，反而降低人类适应环境和谋取生存的能力。为了能够在生产生活中将污染水平降至最低水平，一方面人类从自然科学角度开发更会环保的技术用于生产,从而降低环境污染水平；另一方面,为了更有效率地开展生产活动，也就是一定污染水平下社会福利水平最高,或者一定福利水平下污染程度最低，还要设计出促进环境保护效率的制度。

　　一、环境保护领域的经济思想与经济手段

    (一）环境保护的基本经济思想--外部成本内在化

　　当企业从事生产活动影响社会公众的福利，但却不必为此付费,就会产生经济学所说的“外部性”。企业生产活动既可能产生正的外部性,如从事果园林木种植活动改善了邻居环境；也可能产生负的外部性，如发电企业二氧化硫排放降低了周边空气质量。环境保护领域中主要关注负的外部性问题。如果企业不为负的外部性支付费用，将导致企业生产活动的社会成本大于企业成本，高出的部分称为外部成本，也就是由企业以外的其他社会公众所承担的成本,例如由于环境污染导致的健康支出、环境治理等成本。企业成本支出中由于不包含外部成本，因此其供给曲线将会向右移动，导致企业实际产量大于社会最适产量。也就是说,在企业把产量从社会最适产量扩展至实际产量时，对社会福利的损害超过了自己获取的增量利益。为了防止这种情况,我们必须思考如何通过制度设计将外部成本转由企业承担，使得企业成本能够反映外部成本。下面就是几种着眼于外部成本内在化的经济手段。

　　(二）外部成本内在化的经济手段

　　环境保护中外部成本内在化的经济手段主要有以下几种：

    1.矫正税

　　又叫庇古税,在我国则由企业通过排污费的方式体现出来。矫正税理想的征收水平应该等于该企业经营活动引起的外部成本。矫正税和行政管制达到一样的效果，如果税率足够高，一样可以让污染企业关门。但是矫正税比行政管制更有效率。在行政管制下，如果一家企业将排污量降到了政府规定的水平比如500吨,是没有动力进一步减少排放的。而矫正税的设计与征收则以企业的外部成本为基础,而与排污量直接相关，因此企业即使将排污量降低到了500吨,依然有动力进一步减少排放。而且行政管制更容易带来权力寻租而滋生腐败。

　　2.污染许可证

　　或者叫做排放权。既然绝对禁止污染排放是不可能的，那么政府制定出总的污染排放水平，而将污染物的排放权公开拍卖,并允许排放权公开交易。因为出价最高获得排放权的人,生产效率也比较高,在社会总排放水平一定的情况下,社会整体福利水平也最高；或者社会福利水平一定的情况下，污染排放水平最低。污染许可证和矫正税实施过程虽然非常不同,但效果却近似,都要向政府付费将外部成本内在化。但矫正税的征收成本要高过污染许可证的成本。

　　3.环境责任保险

　　环境责任保险又称作绿色保险,是以被保险人因污染自然环境及其构成要素如水、土地或空气，而依法应承担的赔偿责任作为保险对象的保险。严格的讲,这里外部成本内在化的直接原因并不是环境责任保险,而是环境法律责任。环境法律责任通过促使生产企业向保险公司交纳环境保险费的方式使得外部成本“内在地”反映在企业成本里。

　　(三）矫正税、污染许可证和环境责任保险的比较

　　矫正税、污染许可证和环境责任保险三者都秉持了“污染者付费”和‘‘外部成本内在化”的原则，以期实现社会资源的有效配置。与矫正税或和污染许可证相比,环境责任保险在实现外部成本内在化的同时,还兼顾了效率与公正,而且在公正方面更全面。矫正税或者排污费则不仅征管成本高,而且不具备直接赔付受害者的功能，因为而矫正税、拍卖污染许可证收入均形成政府收费的一部分，并不一定用于受害者经济补偿。例如,根据我国排污费主要用于下列项目的拨款补助或者贷款贴息：(1)重点污染源防治；(2)区域性污染防治；（3)污染防治新技术、新工艺的开发、示范和应用；（4)国务院规定的其他污染防治项目①。因此，虽然矫正税和污染许可证收入形成政府收费的一部分,但不具备直接赔付受害者（外部成本的实际承担者）的功能;而环境责任保险的直接补偿对象是环境污染的受害者，因而兼顾了效率与公正,在实现社会正义、构建和谐社会方面效果更好。对于“污染者付费”原则，理想的情况是:从效率角度考虑，污染者支付的费用应该能够实现“外部成本内在化”的目标;从社会公平公正方面考虑，污染者支付的费用应该用于受害者。而环境责任保险则兼具这两项功能。

　　当然,我们还必须认识到，环境责任保险并不能完全代替矫正税和排放权拍卖。一方面,环境责任保险是建立在较为完善的侵权法律制度基础之上,环境责任保险处理的赔付须以受害人提起法律形式上的索赔并获得法律支持为前提,然而外部成本承担者可能并不知晓自己是受害者,或者知晓但缺乏相关法律保护而索赔不成功，因此减少了污染企业对环境责任保险的需求。但是这恰好说明一个问题,责任法律制度越完善的社会,环境责任保险在外部成本内在化过程中的地位越重要，环境责任保险保费占外部成本的比率就越高。另一方面,环境政策的决策过程并非是一个纯粹经济学思维的过程,在环境保护领域中选择何种经济手段还要做社会、政治甚至民俗习惯等多个方面的考量。但如果存在选择的可能,则应该是以强制环境责任保险（当然不排斥自愿保险）、拍卖污染许可证、矫正税、行政管制的优选顺序，只有在前面的手段不能选择,或者不能充分发挥作用的情况下再考虑选择后面的手段。

　　二、环境责任保险的承保范围与实施模式

　　(一)承保内容

　　按照保险制度的一般原理,保险公司只对外来的、突发的事件导致的索赔承担保险责任。然而现在很多环境污染却属于渐进性污染，所谓渐进性污染是指随着时间的流逝，逐渐对环境造成的污染，如由于工业及生活废气的排放造成的大气温室效应，由于工农业生产污水排放造成河流水质逐步恶化，水体功能逐步降低等均属于这类污染。实际上环境污染大都是属于渐进性污染。现在环境责任保险中存在的突出问题是：环境责任保险是否对渐进性污染进行承保？如果保险不对此类污染进行承保，将使得自身的社会性功能大打折扣。但是目前保险界多将渐进性污染作为除外责任,就是说环境污染责任保险的承保标的以突发、意外事故所造成的环境污染直接损失为主。这就使得保险在‘‘外部成本内在化”过程中的作用受到很大局限。

　　能不能承保渐进式污染其实是一个技术性问题。渐进式污染和以往积累下来的污染责任，可能在未来发生索赔。对于这种渐进性环境污染，可保险公司以经过对未来责任进行评估后，向企业收取一笔环境责任保险基金，用于支付未来针对投保企业提出的赔偿责任。在保单设计上，可已经渐进式污染和以往积累下来的污染责任与今后保险期间的突发性事故导致的环境污染责任合并定价处理。总而言之，保险公司不能对于难以按照常规承保的业务一概拒保，保险业界需要以一种创新的态度对待社会的风险管理需求。

　　(二）实施模式

　　至于环境责任保险的实施模式，目前我国关于环境侵权法律制度尚不健全,环境污染责任纠纷解决机制尚不完善,企业缺乏环境污染责任风险意识,地方政府往往从发展地方经济考虑而袒护污染企业，受害群体往往成为弱势群体难以获得合理的赔偿,污染企业难以实现外部成本内在化。因此在现阶段我国应以强制保险为主、自愿保险为辅,待以后我国关于环境侵权法律制度逐步完善，投保人环境责任风险意识逐步增强、环境责任保险投保需求逐步增加后，再过渡到以自愿保险为主、强制保险为辅的阶段。

　　现阶段,对于高危险性、高污染性行业实行强制责任保险,对于一般性企业实行自愿保险。政府需要做的工作是制定出适用环境责任保险的化学物质（含数量限值标准）和高危行业名录,对超过该数量限值的危险化学物质，企业必须购买商业责任保险。政府可以根据企业规模、销售额、排放水平、企业地理坐落位置等因素制定责任限额,而企业自主选择保险投保。对于污染风险较低的企业,可以采取鼓励性措施,提供一定的保费补贴,如可以考虑从排污费中提取一定比率,但要清醒的认识到，这是一项权宜之策，目的是为了提升企业环境保险意识,积累环境责任保险的实践运行经验,而不能长期使用，因为它损害了“外部成本内在化”的经济学原理,不利于社会经济资源的有效配置。

　　三、中国企业对环境责任保险的认识误区与澄清

　　环境责任险是一种在西方非常普遍的险种,但在中国的推进工作却困难重重,相关研讨会开了不少，但似乎对于提高环境保险意识收效甚微,试点工作也多不理想。抛开保险公司方面,就投保企业而言，主要存在两种认识上的误区阻碍着环境责任保险的发展。

　　一种是一些抗风险能力差的企业社会责任感差，企业支付能力弱，认为环境责任保险加重了企业负担，不愿投保环境污染责任险。有些企业声称:如果强制他们购买环境责任保险,将导致企业关门。如果以经济学的角度来看，即便这是事实，也恰恰说明该企业具有严重的负外部性，该企业生产经营活动的社会成本大于企业成本。以往能够勉强维持生存可能是地方政府处于发展经济考虑单纯追求所谓的“发展经济”和GDP指标而对污染企业网开一面，没有征收足够的排污费。而今一旦通过环境责任保险将外部成本内在化,而且只是一部分外部成本内在化,该企业便经营不下去，也就是边际利润为零或负数,这说明该企业本是一种应该淘汰的企业,其生产活动损害了社会的整体福利。

　　另一种是以石油石化等行业为代表的财力雄厚、抗风险能力强的大企业,认为企业不会发生环境污染事故(2010中石油大连泄漏事件和2011年的中海油海上泄漏事件应该使他们的态度有所改变）,同时认为自己财力雄厚,且设有涉及环保方面的“安全生产保证基金”，即使发生了环境污染事故，也可自行解决污染赔偿问题，因而不愿投保环境责任保险。首先，环境保护是一个长期性事业，对于环境保护的各项措施，从一个长经济周期看待和评估,应该着眼于在所有情况下都能够保证污染企业具备环境责任赔偿能力。如果追溯至十几年前，由于对东南沿海走私活动打击不力便导致石油石化行业亏损，连职工工资发放都困难，大批职工下岗。目前该行业的“财力雄厚”应归因于垄断地位,而非企业自己的竞争力。然而,政府对于国有企业改革的方式，能源政策的制定并非一成不变,而应该是与时俱进的。石油石化行业怎能保证在未来长期一定‘‘财力雄厚”并建立和维护‘‘安全生产保证基金”的能力。退一步讲，即使今后允许石油石化行业继续保留“安全生产保证基金”制度,从经济上考虑也是低效率的。如果一家企业自己独自设立所谓的“安全生产保证基金”，该基金设立多大规模呢？为了保证在环境责任事故发生时有足够的赔付能力，该基金必须按照最高环境污染赔付责任设立。但是如果参加以大数定律为基础的环境责任保险制度，则只需要按照环境责任风险的期望损失缴纳保费。而环境责任风险的期望损失是远远低于环境责任风险的最高损失的。因此企业独自设立“安全生产保证基金”并按照最高赔付责任储备资金是无效率的，因为有过多的资金，也就是超过保费水平的资金将游离在企业生产过程之外而失去效率。

　　                                                        朱南军

　                                            　  (北京大学经济学院，北京100871)