构建环境保护税制体系促进我国经济发展方式转

　　税收是促进经济发展方式转变的重要经济杠杆。政府积极运用包括价格、税收、信贷、工资等在内的经济杠杆，促进经济发展方式转变是在市场经济条件下的必然选择，而其中税收杠杆具有其他经济杠杆没有或不完全具有的特殊功能，是转变经济发展方式的最重要经济杠杆之一。其独特性在于：一是调节经济的统一性。税收法律、政策、制度和计划统一由国家制定，并由国家各级税务机关统一付诸实施。这种统一性能够保证税收调节经济的合理性和平衡性。二是调节经济的权威性。税收是以国家政治权力为后盾，各税种都是以法律或具有法律效力的文件公布实施的，因而税收具有强制性、权威性，这保证了税收调节的严肃性和有效性。三是调节经济的普遍性。国家征税不受所有制的约束，无论何种经济成分，国家都能行使征税权。四是调节经济的针对性。税收在根据国家需要，配合其他经济杠杆，依靠自身机制向调节对象施加影响时，能够做到有的放矢。五是调节经济的灵活性。国家可以根据政治、经济形势的需要，适时调整税收政策。这些灵活政策措施既能适应形势的需要，又不致影响整个经济机制的运转。因此，要与国家各项转变经济发展方式的重点工作和各方面综合配套改革相同步，推进税制改革，更好地发挥税收的经济杠杆作用。

　　一、构建和完善我国环境保护税制势在必行

　　(一）政策导向已明确

　　我国对于运用环境保护税收政策促进资源节约和环境保护、加快经济发展方式转变，一直给予了高度重视，并且政策导向明确。早在1994年，《中国21世纪议程》就指出“对环境污染处理、开发利用清洁能源、废物综合利用和自然保护等社会公益性项目，在税收、信贷和价格等方面给予必要的优惠”2007年国务院《关于印发节能减排综合性工作方案的通知》首次明确要求，应制定和完善鼓励节能减排的税收政策，研究开征环境保护税和促进新能源发展的税收政策，实行鼓励先进节能环保技术设备进口的税收优惠政策等。

　　(二）理论研究有共识

　　对于构建环境保护税制，促进经济发展方式转变的理论研究，我国有关专家学者和社会有识之士已有了比较深入和全面的研究，在环境保护税制的理论依据、内涵界定及是否开征等问题上已经有了共识。同时，国外特别是发达国家推行环境保护税制已有较长时间，积累了丰富的实践经验，在税制设计、税收征管以及税收激励等方面，都可供我国借鉴。

　　(二）环保期待需顺应

　　近年来，我国通过运用一系列经济、行政和法律手段，扎实推进了节能减排和生态环境保护，加快了经济结构优化和发展方式转变。如，近五年来，单位国内生产总值能耗下降17.2%，化学需氧量、二氧化硫排放总量分别下降15.7%和17.5%。①但是，我国严峻的环境保护形势并未改变，二氧化碳、二氧化硫等排放量居世界前列，发达国家要求我国减排的压力不断加大；特别是近年来水、大气、土壤、重金属污染等损害人民群众健康的突出环境问题还不少，由环境问题引发的群体性事件明显增多。②并且，席卷我国中东部大部分地区的雾霾天气，以及从2013年1月1日开始，我国多个大中城市陆续按新修订的《环境空气质量标准》开展空气质量监测并发布PM2.5(细颗粒物）等6项基本项目的实时监测数据和空气质量指数（AirQualityIndex，简称AQI)等信息，使得人民群众环保意识不断增强，国际社会对我国的空气等环境问题也给予了前所未有的关注，人民群众对环境质量的改善越来越期待。

　　(四）税制改革是契机

　　当前，我国正在进行以结构性减税为主要内容的新一轮税制改革，完善增值税制度，推进营业税改征增值税试点健全消费税制度，促进节能减排和引导合理消费进一步推进资源税改革，扩大从价计征范围，促进资源节约和环境保护，等等。这些改革使得我国在总体税负增减基本平衡的同时税收不断“绿化”，为构建我国环境保护税制提供了良好的税制环境。

　　此外，构建我国环境保护税制，首要突破的就是对现行排污收费制度实行费改税，而我国排污收费制度已经建立了一套比较完善的征管体系，这为开征独立型环境保护税提供了技术保障。

　　二、我国环境保护税制存在的主要问题

　　(一）尚未构建环境保护税制体系

　　1.独立型环境保护税缺失。基于环境保护角度，对直接破坏生态、污染环境的行为主体或产品课征的专门税种，应是环境保护税制体系的主要税种。而我国当前实行的是以费为主的环境保护税费政策，与污染物排放直接相关的污染物排放税、碳税、污水税等并没有开征，在税制设计上还没有“环境保护税”这一独立税种。

　　2.环境保护税费规模较小。据有关资料显示，即使将排污收费计算在内，2000?2008年期间我国环境保护方面的税费收入占税收总收入和GDP的平均比重仅分别为4.62%和0.72%，而较经合组织(OECD)国家环境保护税收入平均占总税收6%?7%的平均比重及占GDP2%?2.5%的水平来看，我国环境保护方面的税费规模明显偏小，这将直接减弱我国环境保护税费的调控能力。

　　3.税种之间缺乏关联配合。由于未能对环境保护税制体系进行系统设计，目前我国分散在不同税种之中的相关环境保护税收政策，难以形成一个有机整体，其必然的结果便是难以形成合力，制约着环保调控作用的发挥，对环境治理和促进经济发展方式转变更是收效甚微。

　　(二）相关主要税种环境保护?敦励不够

　　由于以资源税、消费税和车船税为代表的与我国环境保护相关主要税种的设立初衷一般不是出于专门保护环境的目的，而是为了实现调控等目标，这一先天缺陷必然导致其环境保护激励不够，制约了对环境保护进行有效调控作用的发挥。

　　1.消费税。我国现行的消费税是选择性征税，属于特别消费税，税目中并没有将污染环境、破坏生态的消费品（如煤炭）纳入征税范围，在确定税率时也没有完全考虑到这些产品消费所产生的环境外部成本，导致其环境保护的效果并不明显。

　　资源税。我国开征资源税的主要目的是调节因资源贮存状况、开采条件、资源优劣等差异而形成的级差收入，促进资源的合理利用只是个附带目的。同样，资源税只包括原油、天然气、煤炭等7个税目，并未将森林资源、水资源、野生动物资源、海洋资源等必须加以保护的资源纳入征税范围。同时资源税主要是按量计征，单位税额也往往过低，并且不轻易调整，反映不了资源市场价格变化和企业盈利状况，在资源开发利用的实践中极易造成对资源的盲目开采和过度开发，加剧了对环境资源掠夺和破坏现象。

　　1.车船税。现行车船税按排气量阶梯式征税，这对于节能减排和环境保护的确起到了一定的积极作用。但是，车船税属于财产税，其本质决定了其科学引导消费方面的潜力并不是很大。相比按排气量阶梯式征税，也许按排放水平进行阶梯式征税的效果更好。因为并非排气量小就更加环保。

　　(三）环境保护收费政策不合理

　　1.排污费征收标准偏低，不能体现环境治理的真实成本。据环保部门测算，电力行业二氧化硫治理成本是其排污费标准的两倍，工业企业氨氮污水的治理成本是其排污费标准的5倍，化学需氧量的治理成本也是其排污费标准的5倍。①污染环境的是企业，治理买单的却是政府，企业对环境造成的影响及污染治理成本并没有纳入其生产成本。采用排污费的方式，对于企业加大环保投入积极性并无较大刺激，甚至有一些企业认为，交了排污费，就可以大胆地排放了。

　　2.排污收费开征面不广，部分污染物未纳入收费范围。我国排污收费目前只针对废水、废气、废渣、噪声、放射性等5大类100余项污染源收费，很多排污行为并没有纳入。如对机动车、飞机、船舶等流动污染源，农药、化肥等与环境密切相关、污染程度高的产品以及生活垃圾等都没有建立相应污染收费制度。同时，缴费对象仅限于企业，致使大量的非企业排污主体被排除在外。

　　3.征管及执法缺乏刚性约束，实际费用征收效率偏低。收费是通过行政手段，而不像税收具有法律强制性，并且排污量的计算存在不确定性往往导致计量的不准确，实际征收中容易出现议价现象，这必然导致收费低效。同时，大多数环境收费项目的具体征收办法和标准都由地方自行确定，容易出现地方政府为扩大招商引资或盲目追求GDP等经济考核指标而忽视环境保护、降低征收标准甚至随意减免的现象，这就会进一步降低环境收费征收率和效果，难以起到促进环境保护的目的。

　　4.费用收支缺乏有效监管，排污收费使用效益差。尽管已有规定排污费必须纳入财政预算，将收入列入环境保护专项资金进行管理，但这些资金的使用权实际仍掌握在环保部门。环保部门同时作为排污费收取方和排污费使用方，使得收费使用上的收支监管变得困难，自然就容易造成排污费使用低效，甚至被部门截留收入违规用于机构自身经费等问题。

　　三、构建和完善我国环境保护税制体系的建议

　　(一）加快推进环境保护费改税，构建环境保护税制体系

　　1.积极稳妥推进排污费改税，开征独立的环境保护税种。坚持先清理、整顿、区分，而后逐步改税的原则，积极稳妥地将我国现行的排污收费制度逐步改为排污税，选择重点领域和地区，将具有税收性质的排污收费制度逐步纳入排污收税的税收体系当中，以排污等为课征对象开征环境保护税，以增强排污治理的法律效力、权威性和强制力，为进一步改善我国的生态环境提供强大的法律支持和制度保障。

　　2.将资源税费统一为资源税，并纳入环境保护税制体系。一是促进资源费改税。我国在促进资源节约的税费体系中，除针对矿产品等自然资源按照资源开采企业的实际销售量或自产自用数量征收一定比例的资源税之外，还征收了矿产资源补偿费等具有一定税收性质的费用。当前，这种资源税费并行的制度安排已暴露出税费征收科目重叠交叉、税费征管部门各自为政等问题，成为制约我国经济社会健康可持续发展的一大瓶颈。因此，应把矿产资源补偿费等资源性收费方式，统一归纳到资源税当中，实现将具有税收性质的矿产资源补偿费统一纳入国家现行税制轨道中的税费改革目标，确保当前我国的资源收费政策具有更强的法律效力和透明度。二是在促进资源费改税的基础上，将资源税纳入环境保护税制体系。资源税是以调节资源级差收入、促进企业平等竞争和保护自然资源为主要目的而设置的税种，理应纳入环境保护税制体系，以期更好地发挥环境保护税制的整体效应。同时，应针对资源税课税范围过窄、税率不合理等突出问题，进一步拓宽其课税范围，逐步将水、森林、海洋、草原等关系广大民众切身利益和国家可持续发展的基础资源也纳入资源税课征范围完善资源税计征方式，坚持从量计征与从价计征相结合的征税方式，将应纳资源税税额的确定与资源市场紧密结合起来，并参照资源市场供需关系所决定的市场价格来确定资源税税额合理确定税率，可参照个人所得税征收时所采用的累进税率征收方式，以确保资源使用量越多的征税对象适用税率越高。

　　3.不断完善环境保护税制体系。在总结和借鉴环境治理和保护方面的成功经验基础上，可视改革推进情况，适时开征专门性环境保护税，将大气污染、噪音、水污染、碳排放、垃圾污染等纳入征税范围，并按照简明税制、协调配合、科学合理的税收原则，进一步构建和完善环境保护税制体系，以进一步规范排污收费资金的管理和分配，为将来我国的环境保护工作提供强大的专项资金支持。

　　(二“绿化”环境保护相关税制，完善融入型环境保护税制体系

　　1.继续加大增值税转型改革力度。在按照既定政策推进增值税转型改革的基础上，逐步通过改变税率和征税对象来实现环境税的征收目的。一是要鼓励企业投资环保事业。对企业购置治污设备、为提高资源有效利用的设备，除正常进项税额抵扣外，可以考虑加计扣除进项税额。二是改革增值税减免税制度。对高污染、高耗的企业不能给予减免优惠同时，对有碍生态平衡或易造成环境污染的农药、农膜等应免除低税率。三是鼓励和扶持资源再利用和再生能源产业，降低相关企业的增值税税率。

　　2.优化和增强消费税的环境保护激励。一是调整消费税税目和税率。将电池、农药、塑料包装袋、含磷洗涤剂等消费品纳入消费税的征税范围，同时合理调高成品油税率，提升消费税收环境保护激励功能。对排气量不同、尾气排放标准不同的汽车、摩托车分别实行差别比例税率，通过引导人们尽量购买小排量汽车并加强汽车尾气治理等措施减少尾气排放污染。二是完善消费税的优惠政策，只要是国家鼓励生产的、符合减排标准的产品，应该采取减征或免征消费税等优惠政策予以激励。

　　3.完善所得税税收环境保护措施。一是适当拓宽不征税收入和免税收入优惠政策的涵盖项目范围。对生产者为治理污染而改进工艺、新购设备、调整产品结构等发生的投资，给予税收抵免的优惠政策，并加大加速折旧和研发费用加计扣除等的所得税优惠政策实行力度。二是适当延长企业所得税优惠期P艮。可综合考虑那些从事“三废”综合治理、环境保护技术和工艺的研究开发、环保机器设备制造等高新技术企业在日常生产经营活动中实际承担的市场风险、研发成本和在环境保护方面所起的作用，适当延长其享受企业所得税优惠政策的期限，促使这些环保企业更快地收回前期投入成本，以给后续环保技术研发和设备制造提供强大的资金保障。三是充分利用个人所得税的环保激励措施。对从事环境技术培训、技术咨询等技术性服务收入减征或免征个人所得税，对转让、出售用于治污、节能和生态环境保护的专利权、非专利技术等，允许其在缴纳个人所得税之前进行一定比例的税款扣除。

　　4.增强车船税的环境保护功能。调整和完善现有车船税制设计，将税率设计与汽车废气、噪音污染以及交通拥挤问题等环境因素结合起来，合理确定税率，按排放水平进行阶梯式征税，发挥税收特殊杠杆作用，缓解当前车船造成的环境污染和交通堵塞等环境问题。

　　5.进一步发挥关税的环境保护作用。在遵守世贸协议规则的前提下，对企业进口先进的环保设备、产品以及技术，免征关税对进口容易产生污染以及高耗能等的设备、产品，征收高关税。同时，对出口资源性、高耗能产品或生产过程中易产生污染的产品，征收高关税。

　　(三）建立健全环境保护税制实行的保障措施，不断优化环境保护税制以促进经济发展方式转变

　　构建和完善环境保护税制，归根结底是通过环境保护税制的特殊杠杆功能，促进我国资源节约和环境保护，加快转变经济发展方式，实现全面协调可持续发展。是否有利于转变经济发展方式，是构建和完善环境保护税制的衡量标准。因此，不断优化环境保护税制，要着眼于经济社会的长远影响，建立健全有利于环境保护税制的保障措施。

作者：王乔，郭卫泉