取消城乡户籍人口划分的改革效应分析

　　中图分类号：D631.42 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）13-0020-03

　　2014年6月6日中央全面深化改革领导小组第三次会议审议了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。习近平在会议上说，推进人的城镇化重要的环节在户籍制度，加快户籍制度改革，是涉及亿万农业转移人口的一项重大举措。2014年7月30日，国务院正式印发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，着重提出取消城乡户口划分等关键性户籍改革举措，对于进一步释放改革红利，推动其他领域改革走向深入将产生积极效应。此次取消城乡户口划分，深化城乡二元户籍制度改革是贯彻落实2013年党的十八届三中全会、2013年中央城镇化工作会议、2014年中央经济工作会议提出关于进一步推进户籍制度改革要求的重大举措，对于打破城乡分割户籍身份界限，构建新型户籍管理体系，破解城乡二元结构，加快城镇化进程，构建城乡一体化社会保障体系，牵引其他领域改革等具有划时代意义。回顾我国户籍制度的由来及改革历程，对于全面把握户籍制度的功能、与其他经济制度的联系以及未来改革趋势等具有积极的作用。

　　一、户籍制度的由来及改革历程回顾

　　户籍制度是政府职能部门对所辖居民的基本状况进行登记并进行相关管理的一项国家行政管理制度，其目的在于维护社会治安和提供人口统计资料。将居住和流动人口按照户籍所在地进行分类管理是一种最基本的、常见的管理方式，有利于满足人口统计、维护社会治安等社会需要。户籍制度在我国古代及新中国成立之前的时期就被广泛采用，新中国成立之后坚持了户籍管理的思路，但同时也承担着为国家工业化战略提供配套的职能。新中国成立之初，国际国内形势要求我国尽快建立起现代工业体系，提高国家综合实力，维护政治稳定和改善民生，自国家“一五”计划以来，我国确立了以工业为主导、以城市为核心的发展战略，采取计划经济体制进行资源调控和配置，将各种要素优先配置到国家战略需要的产业、行业和部门，在一定历史时期对国力提升等方面确实发挥出了重要的作用。当时为了与国家战略相配套，建立起城乡分割户籍制度、人民公社制度、统购统销制度“三驾马车”，即通过户籍制度管理人口流动，将农村居民以人民公社形式组织起来，从事农业集体劳动，再按照统购统销制度将工业化需要的农村集体劳动初级产品配置到工业部门，再将农民生活需要的工业品配置到农村地区，形成人口――就业――生产交换――消费――分配管理过程链条化循环。改革开放以后，建立起社会主义市场经济，资源配置的方式不再由国家计划为主，而是交由市场的自发力量。传统的城乡分割户籍管理制度已经不适应人力资源流动配置的需要，特别是家庭联产承包责任制实行后将农村剩余劳动力从土地劳作中释放出来，不断涌入工业发达、人才需要旺盛的城市，给户籍城乡分割管理带来挑战。

　　改革开放后，国家对原有二元户籍制度做出了调整，制定了一系列相关政策打破城乡户籍界限，保证流动居住的权利。例如国务院于1984年发出了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，1985年7月公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，决定对流动人口实行暂住证、寄住证制度。从1978年到1991年的十余年间，党和国家对二元户籍制度政策进行了诸多调整与变革。90年代的户籍改革围绕放开户籍限制，实行流动落户政策展开。1997年6月国务院批准了公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案》，并在试点的基础上于2001年3月批准了《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见》，凡在县级市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口。1994年以后，国家取消了户口按照商品粮为标准划分农业户口和非农业户口的“二元结构”划分法，以居住地和职业划分为农业和非农业人口，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口三种管理形式为基础的登记制度。2000年以来的户籍改革主要围绕逐步剥离依附在户籍身份上的经济社会不平等利益，建立城乡一体化户籍制度，回归户籍人口登记功能等展开。最新一轮的户籍改革，也是较为彻底的改革举措，是党的十八届三中全会以来提出的改革方案。代表性的改革方案为2014年7月30日由国务院印发的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出取消城乡户籍人口划分，建立统一的居民户口登记制度，消除不平等身份利益的户籍根源，对全面深化改革各项政策举措产生了共振作用，并产生了许多积极的改革效应。

　　二、新一轮户籍制度改革的效应分析

　　（一）开启城乡二元户籍制度实质改革

　　此次户籍制度改革取得重大突破，打破城乡分割的户籍身份界限，首次取消农业、非农业户口身份划分，构建了新型户籍管理体系，使户籍管理政策逐步回归到人口登记功能，在破解二元户籍制度中迈出了重要一步。户籍身份的统一有利于实现城乡居民权利的平等，为下一步在改革中逐步消除依附在城乡户籍身份上的福利差别奠定基础。

　　我国城乡分割户籍管理制度始于计划经济时期，以限制人口流动和城乡二元分配为主要特征，是为了适应当时“以农补工”快速工业化战略需要。传统户籍制度、统购统销制度和人民公社制度是计划经济时期国家治理的“三驾马车”。改革开放以后，随着市场经济建立与工业化进程加快，我国已经达到工业化中后期水平，进入到“工业反哺农业”历史阶段，城乡分割的户籍管理制度已经不能适应人口流动和经济发展需要。20世纪90年代以来，我国已经进行多次户籍政策改革，但都是局部调整，这次户籍制度改革是新型城镇化规划后的总体调整，包括确立差异落户政策、建立城乡统一的户口登记制度、全面实施居住证制度、健全人口信息管理制度等多个方面，充分体现出改革决心、力度和针对性。 　　（二）推动“人的城镇化”改革进程

　　户籍制度改革有利于破解城乡二元结构和推动城镇化进程。此次户籍制度改革有两个重要的目标：一是取消农业、非农业户口划分，建立统一城乡的户口登记制度。今后，无论是农村人，还是城里人，统一为居民户口，消除了身份歧视，在教育、医疗、社保等公共服务方面享有同等国民待遇，为进一步剥离依附在户籍身份上的不平等经济利益奠定了基础，有利于化解城乡二元的经济结构、分配结构和行政管理结构，是推动城乡协调发展的重要突破口。二是要努力实现1亿左右农业转移人口及其他常住人口在城镇落户，让在城镇就业居住的农业转移人口和其他常住人口暂时没有落户的，能够逐步享受当地的基本公共服务。目前，我国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右。如果实现上述目标，到2020年左右，我国常住人口城镇化率将达到60%，户籍人口城镇化率将达到45%，国家新型城镇化规划确立的速度目标将顺利实现，同时也有利于提高城镇化质量。

　　（三）促进城乡社会保障一体化改革

　　户籍制度改革对社会保障产生积极影响，同时也给现行社会保障制度带来诸多挑战。受二元经济结构和城乡分割户籍政策限制，我国社会保障体系具有鲜明的城乡二元特点，城镇社会保障制度与农村社会保障制度在保障项目、制度模式、缴费标准、给付水平、管理体制等方面均存在明显差异，这些差异给流动人口社保制度衔接带来困难。以医疗保险为例，非农户籍人口根据工作类型可以选择参加职工医保、灵活就业医保、城镇居民医保等，农业户籍人口不能参加职工医保和城镇居民医保，一般只能参加新农合，不同医保制度的筹资模式、报销额度和报销比例均存在差异。此次户籍改革统一为居民户口性质，意味着农业和非农人口将具有同等社会保障参保选择权利。长期看，这有利于推动城乡社会保障制度整合，缩小城乡社会保障制度差异，打通相互转换衔接通道，加速城乡一体化社会保障体系进程，提高社会保障制度公平性。但短期看，在现行社会保障制度条件下，也会因为城乡社会保障制度参保净收益差异，使得农业人口扎堆参加城镇社会保障制度，给社保基金可持续性带来挑战。

　　（四）为其他领域改革提供同步配套

　　此次户籍制度改革的鲜明特点，在于不仅是户籍本身的单项改革，而是按照中央全面深化改革的统一部署进行的一次综合配套改革，能够对十八届三中全会提出的其他领域改革起到牵引和推动作用。一是有利于调整产业布局，优化经济结构。户籍改革提出引导农业转移人口落户中小城市，加强中小城市的市政基础设施和公共服务设施建设，有利于吸引产业项目在中小城市落地，避免过于大城市化倾向，促进经济均衡发展。二是有利于实现公共服务均等化。户籍改革提出保障农业转移人口及其他常住人口平等享有教育、就业服务、社区卫生和计划生育服务、社会保障、住房保障等权利，为城乡基本公共服务均等化提供政策支持。三是有利于推动财政体制改革。户籍改革提出了建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩的机制，在一般性和均衡性财政转移支付中将充分考虑农业转移人口市民化因素，有利于建立事权和支出责任相适应的新型财政制度。四是有利于完善农村产权制度。户籍改革明确现阶段不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件，保护了农民集体收益分配权，为推进农村土地确权登记工作和农村集体经济组织产权制度改革营造稳定环境。

　　三、下一步推进户籍制度改革的建议

　　户籍制度改革方案已经出台，蓝图已经绘就，下一步的重点在于落实户籍制度的改革意见，以及加强对地方户籍改革实践的调查研究，随着户籍改革的深入及时出台实施细则，不断完善政策，更好地推进户籍制度改革。一是要建立户籍制度改革推进规划，明确户籍制度改革的落实责任，将改革方案内容尽快落实到位，彻底解决户籍制度背后的权利不平等问题。二是要加强对户籍制度改革的调查研究，整合地方行政部门、高校、党校、行政学院等社会智库力量，开展户籍改革分类专项调查，及时发现户籍改革中存在的问题，以便及时出台应对措施。三是要建立户籍制度改革部际联席会议制度，对户籍制度改革做出顶层设计，出台联动改革举措。因为户籍制度改革不仅仅是户籍制度本身的问题，而是与其他制度改革存在密切关联影响。户籍制度改革后，会对以户籍制度为基础的现有社会保障制度等产生冲击。例如户籍改革后，农村居民可不可以参加城镇社会保障制度，城镇居民可不可以购买农村住房等等，都需要在全面深化改革的大格局中重新进行政策界定和完善，及时出台与户籍改革相适应的政策衔接机制。

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