改革开放三十多年中国环境保护政策演变

　　改革开放30年中国经济一直维持着快速发展的势头，然而环境问题也始终伴随着经济社会发展的全过程。随着工业化、现代化、城市化进程的加快，大气污染、水质污染、固体废弃物污染等发达国家上百年工业化进程中分阶段出现的各种环境问题在我国集中显现，并危及我国经济、社会、政治、健康和生态的安全。环境问题是典型的“外部性问题”，多为“市场失灵”所致。因此，政府在解决环境问题中扮演着不可替代的作用。经过30多年的努力，我国环境保护的制度建设取得较大进展，为未来环境质量的改善奠定了良好的基础。然而由于我国人口众多、人均资源匮乏、生态环境脆弱等特殊国情，中国环境保护仍然面临着许多挑战。本文总结了改革开放30年来我国环境保护政策发展的每个阶段的特征和不足，归纳环境保护工作所取得的经验和教训，并以史为鉴，从环保理念到环保政策以及环境治理措施等方面提出自己的看法，从而为我国未来环境保护工作的开展提供可参考的建议。

　　一、中国环境保护政策的发展及其主要特征

　　环境保护是我国最早受国际影响的领域之一。随着中国在联合国席位的恢复以及中日、中美的建交，中国环境保护工作无论是从理念、政策还是防治措施等方面都走上了一条受国际影响的、政府主导(自上而下)的颇具中国特色的道路。

　　(一)中国环境保护的开创阶段:改革开放前

　　建国之初，环境并未成为我国的问题。“一五”计划时期国家优先发展重工业，虽然尽力注意产业布局并有计划地采取防治措施(《中国环境保护行政二十年》编委会，19943)但是大跃进时期“五小”企业遍地开花，同时文革期间受“变消费城市为生产城市”的政策引导，城市工业开始大规模发展，环境问题逐渐显现。

　　随着国内污染事件的频频发生以及国外环境保护运动的推进，我国开始逐渐重视环境保护。1972年国内发生了诸如大连湾污染、北京鱼污染、松花江水系污染等几起较大的污染事件;同年中国代表团参加了在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议，会议上提到的国外环境问题的严峻性对我国环境保护的制度设计、污染治理和环境管理等产生了重大影响。环境问题开始引起中央的重视，我国环境保护由此进入开创阶段。主要标志有以下几个方面。第一，“三同时”制度的提出。1972年6月，国务院首次提出“三同时”制度。①1973年第一次全国环境保护会议进一步重申了“三同时”制度，并通过了《关于保护和改善环境的若干规定试行后国务院以国发〔1973〕158号文批转。这是我国第一个由国务院批转的环境保护文件。第二，限期治理问题的提出。1973年国家计委提出:对污染严重的城镇、工矿企业、江河湖泊和海湾，要一个一个地提出具体措施，限期治理好。1978年国家计委、国家经委和国务院环境保护领导小组共同制定了中国第一批限期治理严重污染环境的重点工矿企业名单。第三，环保机构的建立。根据国务院158号文关于“各地区、各部门要设立精干的环境保护机构，给他们以监督、检查的职权”的规定，各地区各部门陆续建立环保机构。1974年经国务院批准成立国务院环境保护领导小组。第四，环境保护规划的编制。1974—1976年国务院环境保护领导小组提出“5年控制，10年解决”的规划目标。1975年小组要求各地区、各部门把环境保护纳入长远规划和年度计划。1976年，《关于编制环境保护长远规划的通知》的文件要求把环境保护纳入国民经济的长远规划和年度计划(国家环境保护局办公室，198872)成为环保规划的依据。第五，法规的逐步形成。1973年4月我国颁布了《关于进一步开展烟囱除尘工作的意见》11月颁布了我国第一个环境标准《工业“三废”排放试行标准》之后的几年内又陆续颁布了《中华人民共和国防止沿海水域污染暂行规定》等政策法规;1978年我国〈宪法》第一次对环境保护作出规定，规定“国家保护环境和自然资源，防止污染和其他公害”为环境保护法制化建设奠定了基础。第六，群众运动的兴起。正如一些环保文献中描述的：“发动群众，组织社会主义大协作，开展综合利用”、“开展消烟除尘的群众运动”等賴家环境保护局办公室，1988)。通过群众运动进行环境保护是计划经济时代的特征，也成为我国开展环境保护工作初期的一大特色。

　　从总体上看，改革开放之前我国环境状况是好的，环境污染并没有成为我国经济社会发展中的大问题。当然，在1978年之前我国污染物治理率也不高，这有三个方面的原因。第一，人们环境保护意识差。“环境污染是资本主义的事情，社会主义要解决吃饭问题”的说法被广泛认同。优先发展重工业不仅牺牲了民生工业的发展，也使居民生活水平长期停滞不前。第二，环保制度执行率偏低。1976年大中型项目“三同时”执行率为18%1977到1979年也只徘徊在40%左右。第三，污染治理投入不足，治理滞后于污染。

　　二)中国环境保护的发展时期：1979—1991年

　　十一届三中全会确立了全党全国的工作重点转到社会主义现代化建设。随着国家发展战略转变，环境保护法规和政策等制度建设也开始进入发展阶段。第一，环境保护法律法规的建立。到1991年为止，我国制定并颁布了12部资源环境法律，20多件行政法规，20多件部门规章，累计颁布地方法规127件，地方规章733件以及大量的规范性文件，初步形成了环境保护的法规体系，为强化环境管理奠定了法律基础涨坤民，200515)第二，环境保护被确定为一项基本国策。第二次全国环境保护会议宣布环境保护是中国的一项基本国策。这对我国环保事业的发展产生了极其深远的影响。第三，三大政策和八大制度的形成。1989年4月底召开的第三次全国环境保护会议确立了环境保护的“三大政策”和“八大制度”①。会议同时提出“经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展”和实现“经济效益、社会效益与环境效益的统一”的“三同时三统一”环保目标以及“努力开拓有中国特色的环境保护道路”的意见。第四，环境保护纳入国民经济和社会发展计划。1982年国民经济计划改名为国民经济和社会发展计划，环境保护成为“六五”计划的独立篇章。1983年以后，环境保护被写入历年政府工作报告，成为环境保护项目实施和目标实现的重要保证。第五，环保主管部门成为国务院直属机构。1984年成立国务院环境保护委员会，其职责为“研究审定环境保护方针、政策、提出规划要求，领导和组织协调我国的环境保护工作”(曲格平，2007)。1984年底城乡建设环境保护部中的环境保护局改为国家环境保护局，仍归建设部管理。1988年国务院机构改革，国家环保局从城乡建设环境保护部中分出，作为国务院直属机构，以加强全国环境保护的规划和监督管理。第六，环境教育的全面开展。1980年国务院环境保护领导小组与有关部门研究制定《环境教育发展规划草案)》并纳入国家教育计划。1981年国务院环境保护办公室提出把环境教育工作作为培训干部的一顶内容，并在秦皇岛成立环境管理干部学校。1990年国务院要求宣传教育部门应当把环境保护的宣传教育列入计划。1991年国家教委讨论把环境科学列入一级学科(小方明，2000)。所有这些都标志着我国环境教育发展迅速，并朝着制度化、正规化、法制化方向发展。

　　总之，这阶段环境污染开始显现，以城市河流水质变差最为典型。环境损失占GN的比重约为10—17%厉以宁等，2004105)部分污染物排放量超过环境承载力，例如1991年我国总排放量达到1622万吨(尚未包括乡镇工业排放)超过了我国生态承载容量所能承受的最大值1620万吨王金南，200468—69)环境质量恶化的原因众多，我们将在下面进一步讨论。

　　三)环境保护的加快发展阶段：1992—2002年

　　1992年邓小平“南巡”讲话后，中国环境保护进入加快发展阶段。第一，环境保护纳入中央人口工作座谈会的议题。1991年针对我国经济社会发展中不断累积的人口资源环境矛盾，江泽民同志建议“两会”期间召开“中央人口资源环境工作座谈会”。座谈会最初的名称为“中央计划生育工作座谈会”1997年将环境保护纳入议题，1999年正式更名为“中央人口资源环境工作座谈会”。1999年江泽民同志在座谈会上指出：必须从战略的高度深刻认识处理好经济建设同人口、资源、环境关系的重要性。2000年的座谈会上江泽民同志又提出:必须始终把经济发展与人口资源环境工作紧密结合起来，统筹安排K协调推进。第二，环境立法进程加快。1992年后，我国先后制定出台了《青洁生产促进法》等5部新法律，修改了《大气污染防治法〉等3部法律，国务院制定或修改了《自然保护区条例〉等20多件环境法规。制定和修改环境标准200多项。第三，环境保护战略逐步转变。1992年以来，先后提出《环境与发展十大对策》、《21世纪议程〉等文件，并在八届人大四次会议批准《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要〉〉将环境保护纳入我国经济社会发展的整体加以统筹规划和安排。第四，提出总量控制和跨世纪绿色工程。1996年第四次全国环境保护会议及国务院提出实现“一控双达标”目标和开展“332工程”等，①关闭“15小”，②提出实现环境保护目标的途径是“四个必须”。③第五利用经济手段保护环境得到重视。通过产业政策、投资政策、财税政策、价格政策、进出口政策等使节约和综合利用资源的企业受益。④第六，排污许可制度试点。1992年度，全国除西藏、青海等少数省、自治区和台湾省外，均开展了排放水污染物许可证发放工作。选择太原、柳州、贵阳、平顶山、开远和包头6个城市开展大气排污交易政策试点工作。1993年开始在全国21个省、市、自治区试点建立环保投资公司。第七，大力推进清洁生产，积极发展环保产业。1997年国家有关部门要求企业把清洁生产作为污染物达标排放和总量控制的手段。

　　《国务院关于环境保护若干问题的决定》和新制定、修订的有关法律法规明确提出要大力发展环保产业，并明确指出要给予环保产业减免税收的政策优惠。第八，制定技术政策，以提高资源利用效率，减少废弃物排放。我国2002制定的《国家产业技术政策》中明确指出要重点推进高新技术与产业化发展，用先进适用技术改造提升传统产业。该政策在新能源技术、能源与环保、原材料、建筑业等发展方向作了规定。1996年到2005年国家有关部门陆续出台了多项与资源环境有关的技术政策，比如《节能技术大纲〉)等。第九，改革环境影响评价制度，企业环境目标责任制不再执行。国家环保局对建设项目环境影响评价制度进行改革:对开发建设项目进行分类管理;引入竞争机制，试行环境影响评价工作的招标制;试行环境影响“后评估”工作;推动区域环境影响评价工作。从1992年开始，国务院决定不再推行企业升级考核评比制度，企业升级的环境保护考核相应取消。第十，推行环境标志制度。1994年全国环境保护工作会议提出建立和推行环境标志制度。1994年5月，中国环境标志产品认证委员会成立。1996年1月，国家环保局实施K)140〇〇系列标准的辅助机构一国家环保局环境管理体系审核中心成立。实施环境标志制度的一个重要举措是推行LS314000环境管理系列标准。第十^一，1992年成立中国环境与发展国际合作委员会。1998年国家环保局升格为国家环保总局。第十二，环保教育进一步加强。1992年国家环保局与国家教委联合召开第一次全国环境教育工作会议，明确提出“环境保护，教育为本”。经过多年探索，我国环境教育覆盖基础教育、专业教育、成人教育和社会教育，基本形成了具有中国特色的环境教育体系。

　　这阶段，全国环境质量呈局部改善但整体恶化的态势。一些城市以及部分区域的环境问题得到缓解但同时，环境污染却从城市向农村扩散、从东部向西部转移。公众环境意识偏低同样是这阶段环境保护工作的难点。1995年起，中华环保基金会与中国人民大学社会调查中心共同制定了“全民环境意识调查”实施方案，研究得出的结论是:城乡居民环境知识水平较低，一般居民对环境质量恶化的趋势感觉不明显;对全球环境问题知之甚少;大多数人认为环境保护与己有关，但对个人的努力信心不足;城乡居民环境保护行为消极，在公共场所的环境行为失当。这是当时我国广大公众环境保护知识、意识和行为的真实体现(中华环境保护基金会，199868—88)

　　四)环境保护的深化发展阶段:2003年至今

　　进入21世纪以来，环境保护进入深化发展阶段。第一，加大执法力度。2006年，国家环保总局和监察部发布〈环境保护违法违纪行为处分暂行规定〉〉强化国家各级行政机关和相关企业的环境责任，极大地震慑了环境保护违法违纪者。2003—2006年国家环保总局等7部门持续开展覆盖全国、声势浩大的整治违法排污企业保障群众健康的专项行动。2005年1月18日，国家环保总局叫停30个违法建设项目，掀起首轮“环保风暴”2005—2006年查处22个违反“三同时”制度的建设项目，2007年1月又通报了82个违反环评和“三同时”制度的违规建设项目并启动“区域限批”措施。第二，出台产业政策，贯彻落实节约资源和保护环境基本国策。2006年国家发改委密集出台多项规范限制高能耗、高污染行业发展政策，加强对钢铁、水泥等行业的投资和贷款的控制，促进产业结构调整和优化升级。2004年财政部、国家税务总局发布关于停止焦炭和炼焦煤出口退税的紧急通知，成为改变出口退税的政策取向。2005年国家发改委等七个部门联合发文，控制部分高耗能、高污染和资源性俩高一资)产品出口，停止部分高耗能产品的出口退税。国家将资源节约、循环经济、环境保护等列为国债投资的重点之一，支持节能、节水、资源综合利用和循环经济试点项目。2007年国家安排了230亿资金用于节能减排。近年来，国家还安排了农村沼气建设、灌区续建配套与节水改造工程等国债投资。同时支持一批节约和替代技术、能量梯级利用技术、可回收材料和回收处理技术、循环利用技术、“零排放”技术等重大技术开发和产业化示范项目(姜伟新等，2006)第三，推进生态工业园和循环经济的发展。2003年国家环保总局要求建立循环型企业。开展物质的循环利用，能流的梯级利用，废弃物资源化，形成废物和副产品的循环利用生态产业链。规范中央补助地方清洁生产专项资金的使用管理，采取拨款补助办法，支持石化、冶金、化工、建材等重点行业中小企业实施清洁生产。

　　截至2007年6月底，全国共有23197家企业通过了K)14001认证，推动企业在生产全过程中重视环境保护。第四，规划环评全面实施。2005年4月13日国家环保总局针对圆明园环境整治工程举行了《环境影响评价法》实施后的首次听证会。2006年3月，国家环保总局颁布中国环保领域第一部公众参与的规范性文件一《环境影响评价公众参与暂行办法》。环境影响评价的宏观经济管理“调节器”防止环境污染和生态破坏“控制闸”预警宏观经济发展趋势“晴雨表”的作用日益彰显。2006年国家环保总局经过严格审查，对受理的163件环评报告书(表)故出不予批准或缓批的决定。第五，成立区域性环境监察机构，环境保护能力得到加强。2006年国家环保总局组建11个地方派出执法监督机构，“国家监察、地方监管、单位负责”的环境监察体制进入实施阶段。生态环境监察试点在全国107个地区展开。初步形成全国自然保护区网络。核与辐射管理基本处于受控状态，放射源得到初步控制。在2008年机构改革中，国家环保总局升格为环境保护部，进入国务院组成部门。2004年6月，国家环保总局与国家统计局联合启动了绿色GDP开究工作，并在全国10个试点省市进行了绿色国民经济核算与环境污染损失调查。GDP计算方式发生变化，政绩考核増加环保内容，地方领导干部政绩观的转变有了更大的推动力量。