中国环境保护财税政策分析

　　环境保护财政支出政策

　　2008年财政部安排了270亿元专项资金，其中：十大重点节能工程奖励资金75亿元中西部地区城市管网建设奖励资金70亿元淘汰落后产能奖励资金40亿元;“三河三湖”及松花江流域治理奖励资金50亿元环境监测能力建设及节能基础工作等35亿元。此外，加上中央建设投资中安排的148亿元，2008年中央财政共计安排418亿元用于支持推进节能减排工作。

　　预算支出科目财政部制定的《政府预算收支科目》中，与生态环境保护相关的支出项目约30项,其中具有显著生态补偿特色的支出项目如退耕还林、沙漠化防治、治沙贷款贴息占支出项目的1/3强，但没有专设生态补偿科目。2006年，环境保护支出科目被正式纳入国家财政预算。财政预算首次设立了“211环境保护”科目，且科目划分详细，基本涵盖了污染防治和生态保护的方方面面，包括环境保护管理事务支出、环境监测与监察支出、污染治理支出、自然生态保护支出、天然林保护工程支出、退耕还林支出、风沙荒漠治理支出、退牧还草支出、己垦草原退耕还草支出等10大款50小项。2007年中央预算内建设资金安排146亿元支持节能减排、环境保护和生态建设，中央财政资金拿出235亿元支出支持节减排和环保重点工程。

　　环保专项资金所谓的“环境保护专项资金”指的是环保部门依法征收并纳入财政预算的排污费以及财政预算安排的其他资金，是部门开展生态补偿的重要形式。一是中央财政设立主要污染物减排专项资金，确保主要污染物减排指标、监测和考核体系建设顺利实施，并颁布了《中央财政主要污染物减排专项资金管理暂行办法》;二是在地方环保专项资金使用中，各个省市对于环境保护专项资金项目的申报、管理、污染防治工作的重点以及环境保护的目标等都进行了严格的规定。为了加强和规范环境保护专项资金的使用和管理，深圳特别制定了《深圳市环境保护专项资金管理办法》，南京市也下发了《南京市“十一五”环境保护专项资金使用管理实施意见》等等。2007年环保专项资金支持方式改革的亮点是在原来的拨款补助、贷款贴息两种方式的基础上增加了“以奖代补”方式，鼓励并优先支持贷款贴息和以奖代补申请方式的项目，尽快减少无偿拨款，也就是说所有污染治理项目只要经验收合格并具备一定条件，即可获得贷款贴息和以奖代补资金支持。中央财政为支持中西部地区城镇污水处理配套管网建设，设立专项资金，通过以奖代补的方式鼓励中西部地区提高城镇污水处理能力，并颁布了《城镇污水处理设施配套管网以奖代补资金管理暂行办法》。

　　财政转移支付中国自1994年分税制改革以来，财政转移支付成为中央平衡地方发展和补偿的重要途径。大额的财政转移支付资金为生态补偿提供了很好的资金基础。财政补贴作为财政转移性支出的重要内容，通过将外部效应内部化，能够更好的引导居民和企业自觉保护环境，推动环保产业的发展。但是，环境补偿并没有成为财政转移支付的重点对象，所占的比例还偏低。我国对于开展资源综合利用与治污的企业财政补贴也仅限于少数几项间接补贴，如利润不上缴、减免税收、先征后返等，对相关企业的鼓励与支持效果甚微。近些年来，随着环保意识的增强，人们保护生态、治理污染的呼声越来越高。中央财政增加了用于限制开发区和禁止开发区生态保护的预算规模和转移支付力度及生态补偿科目。

　　国债项目1998年以来，国家把环境基础设施建设作为国债投资的重点，带动了大量社会资金投入环保“十五”期间，中央财政安排环境保护资金1119亿元人民币，其中，国债资金安排1083亿元人民币，主要用于京津风沙源治理、天然林保护工程、退耕还林(草)工程、三峡库区及其上游地区水污染治理、污水、垃圾产业化及中水回用工程等。此外，2007年3月国家发展和改革委员会一季度就批准了2批共108项资源节约和环境保护国债项目，主要包括淮河、松花江等重点流域工业污染治理项目，铬渣污染治理项目，以及节能等十大工程重点项目。

　　环境保护税费政策

　　中国目前的税收体制下，与环境保护有关的收入主要来源于两类：征税和收费。“征税”是政府税收部门负责征收，具有强制性、无偿性和固定性，其收入要上缴国家财政，主要有资源税、消费税、城市维护建设税、增值税、城镇土地使用税和耕地占用税和出口退税等“收费”是政府部门根据相关法律和规章制定的，收费收入用于特定目的，主要就是排污收费。

　　环境保护税收政策一是资源税。我国的资源税开征于1984年10月1日，分别在1986年和1994年又进行了改革和完善，扩大了资源税的征收范围。开征资源税主要目的在于调节资源开发者之间的级差受益，使资源开发者能在大体平等的条件下竞争，同时促使开发者合理开发和节约使用资源。自2004年以来，陆续提高了23个省市煤炭资源税税额标准，在全国范围内提高了原油、天然气的资源税税额标准。但是我国目前的资源税还仅仅是一种级差资源税，征收的标准是差别税额标准，没有给出资源价格的准确定位，不能将资源开采的社会成本内在化，同时也限制了资源税对环境保护作用的有效发挥。

　　虽然经过1994年分税制改革后的资源税扩大了征收范围，但是仍然存在大量具有生态价值的水、森林、草原等资源长期处于税收监控之外，在一定程度上纵容了非税资源的过度消耗和浪费。另外，现行资源税纳税人适用的税额主要取决于资源的开采条件，而税额高低与该资源开采的环境影响无关，其计税依据是纳税人开采和生产应税资源的销售数量和使用数量，那么即存在一个税收真空一对于那些己开采而未销售或使用的应税资源不征税，造成企业对资源的无序开采和资源的积压、浪费。资源税还规定对于在开采原油过程中用于加热、修井的原油免税，纳税人开采过程中由意外事故造成损失的可照顾减免税等优惠政策。目前正在进行资源税改革，将从“从量计征”改为“从价计征”，同时扩大资源税目，稀缺资源都应纳入其中。

　　二是消费税。我国于1994年开征消费税，旨在调节消费结构，引导消费方向，贯彻国家的消费政策和产业政策，增加财政收入。其征收对象中与环境有关的有：烟、酒(白酒、黄酒和啤酒)、汽油、柴油、汽车轮胎和小汽车。课税范围过窄，某些容易给环境带来污染的消费品(如电池等)还没有列入征税范围，此外还没有考虑这些消费产生的环境外部成本。目前的消费税改革侧重于两个方面一是促进环境保护和节约资源;二是合理引导消费和间接调节收入分配。

　　三是城市维护建设税。它是为了扩大和稳定城市维护建设资金的来源，加强城市维护建设而征收的一种地方特定税。开征于1985年2月，具有专款专用的性质，所征收的税款专门用于城市住宅、道路、桥梁、园林绿化、环境卫生等公共设施的建设和维护。城市维护建设税属于地方税，以纳税人实际缴纳的增值税、营业税和消费税税额为计税依据的，因此城市维护建设税额不高，占税收总额的比重也相对较低，但是该税种用于环保投资的支出己经占到环保总投资的35%左右，从某种意义上来说，可以称之为环境保护融资的一种“专项税”，为环保提供了具有法律依据的、稳定的和专门的财政资金来源。

　　四是城镇土地使用税和耕地占用税。我国1988年开征城镇土地使用税，旨在促进合理使用城镇土地资源，适当调节城镇土地级差收入;1987年耕地占用税的征收是为了保护日益减少的农用耕地。二者的税收征收额较低，征收力度不强，因此对于促进土地的节约和合理利用作用并不显著。

　　五是出口退税“两高一资”产品的出口造成了环境污染，耗费国家大量的有限自然资源，对这些产品的出口退税得不偿失。根据《财政部国家税务总局关于调低部分商品进出口退税率的通知》，自2007年7月1日起，调整部分商品出口退税政策。共涉及2831项商品，约占海关税则中全部商品总数的37%,还进一步取消了553项“高耗能、高污染、资源型”产品(如煤炭、木炭等)的出口退税，鼓励高新技术产业和先进制造业的进口，促进了资源节约和环境保护，符合行业持续发展的需要。

　　排污收费政策1978年，原国务院环境保护领导小组向中央提交《环境保护工作要点》，中央以79号文件批转了这个《汇报要点》，提出“必须把控制污染源的工作作为环境管理的重要内容，排污单位实行排放污染物的收费制度，由环境保护部门会同有关部门制定具体收费办法”，这是国家重要文件中第一次提出在中国建立排污收费制度。1982年2月5日，国务院发布了《征收排污费暂行办法》(国发[1982]21号文)，标志着排污收费制度在中国正式建立。《征收排污费暂行办法》对征收排污费的目的、对象、收费标准、收费政策、排污费管理、排污费使用等内容作出了详细的规范。该办法于1982年7月1日起在全国实行。2003年7月1日，有关部门颁布了新的《排污费征收标准管理办法》。新的排污收费办法具有两个明显的变化;一是按照污染者排放污染物的种类、数量以及污染从量计征，提高了征收标准二是取消原有排污费资金20%用于环保部门自身建设的规定，将排污费全部用于环境污染防治，并纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，主要用于重点污染源防治、区域性污染防治、污染防治新技术开发和国务院规定的其他污染防治项目。

　　从排污收费实施效果分析，排污收费政策是目前中国实行的主要环境经济政策之一，在减少污染排放、筹集环保资金方面起到了重要的作用，刺激了污染企业的排污行为。尤其是新的《排污费征收、使用与管理条例》出台后，对以前排污收费中存在的问题进行了改进，提高了对企业排污行为的刺激作用，同时，增加了排污费收入。但从执行情况看，各地在征收排污费中存在难以足额征收的问题。这些问题从一定程度上降低了排污收费政策的实施效果。从总体上看，中国目前排污收费制度中还存在两个方面的主要问题。一是中国目前排污收费征收面窄、收费项目不全、收费标准长期偏低，难以激励企业最大限度地降低污染的排放。有研宄表明，有的企业的环境守法成本是违法成本的46倍，排污收费标准长期偏低，很多企业愿意交纳排污费获得合法排污权，也是有法不依、执法不严、违法难宄的重要原因之一。二是排污收费制度存在执行难、征收力度小、资金使用效率不高的问题。排污收费具体执行过程中，需要花费大量的人力、物力、财力，需要有准确、可靠的数据，但在实际执行过程中，这些条件难以满足，因而削弱了排污收费手段的刺激治污作用，筹集资金的作用相对更为明显。

　　环境保护优惠政策

　　增值税的税收优惠政策增值税是对生产、销售商品或提供劳务过程中实现的增值额征收的，在环境保护方面的作用主要体现在对利用废弃物进行生产的企业和产品采取低税率或免税的政策。可以把适用低税率的产品分为两类：一类是有利于环境保护的产品，如集中供热暖气、煤气和居民使用煤等另一类是危害环境的产品，如大量使用农药、化肥等。增值税具有税收中性的特点,因此在与环境保护有关的税收中作用最弱。如废渣利用免税;废旧物资回收经营业务免税污水处理费免税退耕还林还草补助粮免税资源综合利用即征即退。增值税是我国目前为止第一大税种，目前所实行的是生产型增值税，不允许抵扣固定资产中所含的进项税金，存在重复征税问题,企业负担加重。而消费型则可以允许全额抵扣。增值税转型改革是我国新一轮税制改革最重要的内容，随着增值税由生产型转变为消费型，有利于提高企业购置污染治理设备的积极性。

　　企业所得税优惠政策为了进一步加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调，新企业所得税法有关环境保护方面的优惠政策有：企业从事符合条件规定的环境保护、节能节水项目的所得，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第1〜3年免征企业所得税，第4〜6年减半征收企业所得税企业以《资源综合利用企业所得税优惠目录》规定的资料作为主要原材料，且原材料占生产产品材料的比例不低于规定标准的，生产国家非限制和禁止并符合国家和行业相关标准的产品取得的收入，减按90%计入收入总额;企业购置并实际使用《环境保护专用设备企业所得税优惠目录》、《节能节水专用设备企业所得税优惠目录》和《安全生产专用设备企业所得税优惠目录》规定的环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的，该专用设备的投资额的10%可以从企业当年的应纳税额中抵免当年不足抵免的，可以在以后5个纳税年度结转抵免(该专用设备在5年内转让、出租的,应当停止享受企业所得税优惠，并补缴已经抵免的企业所得税税款)林木的培育和种植，林产品的采集免征企业所得税。

　　固定资产投资方向调节税的税收优惠政策治污项目免税，治理污染项目需要迁移另建的非生产性项目不超过原建筑面积的部分免税;治理污染、保护环境和节能项目适用零税率。

　　虽然我国现行税收体系包含了一些环境税收优惠政策，但是，考虑环境保护因素而采取的税收优惠措施的形式过于单一，仅限于减税、免税和税收返还，缺乏针对性和灵活性，影响了税收优惠的实施效果。

　　环境财税政策存在的问题

　　环境保护事权财权划分不规范

　　中央和地方政府环境事权与财权分配格局不匹配。环境保护投融资政策设计的基石是明晰的事权和财权。在从财政包干制到分税制改革过程中，并没有以规范的方式明确各级政府间事权关系，由于中央与地方政府之间的环境保护事权划分不明确，致使环境保护投入重复和缺位并存，各级政府不能很好履行其环保责任。财税体制改革时中央和地方财权划分未考虑环境事权因素，中央、地方财税分配体制与中央、地方政府环境事权分配体制反差较大，转移支付不能代替税源、税基和权责的一致性。国有大中型企业利润上交中央、治污包袱留给地方，许多历史遗留环境问题、企业破产后的污染治理问题都要事发多年后的当地政府承担，贫困地区、经济欠发达地区财力更难以承担治污投入，地方政府环境责任和财税支持条件不对等。

　　公共财政环境保护投入不足

　　财政投入尤其是地方财政投入不到位首先,从财政包干体制向分税制改革的体制变革过程中，地方政府履行基本职能面临巨大的财政压力，地方政府用于环保的投资缺乏有效的能力保障，难以充分履行环保责任。其次，在体制转轨过程中，地方政府缺乏足够的积极性和激励机制来投入于环保。在目前的以流转税为主体的财税制度下，地方政府税收主要靠产业流转税和企业所得税的工业，特别是短期内利高税大的重工业项目，而恰恰是这些项目给地区环境带来的压力最大。再次，由于各地发展水平不平衡，而中央政府的宏观调节能力又有限，各地区环保投资力度差异很大。中西部的不少省份，尽管受到经济条件限制，也都不断加大环保投入的力度，但环保投入比重极低。

　　由政府职能“越位'“缺位”引起的财政支出的“越位”、“缺位”由于长期实行计划经济体制的惯性，政府行政干预多，政府大包大揽的局面仍然未得到根本改变。对在市场经济体制下出现的新问题，如社保、环境保护等方面，政府投入则严重不足，是目前财政支出“越位”或“缺位”的最主要表现。中央与地方、地方各级政府之间事权交叉部分，国家财政收入主要集中在中央和省、市三级政府中，而占全国人口、土地面积和社会管理与服务的大部分的县、乡两级政府可支配的财力有限。特别在经济困难地区，政府财政拮据，只能保吃饭，保最低行政教育经费，财政部门为平衡预算，不得不砍掉一些预算项目支出，财政“缺位”现象相当严重。在此情况下，环境保护投入资金更是难以落实和保障。

　　环保资金供给上缺乏稳定有效的财政制度保障近些年来政府的大幅增加环保财政支出主要是“环境问题导向”的应急式投资，缺乏持续性的保障。事实上，我国当前日益严重的环境污染问题，也正是缺乏保障环保投资的制度建设的一种反映。具体而言，主要表现在以下几个方面一是还没有建立起有利于财政投资稳定增长的政策法规体系，尽管我国己经围绕公共财政体制的建立进行了多年改革，但目前还没有建立起有利于财政环保投资稳定增长的政策法规体系，以确保政府对环保的刚性投入，提高财政投资的效率和效益;二是我国现行税制中大部分税种的税目、税基、税率的选择都未从环境保护与可持续发展的角度考虑，尤其是消费品税收的作用还未发挥出来，还没有真正意义上的环境税，只存在与环保有关的税种，尽管这些税种的设置为环境保护和削减污染提供了一定的资金，但难以形成稳定的、专门治理生态环境的税收收入来源;三是在环境经济政策方面，当前我国推行的环境经济政策还很有限，尚未形成有利于环保投融资的经济政策体系，财政资金的拉动力不强，资金引导性不足，绩效不高。

　　环境保护财税政策不完善

　　我国的经济激励制度体系也很不完善。我国的经济激励制度种类较多，以税收手段、收费制度和财政手段为主体，但缺乏配套措施，并没有起到应有的作用。近年来，国务院有关部门虽然发布了征收城市污水、垃圾集中处理费的政策，但目前全国城市生活污水处理费开征面仅在60%左右，收费标准基本在0.2〜1.2元/吨之间，且绝大部分收费低于处理设施的建设与运营成本，垃圾处理费征收面也仅16%左右。加上税收、土地等政策不配套，极大地限制了民间和外国资金进入城市环保基础设施建设领域。银行是企业借贷的主要来源之一，也是企业污染治理资金的主要来源之一。1995年中国人民银行在《中国人民银行关于贯彻信贷政策与加强环境保护工作有关问题的通知》(中国人民银行银发[1995]24号)中规定：对从事环境保护和治理污染的项目和企业，各级金融部门应根据经济效益和还款能力等不同情况，区别对待，择优扶持。对环境效益好、经济效益不明显，但具有还款能力的国家重点环保项目，在落实还款资金来源前提下，国家开发银行等政策性银行在安排贷款时要予以支持。但污染严重的企业往往是生产经营不善的企业，而经济效益不好的企业又常常会面临更艰巨的污染治理任务。由于缺乏相应的引导政策，这些企业想治理却无资金投入，欲贷款却难以争取到。