我国环境公益诉讼的发展困境与对策分析

　　一、全国最具影响力的环境保护诉讼案回顾及简评

　　位于贵阳市辖区内的“两湖一库”（红枫湖、百花湖、阿哈水库）是贵阳市城区饮用水的主要水源地。近年来，由于工业化、城镇化所带来的消极影响，“两湖一库”受污染的现象日益严重。2007年11月30日，贵阳市专门成立了“两湖一库”管理局，加强对“两湖一库”的环境保护。同日，经贵州省民政厅批准、登记，贵阳市“两湖一库”环境保护基金会也挂牌成立，旨在汇集民间资金，治理“两湖一库”的水源污染，贵阳市政府拨款400万元作为原始基金。

　　2007年11月20日，贵阳清镇市人民法院与贵阳市中级人民法院同时设立了环保法庭。贵阳市中级法院以《指定管辖决定书》的形式，明确全市所有涉及环境保护的一审案件，包括环境公益诉讼案件，均由清镇市法院环境保护法庭集中管辖。《决定书》同时明确规定：“各级检察机关、‘两湖一库’管理局、各级环保局、林业局等相关职能部门，可作为环境公益诉讼的原告，向人民法院提起环境公益诉讼”、“案件类型涉及’两湖一库’及环城林带的环境保护、管理、侵权、损害赔偿等”。

　　2007年12月10日，“两湖一库”管理局作为原告，向清镇市人民法院环保法庭提起环境污染损害诉讼，要求被告贵州天峰化工有限责任公司停止排污侵权。

　　法庭审理查明，被告的生产厂区位于红枫湖饮用水源保护区范围内，但没有采取必要的防水、防渗及相应的废水处理措施，磷石膏尾矿库废渣场渗滤液均通过地表、地下排入红枫湖上游的羊昌河。贵州省环境监测中心站监测显示，被告公司尾矿库废渣场渗滤液对羊昌河水质影响较大。法院认为，原告是政府依法设立的环境行政管理机构，红枫湖是贵阳市百万市民的主要饮用水源，在不特定的多数人群遭受环境水污染侵害的情况下，为了维护公众的基本利益，政府行政部门有权以原告身份提起环境公益诉讼，制止环境违法行为。据此，清镇市人民法院环保法庭于2007年12月27日当庭判决:被告天峰化工公司应在判决生效之日起立即停止使用其磷石膏尾矿库废渣场，并于2008年3月31日前采取相应措施，排除该磷石膏尾矿库废渣场对环境的妨碍、消除对环境的危险。宣判后，被告服判。

　　2010年3月1日，贵阳市人大颁布的《贵阳市促进生态文明建设条例》开始施行，对环境民事、行政公益诉讼的原告资格及司法援助、司法建议等问题做出了原则性规定。同日，贵阳市法院出台了《贵阳市中级人民法院、清镇市人民法院关于大力推进环境公益诉讼、促进生态文明建设的实施意见》，明确规定公民、法人或其他组织可以提起环境公益民事诉讼，贵阳市两级法院将根据案件的具体情况，明确予以免交或缓交诉讼费用并协调“两湖一库”环保基金会解决鉴定、检测等费用。案件审结后，被告败诉的，诉讼费用由被告负担;提起公益诉讼的原告败诉的，可以免缴案件受理费。两级法院受理的环境公益诉讼案件，应在法律规定的期限内快审、快结、快执。此外，《实施意见》还规定，公民、法人或其他组织还可针对行政机关的不作为及若干决策失范行为提起环境公益行政诉讼。

　　贵阳“两湖一库”环境保护诉讼案是2007年全国最具影响力的案例之一，属于环境公益诉讼案件范畴。该案虽然在环境公益诉讼方面颇具开创性实践意义，体现了人民法院“司法为民”的宗旨，既积累了公益诉讼审判经验，也起到了环保宣传的社会效果。但是，从该案件的受理、审判、执行及此前的启动背景来看，却凸显出环境公共利益保护的地方性、应急性和功利性需求且不可避免地带有较强的行政推动因素，正如贵阳市政府主要领导所言，“天峰化工就是一家跨界的公司，公司住所地不在贵阳，用行政手段贵阳管不了”“之所以第一个起诉天峰化工，是因为他们用于堆放磷石膏废渣的渣场未修建相应的环保设施，导致该渣场堆放的磷石膏废渣通过渗滤，给红枫湖上游羊昌河造成严重污染，进而直接使红枫湖总磷等严重超标，影响到红枫河水质”。在此，我们无意贬损贵阳市政府及有关官员们推动公益保护之善举，相反，我们对这种勤政务实的行动顿生敬佩之情！然而，该案所涉及的宏大制度体系背景与处置微观环境污染立足本位的偏狭性决定了开创性处置结果的局限性，其归因不啻是环保司法制度资源的匮乏，而且压根就欠缺了早期立章建制时，应有理性的科学的思想冲动和理论铺垫。故为使我国的环境公益诉讼的进路更加广阔和畅通，我们拟对影响该制度良性发展的若干理念与制度困境进行分析，并试图提出相关对策建议，以求抛砖引玉。

　　二、环境公益诉讼的缘起及理念误区

　　环境利益是一种与美学、娱乐、生活舒适等非经济利益相似的利益类型，属于精神利益的范畴。尽管人们对环境权的性质等问题尚存争议，但生存环境与生俱来的“整体性”、“共有性”等特征，使得环境侵害行为具有“公害性”的特点，环境诉讼也因此而背负着明显的公益理念，在环境诉讼中，仅依靠环境私益救济远不能达到保障权利的目的。于是，环境公益诉讼便进入人们的视野。在西方国家，环境公益诉讼始于20世纪中叶以来的环境危机，20世纪70年代开始在美国得到迅速的发展。在我国，社会各界对环境公益诉讼的呼唤历时多年：民间环保组织“自然之友”创始人梁从诫先生在2005年的全国“两会”上就提出了“尽快建立健全环保公益诉讼制度”的提案，在2010年的全国“两会”上，梁先生又旧案重提;环境法学专家吕忠梅教授等三十名全国人大代表也在2006年提出了“关于在我国建立环境公益诉讼制度的建议案”陈勋儒先生在全国政协十届四次会议上作了“建立环境公益诉讼制度，保护公众环境权益”的发言;最高人民法院副院长万鄂湘在2010年的全国“两会”上也呼吁公益诉讼，特别是环境公益诉讼；2005年，国务院出台了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，“推动环境公益诉讼”的口号首次出现在了国家的规范性文件之中，然而，滞后的环境公益保护的相关实体法与程序法的修改和制订却始终未进入立法者的顾盼视野。我国的地方法院正是在这种立法滞后和缺乏司法解释规范的情形下，仅靠有限的理论探索和国外实践经验的指引匆匆将环境公益诉讼付诸实践的。不难想象，这种与基础制度背景并不匹配的环境公益司法制度与诉求的结果，必然注定了当下环境公益诉讼实践的局限性，原因既有制度上的欠缺与掣肘，更有理念上的保守与偏颇。我们要特别提及的是，生成于公有制元制度框架基础上的任何有关环境保护的国家法律制度，无论是立法、执法，还是司法，无论是程序法还是实体法，都与生成于以私有制为基础的西方国家的环境保护法制大相径庭，尽管保护环境的法制理念和目标可能殊途同归，但其最根本的环境法制生成的元制度环境和原动力来源却是样态迥异的，我们认为，从法权的视角看，前者的元制度环境所生成的环境保护法是外生性的，而后者的法治环境所生成的环境保护法则是内生性的；其原因在于，前者立法的原动力来源于公民生存环境恶化所产生的延续生命的诉求和公有制客观负外部性的存在，而后者立法的原动力来源则是基于公民私权利对公权力的授信，进而要求公权力弥补或修复私权边界内在的缝隙，使之形成环境生命的良性循环而回馈私权。因而有学者指出，我国环境污染的根源或环境质量之所以恶化，关键是由于人们所使用的环境资源所有权和使用权不够严密和周全所致。我们相信弄清楚上述环境保护所依附的元制度与原动力之间的关系，有利于人们理解和明确我国环境保护法治任重而道远的路径，并非功利主义的短视短期、忽冷忽热行为所能一蹴而就的。

　　贵阳市为保护“两湖一库”在市辖两级法院专门设立环保法庭的做法，殊异于我国自上而下的司法改革推动之传统。环保法庭这一专业性极强的专门审判机构也因应环境恶化的情势而击鼓升堂。接着江苏省无锡市中级人民法院环境保护审判庭于2008年5月6日成立，距震惊全国的“太湖蓝藻”水生态危机事件的爆发正好一周年。2008年12月，昆明、玉溪中院环保法庭相继挂牌成立，云南省市两级法院并先后出台环境保护公益诉讼的规定，截至2009年9月，云南共设立环保法庭6个，随着环保公益诉讼理论的探索与创新和实践经验的积累，还将逐步设立更多的环保法庭以支撑环境恶化滋生出的内在诉求。实际上云南法院也是在阳宗海重大砷污染事故?的推动下启动公益诉讼的，不仅如此，环保法庭还将扩延至生态保护的重点区域一因为九大高原湖泊中，就有六个是污染较严重的区域。

　　环保法庭似雨后春笋般地涌现，一方面证明了国家和政府已肯定了环境价值需要或亟待司法保护的认知、判断和行动；另一方面也进一步证明了我国环境公益诉讼实践是典型的应急型司法，是一种只重视治理实际损害结果而忽略了预防造成损害的危险之功能②是为弥补行政执法功能的不足而寻求司法救济的功利主义与功能主义的混合物。这与理论界通常认为的鼓励公众参与、推动能动司法以维护公共利益之公益诉讼功能存在较大的背离。在我国环境公益诉讼除治理和预防（又以预防为主）环境污染外，诉讼的效应更应当起到唤醒人们的环保意识、促进环保组织的成长、疏解当前司法困境的作用。由此，我们认为，尽快矫正我国环境公益诉讼理念及认识上的偏差，不仅是因为环境公益诉讼的法制化给人们铺就一条治理环境污染的法治长效机制，而且更为重要的原因是，政府环境执法与民众共同参与的环境司法良性结合乃是环境保护和防治污染最根本的有效路径。另外值得重视的是，统一环境公益诉讼理念，也是消除各地各自为政、实现统一立法和司法的前提。

　　下文列举环境公益诉讼的几大理念缺陷，以求正本清源。

　　(一）缺乏环境公共利益最大原则的理念及目标追求

　　当下我国严重的环境污染对广大公民健康权、生命权和财产权的侵害是有目共睹、感同身受的，其损害后果可能延及子孙后代。或许社会经济建设的高速度泥沙俱下，环境污染在所难免，“先污染后治理”、“谁污染谁治理”也不失为处理经济建设与治理环境问题的以环境让步触底的一种行事方式，一般而言，只要污染控制得力，事后治理到位，经济建设与环境治理亦不会产生南辕北辙的背离，因为经济建设的人本价值归属在于提高人们生存的质量其中人与生态环境的充分和谐亦是自然生态可持续和环境价值永续存在的意义所在。然而，由于宏观制度框架设计并没有充分顾及到自然生态环境与其承载的人类或族群的人本主义内在的潜意识形态对环境所持的漠视态度，以及由此而决定的社会与人们缔结的相互关系。使得一个基本制度框架设计缺失了自然环境物与人的本能的信息沟通和联系，那么人就失去了可能留存于脑际的自然环境物的信息符号。换言之，如果人们不认为身处的生态环境是自己得以生存的前提和未来生活的寄托那么人们现实的感知存在至少遗忘了安身立命得益于无数逃亡与迀徙。毫无疑问，这种主观的不认同和对往事的遗弃，是环境污染和涵养功能弱化之必然先导因素，也是自然资源制度设计偏好人本主义群体或整体而保护和利用却被异化的悲哀。因此，国家、政府及司法机关都应加大对公民社会的环境公益知识渗透，要让公民在环保方面率先树立起“只有维护公共秩序、公共安全、公共利益，才能有自己的利益”之意识，为实现公众参与的诉讼机制创立观念基础。在此基础上，公民保护环境物的内生理念，兴许能够通过外部知识、信念、宗教等文化输入和强有力的制度配套激励机制的实施而得以形成，从而实现人与环境和谐相处的目标。从宏观层面看，我国只有在上述理念和目标追求的指引下，只有将环境公益诉讼纳入国家法律的框架之内，才可能构建全国统一、规范、长效的环境公益诉讼制度，而不是呈现各种特色不一的冲动型司法实践，也才能将环境公益诉讼的目的统一于预防和治理（以预防为主）环境污染、唤起人们环保意识和参诉意识、促进环保组织成长壮大。然而，我国环境公益诉讼从地方法院开启实践的做法，欲做到环境理念与诉讼制度的人本化与长效性，抑或难免走向偏狭和功利，因为显而易见的是，任何工具性的东西试图撬开维系社会运行的精神系统的简单做法似乎与环境公共利益最大原则的路径不符。

　　(二)对环境保护行政手段与司法手段之间的关系缺乏清醒认识

　　环境行政执法作为环境保护的重要手段，谁也无法否认其价值与重要性，但我们既不能过分强调其作用，也不能将其与环境司法及其环境监督功能相混淆。正确认识和处理环境保护的行政手段与司法手段之间的关系，不仅是行政与司法各自独立存在的价值所在，而且两者功能异质性的确立与维护更是有效发挥司法对行政监督功能的前提，也即是说行政不仅互补于司法还应受制于司法。为此，必须承认和尊重程序法以及不同功能和序位的程序法的独立价值，否则人们在解决环境污染的实体问题时，势必会发生异质性功能之间的冲突和序位颠倒混乱导致的程序资源价值的内耗与枯竭。由此，解决环境污染的法律机制将有可能演变成酿造实体法与程序法以及不同程序法之间冲突而浑浊的苦酒。从中国政治制度演绎的历史传统来看，一个行政机构或制度出了问题，再另设一个行政机构或制度来防止它，于是，行政机构或制度越来越多，相互之间漏洞和冲突亦越来越多，问题也越来越严重，这即是所谓的“钱穆制度陷阱”。世界政治文明发展史无可辩驳地表明，以公开民主的司法权制约监督行政权能够较好地克服这种恶性循环。从诉争解纷的角度看，环境公益诉讼在解决环境污染问题的作用和实现公众参与保护环境以及提升环境意识的优势是行政手段无法比拟和替代的，也是息纷止争解决手段中最高级、最稀缺司法资源的使用和最反映权威性的手段。然而，在现有的环境公益诉讼实践中，由于传统体制的制约以及操作中没有贯彻公众参与原则，法院往往受行政权力的惯性驱使，在重大法律问题上越俎代庖，使得昂贵的司法资源瞬间成了廉价品，法院也就沦为行政权拿捏使用的工具，导致环境保护的司法功能与行政功能发生混淆;同时存在一个不容忽视的现象是，由于缺乏鼓励和支持公众参与的相关规范，审判机关为片面保护地方利益而不愿受理环境群体诉讼案件[41。由此，环境公益诉讼欲立足于长远而非局部与应急性需求，须树立社会成员及行政机关在环境保护方面之懈怠渎职行为均可通过司法予以纠正的理念，以及从立案到执行的司法过程须确保是一个安定且封闭运行的独立体系。当然，在我国现有政治体制下，要使司法终局裁判制度摆脱附庸成为一般意识和行动事实并非易事，除理念上的更新外，还需相关政治体制改革的推进，以便让法院在环境公益诉讼中能够独善其身地行事，对包括政府在内的环境侵权主体独立行使司法管辖权，真正发挥其对每个社会成员的法律制约功能。环境公益诉讼制度要求:每个公民为维护和推动社会的法治进步而能动地去关心环境公共利益，并且在这种公共利益被侵害时积极寻求司法救济。面对愈来愈多的工业污染以及因行政渎职或滥权行为而引发的环境公害，为防止纠纷解决的非理性化以及可能演变成暴力冲突危险的发生，我们既不能视若无睹或相安无事也不能任凭行政权力的驱使，必须创立环境公益纠纷解决机制，同时，还应当信守一种理念，即“人对于一切冲突和纠纷都应通过司法途径来解决，只有这样才能促进我国传统的以表面和谐掩盖潜在危机的礼治社会向表面纷争实际稳定的法治社会的转变，并确保环境公益诉讼制度在摆脱行政控制的轨道上平稳运行。

　　(三）末能摆脱传统诉讼理论所设置的巢臼

　　我国传统三大诉讼制度的分类是在继承大陆法系国家法律传统的基础上形成的。传统诉讼理论认为，法律的目的就是为了保护个人私权免受来自包括国家在内的外部侵害，根据侵害主体和行为性质的不同，被侵害者可分别从民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼等三种法律程序中获得救济。诉讼既然主要是为保护个人权益服务的，法律就首先应当尊重个人处分权，其次应当根据侵害主体和行为性质的不同而设置不同的保护程序以适应诉讼力量的不同对比状态并平衡双方的诉讼利益，后者可以通过三大诉讼中原告表现出的一般角色特征来得以印证:民事诉讼中原告自己诉讼自己举证、行政诉讼中原告自己诉讼被告举证、刑事诉讼中公权力代表原告诉讼并取证。这种诉讼程序的安排和分工与保护私人利益的诉讼目的是基本相符的，那种因无暇或心存顾忌而拒绝进入诉讼视为放弃权利的观点与当事人的处分原则也并不存在根本性冲突。环境公益诉讼，这一新型诉讼模式，是为保护环境公共利益免受来自社会成员与政府的侵害而产生具有完全不同于传统诉讼理论赖以存在的诉讼目的与诉之利益，其蕴含的公共利益必须得到保护的理念不仅意味着在公共利益保护中应当鼓励和动员一切社会力量参与诉讼以及诉讼中不得随意处分权利，而且也意味着应当尽量减少或合并诉讼程序缩短诉讼周期以便为公共利益提供高效司法保护。因此，在环境公益诉讼中，一方面要求为社会成员、环保组织、中介机构、有关专家提供机会参与案件的事实认定和行为定性，另一方面要求尽可能对同一事实与行为一次性地追宄各类法律责任，这样才符合环境公益诉讼的诉讼目的。但在我国现有的环境公益诉讼实践中，要么是适用传统诉讼方式对同一事实和行为反复审理分别判决，如贵阳清镇环保法庭民刑分开的做法，要么局限于某些特定的诉讼标的和案件类型而固步自封，如江苏无锡环保审判庭受理的主要是行政非诉案件。在案件事实认定和行为定性上，法院也缺乏应有的听证、咨询等必要程序。这样，就不可避免地使环境公益诉讼陷入传统而无法发挥出应有的社会效果。当然，这种传统诉讼理念对环境公益诉讼实施的消极影响并非仅靠大力普及公益诉讼理念所能克服的，还需要首先取得立法上的突破。

　　(四）忽视了环保组织在环境公益诉讼中的优先主体地位

　　在我国现行制度背景下，诉讼的主体资格问题或许是一个异常棘手的制度性障碍。因为现实环境物归属之解读，从政治的视角讲，其归属虽有部分模糊，总体框架上并不存在实质性歧义;但从宪法和法律的角度看，其归属主体问题就闪现出若即若离、忽隐忽现、且于生态环境保护不利的迷茫状况。这种权属不细化，不能完美达致“天人合一”的无缝连接，在现实生活中的环境养护与司法保护就会滋生出一些吊诡现象，较为常见的是环境纠纷通过各种途径，人与人之间的人情世故得以解决，而环境遭遇的创伤却依然不加掩饰地暴露与安静地留存，这无疑表明了“天”与人以及自身人格分裂状态的存在。对此，我们认为，如果不能让环境与人做到无缝连接，那么，在环境公益诉讼的实施过程中，就应大力培育环保组织，特别是民间环保组织，为它们提供更多的诉讼参与机会，在诉讼中成长壮大，以弥补环境与人之间的关系缺憾。所以，在环境公益诉讼原告资格的顺序安排上，要优先考虑环保组织的起诉意愿，而不应过多地依赖公权机关，尤其不得以我国环保组织不发达或过于弱小之现状为由限制其参与诉讼的机会，恰恰相反，因为其弱小才更需要机会的赐予和必要的扶持。在环保组织与公民个人之间发生诉讼主体冲突时，环保组织优先原则还有利于防止可能的滥诉。意大利法律甚至规定，为避免出现那种半开玩笑性质的诉讼行为，起诉的权限仅限于被行政机关证明了的、有信誉的团体行使[61。从我国各地的环境公益诉讼实践中可以看出，不仅起诉主体大多是行政机关或检察机关，而且起诉目的均带有明显的“完成政治任务”之动机而非自觉行为，这在很大程度上与环保组织诉讼优先理念之缺失有关。所以，我国应大力培育环保组织并在立法和实践中给予更多参与公益诉讼的机会，只有在壮大成熟的环保组织主导下，才会形成良好的环境公益诉讼发展态势。

　　(五)对环境公益诉讼的司法能动性特征认识不足

　　为了能够最大限度地发挥保护公益的制度目的，环境公益诉讼还应大力推行能动司法的理念和制度。其原因除了公益诉讼的本质要求外，还因为环境侵权行为具有不平等性、不确定性、潜伏性、复杂性、广泛性等特征。所谓能动司法，是指法院在处理案件时，除了考虑一般案件事实及相关法律规则以外，还要考虑具体案件的特定事实、法律精神与原则、案件的社会影响、道德、伦理、政策等因素，对案件采取灵活多样突破陈规的审理方式，并在综合平衡的基础上作出判决。具体而言，能动司法至少应当包括立案方式快捷方便、法官主动取证、倚重科学鉴定与专家证人、主动进行诉讼保全与先予执行、综合审判方式、责任形式灵活贴近案情、法官征集执行财产线索等方面的内容。在我国现阶段，人民法院面临法官工作量大、积极性不高，人们对司法缺乏必要的认同感抑或存在厌烦抵触情绪、司法环境欠佳甚至局部恶化等多重困境。宄其原因，既有政治体制、社会文化等方面的问题，也有法院自身工作机制僵化、决策机制不科学、激励机制缺位等方面的弊病。因此，我国司法改革中急需寻找某种制度创新作为改革突破口。环境公益诉讼倡导的能动司法，可以有效克服和改善传统司法思维与工作方式，在充分调动各方力量、考虑具体案情的基础上达到保护环境公益的目的，若能科学策划并成功实施，必将产生改变我国法院救济环境公益的尴尬现状的示范效应，逐渐使人们重新认识司法、理解司法，并最终自觉维护司法权威。贵阳等地开展的环境公益诉讼，虽然也存在一些创新举措，如把事后自觉修复环境行为作为缓刑的量刑和收监执行情节、民事执行中的回访制度等，但由于受传统工作方式与思维方法的影响，在能动司法方面还做得不够彻底，如法院取证、专家证人、社会参与、综合平衡等方面。另外，能动司法还应进一步克服传统法律责任形态外延方面的不周全，放宽适用某些专门的环境法律责任形态，如实施由生产者承担废弃产品的回收、处置等责任延伸制度④当然，能动司法也应当尊重司法规律，贵阳市法院在环境公益诉讼中所倡导的“快审、快结、快执”工作方式似乎与环境公益案件所固有的广泛性、专业性、复杂性特征存在矛盾，也与我国《环境保护法》第42条的立法目的相冲突?，值得商榷。

　　三、推进环境公益诉讼的制度保障

　　理念是先导，制度是保障。我国环境公益诉讼要想取得长足进步，必须在宏观上对诉讼各阶段进行具体科学的制度设计。总体来说，我国环境公益诉讼主要存在起诉激励不足、原告资格与序位不确定、审判方式未取得实质突破、执行机制阻滞等方面的制度缺陷，需要进行必要的制度改革或创新。否则，环境公益诉讼制度难以全面推广，更难以自发地健康成长。

　　(一）起诉激励制度的创新

　　在我国率先进行环境公益诉讼的贵阳、无锡和昆明，环保法庭在总的收案数量上虽然基本适当，但公益诉讼的开展仍略显不足。案件类型的分布上，贵阳和昆明均以刑事案件为主，占到总收案数量的50%以上，其次才是民事和行政案件，而刑事案件并不属于通常的公益诉讼范畴。在无锡，环保法庭的主要案件类型是行政非诉执行，这与其最初将环保法庭的功能定位于协助和支持环境行政执法之理念直接相关。根据这种现状并结合这些案件的启动基本上是基于行政机关或检察机关遵照上级指示或争创业绩需要而为之事实，不难得出这样的判断，即我国的环境公益诉讼在起诉激励方面是缺乏长效机制的。因为，之所谓起诉激励，理当包括诉讼利益的可预见性、起诉方式的便利性以及法院在诉讼费用、审判方式、执行程序等各个环节所给予的支持与帮助，换言之，凡有利于激发起诉主体进行经济公益诉讼热情的所有制度性安排均可视为起诉激励的范畴。故此，环境公益诉讼起诉激励的方式可以有多种方式，如在广泛实行诉讼费缓、减、免的基础上，建立稳定的激励资金保障制度以使对起诉主体的奖励和帮助具有明确的预期昭示；实行举证责任倒置制度和法院取证制度以减轻原告的举证负担；实行纠纷一次性解决的综合审判制度以减轻起诉主体的讼累；以及对生效裁判实行自动转入执行制度并利用社会力量加大执行力度以确保公益保护目的得以快速实现等等。

　　由于环境公益诉讼具有复杂性、专业性、长期性，再加上公众普遍存在的“搭便车”心理，对起诉主体特别是非公权主体进行必要的金钱奖励就成为首选的激励措施。这也是我们主张“养护者受益原则”在环保公益诉讼过程中的具体运用和理念反映?。我国现阶段对起诉主体的资金帮助还基本停留在诉讼费的缓、减、免等措施上，如《贵阳市中级人民法院、清镇市人民法院关于大力推进环境公益诉讼、促进生态文明建设的实施意见》中的相关规定，其旨仅在于降低诉讼成本，用投入产出率来分析，这仍逃脱不了只出不进或入不敷出的陷境。而欲扭转这种无异于自掘坟墓的做法，就必须思考和探索增加环境公益诉讼保护的成本投入，以转化为对原告环境公益诉讼行为的肯定及其付出的金钱补偿或物质奖励，否则，那种仅考虑诉讼成本而无视公益环保诉讼收益的做法自然难以给起诉主体提供应有的激励，这也就不难理解贵阳市虽然已将环境公益诉讼起诉主体资格放宽到“公民、法人和其他组织”，但现实仍旧主要是公权机关在唱主角，而个人、民间环保组织的起诉热情则基本丧失了。因此，当务之急就是寻求科学可行的方法建立激励资金保障制度。贵阳市采取设立“两湖一库”环境保护基金的做法，虽然是一种有益的尝试，但从其运行效果来看并不理想。而且，这种主要依靠社会募捐来筹集资金的做法反而会因经济发展程度的参差不齐而导致地域上的显著差别落后地区因居民收入低、大企业少，自然无法募集到足够资金而其环境污染状况却因发达地区污染产业的跨区域转移而不断加剧）反而引发新的社会不公平。

　　参照我国福利与体育彩票的发行方式在全国发行法律彩票以筹集公益诉讼资金，是一种相对较优的制度选择。

　　1.这种办法筹集资金具有保障性。从我国福利彩票、体育彩票及其他博彩业的发展状况来看，我国的博彩业具有很大的市场潜力，故发行法律彩票符合我国国情民情，能够获得稳定的资金来源；

　　2发行法律彩票能够实现资金的统一使用、消除地域差别。同福利、体育彩票一样，法律彩票实行全国统一的发行、摇号、派奖及盈余资金管理制度，所得资金在全国范围内统一调配使用，能够最大限度地发挥保护公益的作用；

　　3法律彩票筹集资金使用方式的法定化能够为环境公益诉讼的原告提供稳定的预期。我国环境公益诉讼实践中，有关诉讼费用的解决办法虽然已经开始实施并逐步规范化，但总体而言，其实施方式与力度主要取决于当地党委、政府的重视程度，缺乏必要的稳定性和法定性。比如，《贵阳市中级人民法院、清镇市人民法院关于大力推进环境公益诉讼、促进生态文明建设的实施意见冲指出，环境公益诉讼因鉴定、取证、检测等费用发生困难的，由贵阳市中级人民法院协调“两湖一库”环境保护基金会予以解决。但是，怎样协调？由谁协调？协调受阻怎么办？这些问题都是司法实践中无法回避的难题，也是环境公益诉讼进程充满变数、预期性差、原告心存顾忌的重要原因。而法律彩票制度则可以法律或行政法规的形式有效克服这种因人为因素而导致的个案差异；

　　4法律彩票制度能够有效调动各方积极性、化解诉讼过程中的各种不利因素。法律彩票所募集的资金除了对原告进行保障外，还可有效解决受害者补偿不公与不足、鉴定检测机构费用保障等问题，甚至还可以弥补法院诉讼费、调查费等方面的损失，这样就能够应对和克服环境公益诉讼中可能出现的各种困难和风险，调动各方力量参与公益诉讼的积极性；

　　5.通过法律彩票的发行可以有效减轻被告败诉后的经济压力，有利于社会经济发展。环境公益诉讼的诉讼成本很大，如果由败诉被告独自承担的话，很可能导致被告经营困难甚至破产（被告败诉后往往还需承担巨额经济赔偿）会给社会经济的发展带来震动与破坏。如果我们从社会经济的长远发展来考量，承认并不是所有损害了社会公共利益的被告都应当被“置于死地”的话，那么完全不顾被告的“死活”而强令被告承担所有诉讼成本，实际上是在维护以原告为代表的一种社会公共利益的同时，有意无意地以牺牲另一种社会公共利益为代价[81。因此此在保护环境公益的同时，也应当兼顾被告的利益，这对尚处于社会主义市场经济初级阶段的我国来说，尤其不能被忽视；

　　6法律彩票发行制度有利于实现法院独立司法。法律彩票的发行能够使法院摆脱对行政机关诉讼资金上的依赖，为改变法院受行政制约之现状，进而在环境公益审判中实现独立能动司法创造积极条件。

　　综上所述，环境公益诉讼激励资金不足的问题，是制约该制度良性发展的最大现实障碍，而法律彩票的发行正好能有效地解决该难题，因而具有很强的现实意义，如能科学地得以实施，必将取得较体育彩票甚至福利彩票更为明显的社会效果。

　　(二）原告资格及起诉序位的明晰化

　　从我国环境公益诉讼的理论上看，公益诉讼的原告范围通常包括公权组织（主要指检察机关和行政机关）、民间公益组织与社会团体和自然人三大类。然而司法实践中，原告资格已呈最初的检察机关、行政机关到环保组织、公民个人逐步拓展之势，基本回应了理论上的需求，也使得我国《环境保护法》第6条所规定的笼统“控告权”不再拘泥于“向有关的国家机关告发违法犯罪的事实或嫌疑人，要求依法处理的行为”之传统解释而赋予了实在的程序法内容。但是，环境公益诉讼的起诉资格问题仍然存在，其中有三大疑问：一是各类原告在案件种类方面是否应当存在适当的分工？二是各类原告均有起诉意愿时，应否做出序位安排？三是检察机关是否适宜于所有环境公益诉讼案件？

　　1.环境公益诉讼也应涵盖与环境保护有关的所有公益诉讼。环境公益诉讼所保护的利益是社会公共环境利益，是一个整体，不应当再有民事权益与行政权益之分。所以，环境公益诉讼也应涵盖与环境保护有关的所有公益诉讼，不应再划分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。再者，基于后面将要述及的综合审理模式要求，也完全没必要分别设立两种并列的诉讼形式。否则，要么分别设立环境民事公益审判庭与环境行政公益审判庭，要么同一案件事实在环保法庭中进行重复“翻炒”这样都会背离快捷方便保护公益之本质要求，也造成司法资源的不必要浪费，且有“穿新鞋走老路”之嫌疑。因此，基于原告分工需要而不得不对环境公益纠纷案件进行分类时，笔者倾向于在立案时将其划分为民事性环境公益诉讼、行政性环境公益诉讼、综合类环境公益诉讼三类（在案件审理中可能会出现一定的融合或转化。前两类只含有纯粹的民事关系或行政关系，后一类则可能包含民事、行政、刑事关系中的二种或三种。考虑到三类原告的职能差异及环境侵权行为性质与现实程度的不同，各类原告的分工应当是:检察机关可以就后二类案件提起诉讼，民间公益组织、社会团体和公民个人则均可对三类案件提起诉讼，行政机关则仅在与其他行政机关发生权限争议或协调困难时方可以诉讼方式解决环境公益的保护问题。

　　2环境公益诉讼各类原告均有起诉意愿时，应按不同阶段做出序位安排。在环境公益诉讼实施初期，可按下列方式确定主体的起诉顺序:在检察机关或行政机关能够担任原告的案件中，只有检察机关或行政机关怠于起诉时，公益组织、团体或个人才可提起公益诉讼且应坚持团体组织优先于个人起诉的原则；在检察机关或行政机关不具备原告资格的案件中，中介组织优先于个人提起环境公益诉讼。在确立起诉主体顺序时，应当采取明确告知的方式而不是弃权推定，即后序位的主体提起诉讼前应以书面方式敦促前序位的主体及时行使诉权，只有前序位的主体在法定期间（这个期间应尽可能缩短，以免延误公益的保护）内不行使诉权时，后序位的主体方可提起环境公益诉讼。如果采取以侵权行为发生时为起算点，经过一段时间后则推定相关主体放弃诉权之做法，则容易引发主体间的争端而形成新纠纷，且在立案阶段确定侵权行为的发生时间往往不太可能且不符合司法实践的通常做法。上述分工与序位安排既有利于环境公益及时得到保护，也有利于中介组织的成长与壮大，实现还权于民的民主政治目的。在将来，环保组织足够强大和成熟后，环保组织应当优先于检察院与行政机关而承担起环境公益诉讼的主要起诉角色。

　　3环境公益诉权由检察机关行使也应当体现这种监督权。检察机关是否适宜于所有环境公益诉讼案件。关于检察机关能否在环境公益诉讼中作为原告以及其起诉资格应否受限制的问题，在理论界多有争议。虽然实践中检察机关纷纷将参与公益诉讼视为己任，但亦有力所不及之感。因此，有必要从检察权功能的角度分析检察机关参与公益诉讼的可行性及其界限，以便在公益诉权问题上定纷止争。实际上，理论界之所以会出现争议，主要原因在于很多学者习惯于将公益诉权与刑事公诉权、抗诉权等完全割裂开来进行分析。如果我们把三者都视为检察机关进行法律监督的具体形式来对待，问题即可迎刃而解。从检察官制度创立的目的来看，“一方面为了废除由法官一手包办侦查的纠问制度，制衡法官的权力；另一方面也为防范法治国沦为警察国，控制警察活动。换言之，检察官扮演国家权力之双重控制角色，既要保护被告免于法官之恣意，亦要保护其免于警察之恣意”。依此分析，检察权实际上是一种监督权，刑事公诉权和抗诉权就体现了检察官对法官和警察的监督权。同样，环境公益诉权由检察机关行使也应当体现这种监督权:一方面监督行政职能机关的渎职、失职及其他违法行为，另一方面监督法院审判权的行使有利于环境公益的维护。所以，把检察机关的环境公益诉权视为一种法律监督权的具体形式是没有理论障碍的。有人认为，这种公益诉权是可能导致检察机关丧失超脱性立场并可能影响审判权的独立正确行使，这种担心在理论上是不成立的。理由是，检察权的行使包括公益诉权的行使均是为了保证国家法律的统一和正确实施，而不是追求个案的胜诉，换言之，检察机关只能依法进行法律监督，而无权直接或间接地向法院施压以影响判决结果，检察机关应当和普通当事人一样坦然地接受个案的败诉后果。当然，实践中确实存在因检察机关的介入而使案件审理程序偏离正常轨道的情形，这主要是因为我国检察机关除行使法律监督权外还拥有职务犯罪的侦查权，而后一种强势权力才是导致法院对其有所忌惮的真正原因（当然，法院自身未能根本消除的消极腐败现象促成并加剧了这种顾忌心理）对此类消极影响，是可以通过对检察院的权力配置改革（如将职务犯罪侦查权从检察院剥离）以及加强法官廉政建设等方式予以克服和消除，不能成为否认检察机关公益诉权存在与发展的理由。当然，由于检察机关职责所限以及公益诉权将来主要应由社会公益组织来行使之历史发展趋势，对检察机关的环境公益诉权进行前述必要的限制也是符合客观规律和现实需要的。

　　此外，无论是检察机关，还是社会组织与个人，在提起行政性的环境公益诉讼之前，应当首先向有关行政机关提出纠正违法行为之请求。只有行政机关逾期未处理或处理结果不合法时，才能诉诸法院。这样有利于充分发挥行政职能，减轻诉讼各方的负担。

　　(三)环境公益诉讼审判模式改革

　　在诉讼领域，我国基本沿袭大陆法系的做法，实行民事、行政、刑事三大诉讼各自独立、封闭运行的诉讼模式，法官也就被划分为风格与思维各异的三大诉讼法官并以各自特有的经验和方法操作着各自领域的国家法律，他们正如昂格尔所言，以技术上的熟练性在狭小的领域内进行耕耘[12]。这种诉讼模式在经济状况相对简单、社会矛盾并不复杂的时期是可以实现良性运行的。但是，社会主义市场经济模式在我国确立后，在这个经济关系日益复杂、行政职能作用日益凸现、经济侵权渎职行为无处不在且日益纵深扩展的时代，法官在面对新的经济纠纷时经常会遭遇传统诉讼模式的尴尬:大量纠纷所蕴含的社会关系往往是综合性的，法官却仅能对自己业务内的法律关系进行处理，即使面对事实非常清楚、只需举手之劳便可解决的非己领域的法律关系也不敢越雷池半步。

　　在环境公益保护案件中，法官所审理的侵权渎职行为往往会涉及民事的、行政的甚至刑事的多种法律关系。若将这些冲突按照人们主观划定的框架逐一进行分解，然后依不同程序加以解决，不仅成本甚高，而且不太可能做到法官认识和思维的统一。能动地适应这种变化，势必要引起传统的诉讼分类方式的重新分类，至少将改变现有诉讼类型结构。所以，为了对环境公益进行统一有效的保护，环境公益诉讼应当采取综合审判方式，即法官应尽可能地发现案件事实中所隐含的各类法律关系，并将这些性质各异法律关系一次性地彻底解决，从而彻底解决矛盾，最大限度地节约司法资源，提高诉讼效率。虽然从形式上来看，贵阳等地专门设立了环保法庭，实行“四审合一”或者“三审合一”，但实质上只是把原来分散在各审判庭的案件进行地点上的简单集中，而未在案件审理程序和方式上进行根本性突破，环保法庭仍按以前的诉讼模式对同一事实进行反复审理以解决不同类别的法律问题。这样的话，专门设立环保法庭宄竟有何实质意义呢？环境公益又能获得怎样的特殊保护呢？公民参与诉讼的便利性在程序上又有何保障呢？当然，如果按笔者的主张实行综合审理模式，因其与传统审判方式差异较大，必将会带来操作上的诸多困难，比如:法官如何发现隐含的法律关系？对被告追宄民事责任、行政责任的同时怎样实施刑事制裁？如果检察机关未参加诉讼，这种刑事制裁怎样进行监督？法官在适用综合责任时如何弥补其自身专业缺陷？等等。我们的思路是:环境公益案件的审理，应当由对环境公益事业抱有极大热情的优秀法官组成合议庭，合议庭成员在法律知识储备上应尽量做到优势互补;案件判决应当慎重进行，不提倡当庭宣判，判决前应充分征求检察院、环境技术部门、有关专家、其他资深法官的意见，在综合平衡的基础上做出最终决定，环境刑事责任应主要采取罚金形式。总之，我们坚信，只要理论界与实务界心怀为保护环境公益而努力的决心和信心，办法总比困难多。诚然，这种改革仅靠法院自身努力是远远不够的，需要得到最高立法机关的支持并做出相应的改革决策。

　　(四）环境公益诉讼生效裁判执行机制改革

　　我国《民事诉讼法》对生效裁判文书同时规定了当事人申请执行与法官移送执行两种渠道。在实践中，对于一般的民事案件，我国普遍实行的是当事人申请执行制度，而由审判庭直接交执行机关执行的移送执行制度用得甚少。根据我国司法解释的规定，移送执行应当符合以下条件：（1)执行根据必须是由人民法院制作的、已经发生法律效力的具有执行内容的法律文书，仲裁机构和公证机构制作的法律文书不能移送执行。（惧有移送执行的必要性。所谓“必要性”是指作为执行根据的法律文书所规定的权利涉及国家利益、集体的重大利益，或者权利人因处于极其困难中而急需实现其权利。（3)移送执行的案件一般有以下几种类型:一是人民法院制作的民事制裁决定书，包括对妨害民事诉讼行为的罚款决定书和民事制裁决定书；二是人民法院制作的具有给付赡养费、扶养费、抚育费内容的生效法律文书；三是人民法院制作的刑事附带民事判决、裁定、调解书等法律文书。该规定出台于环境公益诉讼实施之前，故未将环境公益诉讼生效裁判纳入移送执行的案件类型之中。但是，环境公益显然属于上述“重大的集体利益”范畴，环境公益诉讼生效裁判当然应当适用移送执行制度。

　　此外，执行环境公益诉讼生效裁判时特别是在实施强制执行措施时，应当充分利用各种社会力量督促执行或提供执行建议与执行线索，如媒体曝光、悬赏举报、联动协调、执行回访等措施加大执行力度，最大限度地保护环境公益。贵阳市人民法院实行的执行回访制度即由承办法官对环保案件的执行效果作不定期的回访工作，督促侵权人采取修复环境的长效措施，防止环境侵权行为与损害结果的复发。这一制度符合环境污染潜伏性、长期性、难根治等特征，具有针对性与创新性，但是，由承办法官对治污防污状况进行不定期回防是否具有可操作性？是否符合法院工作性质？能否防止防污治污行为流于形式或成为应付性手段？能否使生效裁判确定的治污防污目标具有长效性？我们认为，由环保组织对法院生效裁判文书执行状况进行回访，并鼓励公民提供线索、意见和建议，是一种较好的制度安排，因为监督环境违法行为本来就是环保组织的法定义务，法院可以在裁判文书中载明环保组织的回访义务，以便为其行使职责提供直接依据。

　　诚然，环境公益诉讼生效裁判执行的各项具体制度均需要进行细化，亦会涉及相关配套制度的颁行以及相关机构和组织如何进行配合与协调等多方面的内容。

　　除了上述四个方面的保障性制度外，环境公益诉讼制度的实施还应涉及其他相关制度的创新，如举证责任制度、初审管辖制度、环境污染因果推定及盖然性判定制度、审判协调制度、指定执行与协助执行制度等等。总之，环境公益诉讼制度的构建是一个庞大的系统工程值得每一位有志于环境公益保护的学者同仁们进行认真的研宄和探索。

　　结束语

　　我国改革开放以来，经济的腾飞让国人欢欣，但也付出了环境恶化的惨重代价，为尽快治理并恢复我国的生态环境，应当在全国范围内推行环境公益诉讼制度，以便监督与改善环境行政执法，并为社会大众参与保护环境主要由环保组织代为参与）提供一条便捷的法律途径。从我国各地的环境公益诉讼的司法实践来看，既令人鼓舞，也让人担忧。我国环境公益诉讼制度这一“善举”能否获得健康发展而大行其道，取决于理论与实务界的思想观念更新及相关制度的完善与突破，特别是能否始终贯彻公民参与原则，因为这是民主主义理念在环境管理活动中的延伸,能够对环境公益诉讼的发展起到至关重要的影响。我们相信，只要沿着司法规律及其发展脉络进行认真梳理，切实解决实践中已经存在及可能发生的各类问题，环境公益诉讼制度必将摆脱困境而获得新生，继而在中国法治史上留下具有开创性的环境保护治理烙印。

　                         　张怡，徐石江

　                  　（西南政法大学经济法学院，重庆400031)