环境保护中的公众参与制度分析

　　随着人类经济的高速发展，伴随而来的环境恶化、生态破坏等环境领域的问题越来越多，人类逐渐意识到光靠政府进行环境保护是不可取的。同时，环境资源是一种公共财产,这意味着任何单位和个人都不能任意对环境资源进行占有、支配和破坏。因此，每个社会公众都有权参与环境保护，维护良好的生态。美国《国家环境政策法》开辟了公众参与制度的先河，随后为许多国家所效仿。实践证明，公众参与制度在环境保护中起着举足轻重的作用，建立和完善我国的公众参与制度有利于克服和弥补市场调节和政府调节在环保领域的缺陷，有利于排除环境侵害、处理环境纠纷。环境保护涉及政治、经济、文化等各个方面，涉及社会各个阶层，各个利益主体，实施公众参与制度体现了广大人民群众的根本利益，同时通过公众的力量,也能更好的实现公民的环境权利益。由于我国公众参与制度还不健全，对此笔者提出一些完善的建议,希望以此唤醒我国法律政策的制定对公众参与制度的重视，给环境问题的解决创造良好的环境。

　　1环境保护公众参与的涵义和作用

　　1.1环境保护公众参与的涵义

　　环境保护的公众参与，是指在环境保护领域，公众有权通过一定的途径参与公众环境利益相关的活动。然而不同的学者对其概念的界定存在不同的意见。有的学者认为“在环境资源保护中，任何单位和个人都享有保护环境资源的权利，同时也负有保护环境资源的义务，都有平等的参与环境资源保护事业、参与环境资源决策的权利”。有的学者认为‘‘公众参与是指公众及其代表根据环境法赋予的权利义务参加环境保护，是各级政府及有关部门的环境决策行为、环境经济行为以及环境管理部门的监管工作，听取公众意见，取得公众认可及提倡公众自我保护环境”。综合以上学者的观点，笔者认为环境保护的公众参与是指公众依据有关的法律法规或规章的规定,平等的参与与其环境利益相关的一切活动。这里的公众应当包括公民、法人和其他团体组织，参与范围包括环境立法、环境决策、环境监督、环境救济等不同阶段的环境法律实施活动。

　　在各国治道变革的实践中，公众参与政府行政决策是一个非常重要的发展，这种方式逐步被应用到环境保护领域，美国〈环境法》最早从法律上确立了公众参与制度。随后被各国所效仿成为环境法的一项重要制度。

　　环境保护公众参与是环境法中的一项基本原则，是公众的一项基本权利，保证公众广泛参与环境保护的整个过程，可以使公众利益得到充分保证。在经济发展过程中，人们不注重保护环境使的生态环境污染已达到令人触目惊心的地位。人们曾认为仅靠政府或市场就能解决日益严重的环境问题，随着时间推移，人们逐渐认识到政府和市场调节的缺陷，从此公众被推到维护生态保护环境的前台，环境污染是由人造成的，每个人对保护环境都有一定的责任，因此在环境问题日益严重的今天，公众参与是实施环境保护的必要选择。

　　1.2环境保护公众参与的作用

　　“我国〈环境保护法》规定，一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。以权利和义务的方式确立了公众参与环境保护的法律地位,并为公众的环境知情权提供了渠道”。另外,污染防治法和环境法中也有关于公众参与的规定。这些都表明国家越来越重视公众参与制度。

　　1.公众参与是捍卫自身利益的需要。环境与人类生活、生产密切相关，人类离不开环境人类应该尊重自然，破坏自然环境最后受害的仍是人类自己，所以保护环境也是保护人类自身利益。保护环境要靠公众，在公众的强烈要求下许多国家够实行了环保立法和环保措施,公众成了环境保护的动力。

　　2.公众参与有利于决策民主化和科学化。国家对环境保护进行管理，离不开公众的拥护和支持，这样可以提高决策的透明度，有利于排除环境侵害、减少环境纠纷。政府固然可以代表公众实现公共利益，但有时政府目光短浅受一些短期利益的牵制，难以实现公众所要求的目标，使公众参与进来，可以避免这种情况，并且环境专家的意见也提高决策的科学性。“例如北京拆除老岳庙虽然经过政府的批准，但居民反对，最后文物部门认为群众意见是对的，于是变更这个开发项目的内容”。

　　3.公众参与对政府管理环境起辅助作用。环境问题具有综合性、复杂性、技术性，仅仅依靠政府的力量难以达到预期效果。首先，政府不能及时全面的搜集到信息，而公众生活在环境之中容易获得全面、真实的信息，为政府制定科学合理的决策提供帮助。其次，政府资源的不足需要全社会投入人力、物力、资金保证环保事业的顺利进行。另外有些环保部门徇私枉法，为了自身利益而不惜牺牲公众利益。政府管理的这些弊端从反面说明了引入公众参与制度的必要性。

　　环境利益是公众利益，所以政府决策的是否可行关系到各方面利益，他们是直接受害者，作为环境中的一员有权对关系他们环境权的决策提出建议，并且依公众对环境的了解方便收集信息，建议也往往是可行的，这有利于提高政府的办事效率，保证政府的透明度,方便群众监督，打造服务型政府。

　　4.公众参与有利于对环境违法行为进行有效监督。政府是追究环境违法行为责任的主体，但是环境问题具有广泛性、复杂性，仅仅靠政府的力量难以对违法行为进行全面监控,而公众的广泛性可以弥补政府监督的缺陷。就各国情况来看，目前环境执法不太受重视，公众参与可以使自己救济自己，减轻了环境执法部门的负担，同时也保护自己的利益不受非法侵害。由此对环境违法行为的有效监督只有通过公众参与才能实现。

　　2我国环境保护公众参与制度存在的问题

　　我国目前的法律法规虽然对公众参与有一定的规定，但还存在一些问题，主要表现为：

　　1.关于公众参与的立法规定太分散不集中，难以执行，且容易出现各法条间的冲突，另外政策性文件的中的规定在公众中缺乏法律权威性，不易实施。

　　—个好的环境.却不愿意为此有所付出的心态。

　　2.公众的环保知识水平有待提高。环保知识包括公众对环境保护、环境科学知识以及人与自然环境关系的理解程度.对环保政策法规,政府环保措施.公众环保权利和反映环境问题的渠道的了解情况，对生态环境和日常生活环境问题严重程度的认知度。公众的环保知识处于相当低的层次.主要表现在人们对国家环境保护法律法规体系有一定的认识，但对各地政府采取的环保措施知情率低。人们对环境保护的概念模糊，一部分人对“治理污染措施”的认知仅停留在环境卫生层面。

　　3.公众的环保意识及态度不高。公众在环境意识中具有很强的"依赖政府性"特点。公众普遍认为，政府在环保方面应负更多的责任;在对经济发展和环境保护关系的认识上，公众更倾向于在当地的发展过程中经济建设重于环境保护认为"经济发展不可避免地会破坏环境";公众的道德意识较弱。只有不足一少部分的公众愿意在购物时考虑环保因素并愿意为了环保而接受较高的价格。

　　4.公众参与环保行为的总体水平极低。高层级参与行为就更少。只有当环境污染直接侵害到个人利益时，愿意采取行动维护自己的合法权益。但如果不涉及自身利益则很少会采取主动诉讼行动。

　　5.公众参与的范围过窄，公众权利不能得到充分发挥。在国外并不存在这样的问题，如美国的《国家环境政策法》规定，任何机关只要它的行为属于对人类环境有重大影响的联邦行为，公众就可以参与到其中去,对其进行评价和监督。而在我国《环境影响评价法》中规定了公众只能参与建设项目和规划，忽视了国家政策、战略方案等方面，而恰恰是在这些环境法律实施阶段公众参与才显得尤为重要。

　　6.缺乏环境公益诉讼机制。许多国家为保护公众利益而规定了公益诉讼制度,如美国的环境法中就规定了“公益诉讼”条款,公民可以依法对违法排污者或者未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼。曰本的《环境基本法》也确立了环境公益诉讼制度。而我国法律中几乎没有关于此的规定。

　　3提升我国环境保护中公众参与能力的对策3.1强化环境保护公众参与法律意识的生成与培育我国环境保护事业起步较晚，公众对环境问题还缺乏了解。加强环境知识的宣传教育，增强公众的环境危机感，提高公民的环保参与意识是完善我国环境保护中公众参与的前提条件。通过举办风格多样的展览、环境科普讲座、利用众多环境保护纪念曰等多种环保教育形式，多渠道地对公民进行环保宣传教育，使公民充分了解环境保护意义，认识到环境问题不仅是政府和社会的责任，公民作为环境的“第一受益人”(当然，从另一个侧面讲也是最直接的受害者)，保护环境是个人的责任，也是对社会的一种贡献。

　　3.2赋予公众充分的环境信息知情权

　　环境知情权是指公民和社会组织收集、知晓和了解与环境问题和环境政策有关的信息权力。这里的环境信息包括公共信息和个别信息;前者指向社会公布的信息后者指只有在公众提出要求的情况下提供的信息。环境知情权从某种意义上说，它“是其他权利得以正确行使的先决性权利，只有知情权得到充分行使，当事人追求的其他权利才有可能充分实现”。为此,环保部门应该严格依照我国《政府信息公开条例》与〈环境信息公开办法(试行)》的要求建立一套覆盖环保行政许可各领域、各层次的环境信息及与公众有关或将产生影响公众利益诉求的生态环境信息披露体系，扩大环境信息的“公开性”和“透明性”。

　　3.3设置环境公益诉讼机制

　　人类的权利自从其‘‘脱母”的那一刻起就走上了—条不断被侵犯(甚至是野蛮的)的不归之路。而权利最终能否作为权利被人民真正享有不在于权利的神圣，毋宁说有一套救济的机制。公益诉讼是指为了保护社会公共利益，除法律有特别规定者外,凡市民均可提起诉讼。由于环境权益不仅仅属于私人权益，更属于社会公益，所以在欧美各国的环境法中，都普遍采用了环境公益诉讼制度。我国当前要注重立足于现实国情，循序渐进，构建1套既关注环境保护的特殊要求又能保持法律相对稳定、安全性的新型环境公益诉讼机制。

　　3.4积极发展环保社团

　　环保社团(NGO)活动以维护环境公益为目的，通过将“原子化”的公民个人组织起来，成立各种民间环境保护团体和组织，参与环境法律法规、政策的制订、监督、检查等;开展环境公益诉讼等维权活动;集中开展环境保护宣传、环境学术交流、环境知识咨询、环境科技成果推广等，为公众参与环境保护提供多种途径。国家应鼓励、支持并积极引导成立环境保护社团体(NGO),降低环保社团的准入门槛，放宽环保社团的核准登记条件,对不参与商业经营的环保社团组织实行备案制度，为环保社团创设一个宽松的制度环境。

　　3.5完善公众参与制度，拓宽公众参与途径

　　公众参与需要从法律上得到规范化、制度化保障。在中国现有法律的引导下,各级政府尤其是地方政府应尽快制定相关的法规、条例或是实施办法等。细化地方操作标准，用法律形式明确政府、企业、普通公众在环境事务和环境管理中的权利和义务。引入环境诉讼或建立独立于政府的第三方环境仲裁机构，对环境纠纷进行仲裁。建立被告方举证责任制，降低公众参与的成本，建立和完善一系列切实可行、操作性强的配套机制，对环境保护公众参与的途径、方式和程序做进一步扩展，鼓励公众多层次参与环保。改变目前单一靠检举和揭发各类环境违法行为的事后监督局面，充分发挥群众的聪明才智，加强事前预测，从过去的末端参与到预案参与、过程参与和行为参与，从事后监督的参与到事前与事中参与，从环境个案的参与到环境决策参与，使公众参与的方式多样化。使公众从微观参与到宏观参与，真正发挥公众对环境保护的作用。

　　环境保护中的公众参与能克服市场和政府调节的缺陷，在许多方面发挥不可替代的作用。当前人们已经逐步认识到环境问题的严重性，开始关注环保。为了调动公民环保的积极性，应该进一步完善我国的环境保护公众参与制度。从我国国情出发，建立完善的公众参与机制，给公众提供全面的参与渠道。建立健全适合我国国情的公众参与制度，必将对维护公众的环境权益、推动我国的环境民主、完善我国的环境保护政策体系起到积极的作用。相信在大家的努力下，人与自然和谐相处的观念会深入人心，经济、环境会协调发展，构建和谐社会的目标也会顺利实现。