实施新农村战略中的农村危机管理问题研究

　　

　　党的十六届五中全会上提出了“建设社会主义新农村”的战略目标，指出了建设社会主义新农村的重要性和紧迫性，明确了建设社会主义新农村的指导思想和目标任务。建设社会主义新农村是党中央按照科学发展观做出的重大战略部署，是总揽全局、着眼长远、与时俱进的历史性选择，事关我国改革开放和现代化建设的大局，抓住了农村全面小康建设的根本。社会主义新农村建设已经成了我国社会经济发展的一个主旋律。在建设社会主义新农村的历史进程中，一定要高度重视危机管理。实施危机管理是建设社会主义新农村的必然选择。

　　

　　一、我国农村危机的主要表现形式

　　

　　近几年来，党中央、国务院采取了一系列支农惠农的重大政策，切实加强“三农”工作，我国农业农村发展继续保持良好势头，出现了积极的变化。粮食连续多年较大幅度增产，农民收入较快增长，农村税费改革取得重大成果，社会事业进一步发展，农民心气更顺、发展劲头更足。但是也要看到，当前农村发展仍然处在艰难的爬坡阶段，还存在着众多农村危机，主要体现在以下几个方面。

　　1、生态环境变化和疾病危机

　　近些年来，由于生态环境的变化给农村带来的危机日益凸现。如草原退化、沙漠化问题；森林资源锐减问题；农用塑料薄膜残留以及农药使用带来的遗留问题；部分生物物种减少甚至灭绝；外来物种的侵害，据不完全统计，目前有380种植物、40种生物、25种微生物入侵，有些物种的入侵对传统农作物带来的危害是致命性的。

　　人力传染病防治问题在广大农村也显得尤为重要，目前我国80％以上的结核病人在农村，因肺结核导致每年丧失3.5亿劳动力；西部农村疫情的发生率是东部农村的近两倍；艾滋病、人禽共患疾病在农村的形势更为严峻。

　　2、重大自然灾害危机

　　我国国土辽阔，自然条件复杂，洪涝、干旱、地震、森林火灾、草原火灾、雪灾、泥石流等自然灾害发生频繁随着社会经济的快速发展，自然灾害引起的损失明显增加。以洪涝灾害为例，1991年全国的损失为500亿元，1994年为1700亿元，1996年为2200亿元，到1998年就增加到了2700亿元。在我国每年由于重大自然灾害而造成的受灾面积达到3000万亩，自然灾害已成为制约国民经济持续发展的主要因素之一。

　　3、体制和管理方面的危机

　　目前，我国广大农村基层管理部门面临着三重压力：一是上级政府要求减轻农民负担、增加农民收入的压力；二是由于传统管理体制造成的基层政府自身财政负担方面的压力；三是来自农村基层的压力。由于有些配套改革不到位，减轻农民负担难以很好落实。多年来很多农村农田水利基本建设不到位，农村公共事业设施建设严重滞后，广大农村信息闭塞、农业人才匮乏、农业技术落后也严重制约着农村经济的发展；一些地方还存在重视建设、轻视管理的问题。另外，城乡差距进一步扩大，目前城乡收入差距为6：1。有些地方的村集体组织涣散，没有发挥应有的作用。

　　4、社会稳定危机

　　农村社会稳定方面也存在着一些危机和隐患，主要表现在：一是某些农村基层干部工作作风简单粗暴，少数基层干部存在腐败问题，一些地方农村基层财务不公开等等；二是封建家族势力在农村的不良影响；三是宗教问题、邪教问题，不可否认，近些年来我国广大农村还普遍存在着封建迷信问题，西方基督教、天主教等也正加大对我国农村的渗透和影响，法伦功残余在农村还有一定的影响；四是部分农村还存在村霸等黑势力；五是由于政策落实、基层腐败、土地纠纷等原因而造成的农村集体上访事件还时有发生；六是农村隐形失业、潜在失业问题也较为突出。

　　5、基础教育以及素质发展方面的危机

　　教育资源的分配相对不公，农村中小学教育出现的乱收费问题，广大农村文化设施薄弱，愚蒙文化还比较普遍地存在。农村农民文化素质相对较低、农村基础教育相对薄弱，根据统计，2002年我国农村义务教育完成率为76％，农村科技人才相当匮乏，这些都是影响和制约新农村建设的瓶颈。

　　6、经济及金融危机

　　在很多农村，乡镇政府、村及村民小组债务缠身，组织运行困难。农村基层金融组织贷款的大部分是贷给工业，而农业发展缺乏必要的资金。同时，农村贷款的65％是通过非正常渠道获得的。有些乡镇和村集体，旧的债务还没有还清，新的债务又有增加。

　　

　　二、危机管理是建设社会主义新农村的重要基础

　　

　　社会的进步既是生产力水平日益提高的过程，同时也是需要不断解决各种社会危机，又遭遇、解决新的危机问题的过程。在这个过程中，政治、经济、法律乃至自然环境不断发生巨大的变化，这对社会、国家、组织以及个人的冲击和影响都是不可忽视的。通过实施危机管理，可以预防、削弱、化解各种矛盾，有利于创建广大农民安居乐业、社会安定有序、长治久安的社会主义新农村。

　　1、社会发展凸显农村危机管理的重要性

　　随着市场化、信息化、城镇化进程的深入和发展,现代社会的相互依存度越来越高,关联性越来越强，社会高度依存致使各类危机事件日益增多。系统论的观点认为：系统越复杂，其稳定性和可靠性就越差，诱发危机的因素就越多、爆发危机的诱因及渠道就越多,危机的扩散效应也就更严重。如2003年的SARS危机,一开始不过是一种传染性疾病，但是很快波及到政治、经济、文化、外交等多个领域，出现多米诺骨牌效应。所以，随着生产力的发展、社会的进步，各类危机事件可能会越多，日益显现危机管理的重要性。

　　2、全球化进程向农村危机管理提出新的要求

　　从某种意义上说，全球化可能加速危机的蔓延和扩散。一个国家、一个地区范围内的政治、经济与社会性危机都可能波及到其他国家和地区。如美国911事件使全球股市应声下跌，并对国际政治格局、经济和军事形势都带来了影响。同样,在东欧巨变时，邓小平同志就敏锐地预感到其可能产生的国际影响，高屋建瓴地指出我国的应对措施，保证了我国的长治久安。从某种意义说小平同志就是有效地实施了危机管理。全球化和国际化加速危机的传播，增加了危机控制的难度，向农村危机管理提出了新的、更高的要求。

　　3、危机管理是建设环境友好型社会的重要手段

　　社会主义新农村必然是环境友好型的农村。环境友好型社会是指效益显著、资源合理利用、环境清洁优美、环境与经济协调发展的社会。建设环境友好型社会是构建社会主义新农村的重要组成部分。世界经济发展的不均衡性、城市化进程速度的加快,以及人类对大自然的破坏，可能使得自然生态更加脆弱。一方面，城镇在提供给人们物质和精神文明的同时,又使生活在那里的人们遭受危机危害的可能性和危险性越来越大。城市人口大规模聚集和流动的特点虽然有利于经济的发展和就业机会的创造,但一旦发生突如其来的灾难，其危害程度就大大提高；另一方面，农村及经济不达到地区对各类自然灾害的抵抗能力明显不足。疫情、矿难、海啸、地震等各种灾害直接危害着人民的生命财产安全，实施有效的危机管理可以预防获化解、削弱其影响。所以，环境友好型社会建设离不开危机管理。

　　4、实施危机管理可以有效化解各类社会矛盾

　　我国正处于社会转型期，有学者认为我国开始进入危机社会或风险社会,一系列社会问题相继出现，这些都可能成为影响社会稳定的隐患。如上所述，我国农村各种危机无处不在,加强农村危机管理刻不容缓。

　　5、农村危机管理是科学发展的检验工具

　　经济的发展规模和水平是可以依据经济指标来度量的，同时从一些经济指标也可以了解和掌握社会、经济发展的现状及存在的危机。通过对这些指标的分析，帮助我们了解发展状况，把握发展尺度。所以，在经济学和管理学研究中，危机管理是一门新兴的热门方向。

　　6、实施危机管理是建设社会主义新农村的基础性工作

　　保障人与自然之间关系的和谐发展离不开危机管理；保障人与社会的和谐发展离不开危机管理；保障社会结构的和谐离不开危机管理。国家、政府需要危机管理，企业、事业单位离不开危机管理，社会主义新农村建设更需要危机管理。

　　

　　三、我国危机管理的现状及存在问题

　　

　　危机管理是指组织（政府、企事业单位）为了预防、摆脱、弱化、转化或消除潜在的或显在的各种危机，在掌握现有危机信息的基础上，通过调查和不断寻找新的危机信息，通过建立危机预警系统对危机加以预防和控制，以及对危机爆发所采取的挽救、恢复、维护、反馈、转化等一系列活动的总称。

　　SARS疫情的爆发，使国人在理论上对危机管理有了新的认识和前所未有的重视，但是和先进国家相比，我国的危机管理还存在很多问题。

　　1、危机意识差

　　行对国外而言，我国各级政府、企事业单位的危机意识比较差，而广大农村对危机管理知识更是贫乏。虽然学术界早就呼吁加强对危机管理的研究和实践，但是并没有真正得到重视。人们注重对突发性事件的事后处理，但对危机的事前预警不够重视。与此同时,公众的危机意识差，以致应对危机事件的处理能力较差，人们对危机的心理承受能力也差。公众缺乏海难、火灾等危机发生时的自救能力和基本的常识,更缺乏危机的防范意识。

　　2、缺乏法律、政策支持，缺乏应有的组织保障体系和考核体系

　　和日本政府相比，我们缺乏在政策、法律、规划、资源的管理方面有效地实施危机的防范与管理,一直没有把危机管理纳入经济社会的可持续发展战略之中，没有把危机的预测、分析、评价和确认作为一个重要的方面和环节来做，往往是危机发生之后才就事论事；同时，政府各部门往往是各自处理分管领域的应急事务，管理体系是相对割裂的，没有一个综合的、相对稳定的应急协调指挥中心和危机管理体系。SARS危机开始处理时就暴露了这个问题。

　　3、缺乏信息支持和财政支持

　　危机具有隐蔽性、不确定性、突发性、复杂性、可转化性等特点。完善的信息管理是建立危机预警系统、有效化解和处理危机的基础。实施危机管理要有健全的机制，更离不开物质支持。我国目前存在危机资源配置滞后和缺乏危机资源管理机制的问题，一旦发生突发性危机，有关部门才会成立一个临时组织,然后紧急拨款。没把危机管理的预算纳入政府的预算体系之中,也缺乏必要的专项基金应对危机。

　　4、缺乏系统化、制度化的教育与训练机制

　　危机管理知识在西方发达国家是公务员培训的必修课程，危机防范意识、危机处理技巧也是公民必备知识。如东北某酒店大火中，三位日本客人就是凭借火灾防范知识安全逃生，而同时入住的其他国内旅客均被烧死或窒息死亡。

　　

　　四、如何有效实施农村危机管理

　　

　　1、切实增强危机意识

　　任何社会并不总是莺歌燕舞、歌舞升平的，农村各种潜在或显在的危机无处不在、无时不有。了解危机、削弱和转化危机、正确处理危机是我们建设社会主义新农村的基础性工作。实施农村危机管理的前提是社会、各级政府、农村基层组织、广大农民能够树立起正确的危机意识、确立危机管理观念。要通过各种形式使人们了解危机的危害性，使政府组织和广大农民朋友能够自觉地规范行为，并做到居安思危、未雨绸缪。

　　2、健全危机管理体制与机制

　　政府部门应建立起危机管理体制，有专门的机构、资金及政策和法律支持。如美国政府成立有联邦紧急事务管理局，作为危机处理协调机构。日本政府在首相官邸设立了“内阁情报集约中心”，该中心由警察、防卫、消防等部门的专家组成，实行24小时5班制，主要任务是随时应对各类突发事件，收集和传送相关信息。1998年政府在内阁官房（相当于中国国务院办公厅）新增了由首相任命的、拥有统一协调各个部门权限的“内阁危机管理监”（官职为副官房长官），并设立了“官邸危机管理中心”。日本有《灾害对策基本法》、《国民保护法案》、《应对武力攻击事态法案》等多部相关法律。在西方国家，很多企业也建立了相应的危机管理机构。应建立农村危机管理的财政保障体系，把农村危机管理经费纳入国家和政府预算体系；建设社会动员机制，发挥社会自我调节力量的作用。应重视农村危机管理的教育和训练工作，把应对危机的基本知识和技能教育作为公民素质教育的一部分。

　　3、建立农村危机预警系统

　　首先是建立信息系统，保证农村基层政府和村集体能够及时、全面和准确地收集各种可能会导致危机事件的信息。一些社会、经济乃至自然灾害危机，都是可以通过指标来进行分析判断的，通过对危机指标的监控可以达到预防危机的目的，所以可以针对不同危机建立相应的危机管理指标体系。预防是解决危机的最好方法，政府及组织应该建立预警信息系统，加强对各类危机的监控，尽可能确保危机不发生，或使危机带来的损失减少到最低限度。日本的“中央防灾无线网”、“消防防灾无线网”、“防灾行政无线网”等信息系统的建设值得我们学习借鉴。由中国水利水电科学研究院承担的国家“九五”重大科技攻关课题“重大自然灾害监测评估业务运行系统的建立”，对提高我国防洪减灾工作的水平有重大意义，特别是通过近年来的试运行，对洪涝灾情、旱情、林（草）、火情、雪灾进行监测评估，在我国防灾救灾工作中发挥了重大作用。

　　

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